虞新胜，廖运生

（1.东华理工大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013；2.江西农业大学 马克思主义学院，江西 南昌 330045）

面对资源约束趋紧、生态系统退化的严峻形势，必须要通过制度来规范人们的行为。生态文明制度是生态文明建设的重要保障。美丽中国的实现和人民日益增长的生态需要的满足，必须依靠生态文明制度的保障和创新。正如习近平多次强调保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[1]。党的十九届五中全会公报指出，我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著。同时我国发展不平衡不充分问题仍然突出，生态环保任重道远，这需要对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作出系统安排，为加快我国生态文明建设打牢制度桩基，夯实体制基础。本文从人民性与科学性相统一角度探讨“以人民为中心”生态文明制度规范及其部署。

一、人民性与科学性的统一：社会主义生态制度的根本归旨

西方学者对制度的界定不一致，其中较为突出的是把制度视为一种规则。诺斯认为“制度是个社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”[2]。西方新制度经济学派多数人持有这样的看法，把制度作为构造人际关系的正式规则、程序和标准的操作规则等。而康芒斯把制度作为一种“组织”，认为制度是“集体行动控制个体行动”[3]，是对利益冲突的集体强制。马克思主义经典作家并没有专门谈及制度的定义，但马克思反对抽象、静止的观点，也反对从抽象的个人出发构建制度，主张制度是调整人与人之间一定社会关系的行为规范。马克思在《德意志意识形态》中就提出：“现存的制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物。”[4]人们在相互交往中，“他们只有以一定的方式共同活动和互相交换其活动，才能进行生产。为了进行生产，人们相互之间便发生一定的联系和关系”[5]。因此，制度是对包括生产方式在内的一切交往方式的规范。人们为了生产，一定要相互交往，而人们以一定的形式或方式共同活动或相互交换，生产才能进行。由于不同的社会发展阶段，人与人的交往形式也不一样，生产关系即所有制的占有关系也不同，因此制度的形式也不可能一致。每一个社会形态都有自己相应的制度体系相匹配。党的十九届四中全会指出，“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系”[6]。

生态制度是制度中的一种类型，主要调整人与自然关系，规范人们对待自然的行为方式，以维护好人与自然和谐共生。它作为中国特色社会主义制度体系中的一项重要内容和不可分割的有机组成部分，对人民美好生活的追求具有重要意义，其中，人民性与科学性是其本质要求。保障人民共享生态成果，即人民性，体现于坚持人民在生态保护与生态发展中的主体地位，依靠人民，为了人民，让人民共享生态利益。尊重自然规律，即科学性，就是要保护有机生命力，保护自然力的延续，节约资源，提高治理水平，合理利用，减少污染。只有在人民性和科学性基础上，才能真正实现人与自然和谐共生。没有科学性就不可能满足好人民的利益。科学性是保护人民的长远利益与根本利益的基础。没有人民性也不能保护好生态环境，生态环境的保护需要人民共同参与。

社会主义生态制度就是坚持人民性与遵循科学性相统一的制度。社会主义生态制度具有科学性，其体现在对自然资源的统一调节中，体现在以自然力的保护为前提。公有制对自然资源保护和治理进行统一规范，契合自然环境的整体性、系统性特征要求，符合自然规律。在处理人与自然的整体性、共享性和流动性关系中，私有制是无能为力的。习近平多次强调，“生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条”，“山水林田湖是一个生命共同体”，“坚持山水林田湖是一个生命共同体的系统思想”[7]。生态系统管理具有综合性、可持续性和灵活的特点，这种特点要求国家在管理与治理上，“应以维护生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标”，对生态系统的诸要素采取系统的观点进行统筹管理[8]。国家既可以是公法意义上的主权国家，也可以是民法意义上的主体国家。作为生态利益保护意义上的国家，我国实际上承担了经济和生态两重功能的重任。当生态利益受到严重挤压时，国家应出面调整好经济发展和生态保护的关系。

社会主义生态制度具有优越性，还体现在能顺应和遵守这种规律，实现人民共享生态利益。在私有制下，自然资源的占有者往往只看到其经济价值，而忽视了其生态功能，实质上自然资源的生态价值承载着人们生存的基本条件，是包括人类生活在内的整个生态的重要前提。如果对自然资源的生态价值弃之不顾，将直接影响人们生活质量的提升，甚至影响人们的生存。而在公有制下，自然资源的经济价值固然重要，但全体社会成员的生存环境安全和对美好生活的追求是政府一直致力的目标。党的十九大报告指出：“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”[9]。这说明经济安全只是其中的一个方面，人民对优美生态环境的需要是新时代党和国家追求的重要目标。因此，从价值目标追求来看，公有制社会具有私有制社会不可达到的人民性效果。

作为人民性与科学性相统一的社会主义生态制度，具体体现在时间维度和空间维度两个方面，就是正确处理好短期利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系。生态环境具有以下特征：一是系统性、有机性。生态制度应遵循自然有机性、系统性规律，保护好自然的有机联系与自然生命力，让自然延续下去。久久为功，呵护环境。二是整体性、广泛性。生态制度需要政府、市场、公众等主体的共同参与，上下联动。政府、市场在生态文明建设中各有优势，市场有利于降低成本，提高效率；政府可以对生态资源进行宏观规划，防止短期行为和个人偏好。政府体制与市场手段各自发挥优势，共同维护好“人与自然的和谐共生”，实现经济与生态可持续发展。三是利益的共享性。社会主义生态制度以人民群众对天蓝、地绿、水净等生态需求为目标，采取不同措施，实现生态环境人人保护，生态成果大家共享，不断增强群众获得感，使群众享受到更多的绿色福利。

二、人民性与科学性相统一：社会主义生态制度的历史赓续

社会主义生态制度理论上能做到人民性与科学性的统一，但受到各种现实条件的制约，这一理念在诉诸行动时还受到一定的条件约束。也就是说，生态制度的实现不是抽象的，而是在一定现实关系基础上逐渐实现的，是与一定社会经济结构相联系的。人民为了生存，必须解决吃穿住行问题，而要解决吃穿住行问题，必然要投入资源，排放污染物，这不可能不影响生态环境。因此，在生存与保护、发展与保护的过程中，形成了人与自然的矛盾。如何才能实现人与自然的和谐共生？围绕人民性与科学性的规范，中国共产党带领全国人民做了一系列艰辛的探索，不断加深了对自然规律与社会发展规律的认识和把握。

（一）绿水青山换得金山银山时期：不断满足人民的温饱生活需要

新中国成立以后，摆在中央领导人面前的首先是如何解决温饱这一基本生存问题。党的八大提出社会主义的主要矛盾是人民对经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要状况之间的矛盾。这一阶段，党的根本任务是如何在新的生产关系下保护和发展生产力，不断提高人民日益增长的物质文化生活水平，满足人民对物质文化生活的需要。

农业是国民经济的基础性产业，也是解决物质需要的基础。新中国成立之初农业基础极为薄弱，农作物产量不高。为了加快农业生产，党中央十分注重兴修水利，领导人民在全国修建了大量的水利工程，治理江河，兴修水库，解决水患，保持水土，为解决人民温饱奠定了基础性作用。1957年，国务院颁布《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，这是我国第一部水土保持法规。为加强全国水土保持工作，党中央还专门成立了水土保持委员会。但是，为了解决人口不断增长情况下人们的温饱问题，围湖造田、滥砍滥伐现象还是普遍存在，据《江西省环境保护志》记载，1964年江西省森林覆盖率从1949年的40.3%下降至37.3%，1976年鄱阳湖盲目围湖造田，水域面积缩小约180多万亩[10]。

工业的发展程度是衡量一个国家经济发展程度的重要标志。新中国成立之初，党中央为了改变工业落后的面貌，举全国之力，大力推进工业发展。然而，由于当时人们对发展规律的认识不足，在发展工业的过程中，并没有过多注意环境污染问题。加上当时为了发展重工业，在“以钢为纲，全面跃进”的号召下，修建了众多炼铁炼钢炉、小窑炉、小发电站、小水泥厂等，而这些小型企业普遍技术落后，易造成密集的污染，短期内造成了较大的污染和环境的破坏。“大跃进”运动对自然资源以及生态环境的破坏是较为严重的，薄一波曾总结这段历史并作出“各方面调查材料证明：1958年以来，我国森林资源破坏严重”[11]的结论。

当然，党和政府也注意到了生态恶化问题，为保护环境也曾作出了努力。如为了改变我国缺林少绿的局面，党中央明确提出加强林业建设，从1956年开始，在12年内“基本上消灭荒地荒山，在一切宅旁、村旁、路旁、水旁以及荒地上荒山上，即在一切可能的地方，均要按规格种起树来，实行绿化”[12]，以“美化我国人民劳动、工作、学习和生活的环境”[13]。对于工业化过程中出现的污染现象，党和政府也采取了一些举措，进行过环境污染治理。1973年8月，国家召开了第一次全国环境保护会议，并通过了第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。试行草案明确提出“我们一定要解决工业污染”，“绝对不能做贻害子孙后代的事”。然而，受各种因素的影响，这一时期党中央在对生态环境的价值认知方面还是强调自然要素要以服务经济发展为主，认为“天上的空气，地上的森林，地下的宝藏，都是建设社会主义所需要的重要因素，而一切物质因素只有通过人的因素，才能加以开发利用”[14]。生态环境保护的具体措施也是针对工业化过程中出现的问题而提出的，缺乏长期性、战略性。同时，为了发展经济，急于求成，片面强调人对自然的控制，从而导致出现违反自然生态规律的现象。在“大跃进”运动中出现的种种破坏生态环境的行为，很大程度上源于片面强调人的主观能动性，忽视了自然的客观规律以及社会的发展规律。

（二）金山银山优先于绿水青山时期：不断满足人民由温饱向小康转变的需要

1978年12月，实事求是的思想路线重新恢复和确立。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体指出我国生产力仍然落后，社会主义发展处于幼年阶段，温饱问题还未解决。我国的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，并将经济建设作为党和国家的工作中心，作出了对内改革、对外开放的战略决策，中国由此开启了“建设有中国特色的社会主义”的全新探索。在“以经济建设为中心”的大背景下，追赶世界发展速度，尽快摆脱贫困是全国上下人民一致的认同。“‘一要吃饭，二要建设’，是指导我国经济工作的一项基本原则。”[15]

改革开放初期，一些地方政府为了招商引资发展经济，对污染性企业不加阻拦；对一些企业挖山开矿、钻洞要煤等能源资源无序开采行为，放宽监管；对企业与个人滥采滥伐行为不加以遏制，而是以罚代刑，一罚了之；甚至一些地方政府单纯追求GDP增长，鼓励对自然资源的开采和掠夺，以解决快速工业化过程中的能源不足难题。由于自然资源全民所有，一些地方国有企业在自然资源产权没有明确界定下，无节制地开采和浪费性使用。尤其是在制度不健全不完善的情况下，土地、森林、野生动物、水资源等自然资源也遭到不同程度的破坏。

农业方面，家庭联产承包责任制实施初期，为了提高农作物单位产量，人们开始使用农药化肥代替有机肥，产量较快上升，据统计，1980年粮食产量为31822万吨[16]，1984年增长到40712万吨[17]，增长率达到27.9%。但也带来了土壤板结、农药残留、河流污染、食品不安全等问题。

20世纪90年代，随着我国工业化以及城市化的加速发展，资源消耗不断攀升，环境保护日益彰显其重要性和紧迫性。20世纪90年代初，“中国环境状况总体上已与发达国家污染最严重的20世纪60年代相仿”[18]。一些企业为了获取更多利润，采取高能耗、高投入的发展方式，导致高排放、高污染的产生。污水大量排放且处理率很低，使得本就短缺的淡水资源污染严重。生态环境恶化趋势使得中国面临发展瓶颈。在这种情况下，党中央非常重视生态环境问题，1993年，国务院在第二次全国工业污染防治工作会议上就明确提出要“实行清洁生产，创建现代工业新文明”[19]，指出走清洁生产的道路是防治工业污染的必由之路，是实现可持续发展的必然要求。

总体看，从改革开放以来到21世纪初期，我国经济发展保持快速增长态势，环境保护也取得了较大的成效。但是相比较来说，金山银山还是优先于绿水青山。绿水青山的保护总体是在服从于经济社会发展速度的基础上进行，没有为了生态保护而减缓经济发展的速度。虽然政府也进行了一系列治理，但这一时期还停留在末端治理阶段，生态保护也存在瓶颈，难以跨过“GDP考核论英雄”这一关。政府也注重利用先进科学技术改进技术设备和开发新能源、新材料等以减少环境污染，提高资源利用率，有效保护生态环境，但是没有从经济、政治、社会、文化和生态的系统性、功能性相协调的角度提出建设方案。党的十八大以后，我国仍然面临着生态退化、环境污染、资源浪费等一系列生态问题，迫切需要人们解决。

（三）绿水青山就是金山银山时期：尊重自然与不断满足人民生态利益需要的统一

宁要金山银山，不要绿水青山，结果会导致绿水青山被破坏了，金山银山也没了。既要绿水青山，也要金山银山，关键是要解决好生态价值的转化问题。中国经济发展进入新常态，要想加快解决出现的一系列生态问题及其引发的社会问题，就必须解决好绿水青山向金山银山转化的问题，习近平指出“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”[20]的转化新思路，为正确处理好经济发展和生态保护之间的关系，处理好局部利益与整体利益、短期利益与长远利益的关系提供了指导方向。党的十九大提出中国特色社会主义新时代社会主要矛盾发生变化，将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，为绿水青山向金山银山转化提供了根本遵循[21]。

党中央从“五位一体”的高度出发，以绿色发展理念引领社会全面发展，将其融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程与各方面。在经济建设层面，实施绿色发展，鼓励生态农业、生态旅游业发展，依靠科技创新破解绿色发展难题，走一条高科技、高效益、低污染、低消耗、低排放的新型工业化道路。政治建设层面，打破GDP标准的选拔干部模式，建立责任追究制，健全绿色政绩，“形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局”[22]，推动绿色发展各项政策具体落实。文化建设层面，树立人与自然和谐共生理念，实现生态思维方式的转变与人的自我革命，确立新发展理念，实现高质量发展，将绿色发展理念贯穿于“四个全面”的各个领域。社会建设层面，倡导共同参与，推动在全社会形成绿色发展方式和绿色生活方式，“倡导健康文明生活方式”，“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费”[23]。当前，国家立足整体保护、系统治理、制度严惩，不断推动生态文明建设走向深入，彰显出生态文明建设的自觉性。2020年5月，财政部、生态环境部等四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，探索建立黄河全流域横向生态补偿标准核算体系。2020年12月，第十三届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国长江保护法》，为长江流域生态环境保护和修复提供制度保障。

总而言之，党中央将生态文明融入经济、政治、文化、社会各领域中，综合保护，系统治理，从顶层设计到个人行为规范培育，从政府主导到人人参与，从“事前预防”“事中监督”到“事后评价”等一系列全过程制度改革，使“绿水青山就是金山银山”成为新时代生态发展的显明特征。只有这样，才能真正破解发展与保护的难题，实现尊重自然与不断满足人民生态利益需要的统一。

三、人民性与科学性相统一：新时代社会主义生态制度的具象与实践

党的十九大报告提出，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[24]。如果说，社会主义制度与生态系统性具有契合性，社会主义制度为人民日益增长的优美生态环境需要提供了制度可能性，那么，新时代如何将这种可能性转变为现实性，做到人民性和科学性的统一，还需要从生态保护、绿色发展、市场机制、生态利益共享等方面做进一步制度规范与实践。

（一）在生态保护方面，从产权制度安排到空间制度规范，做好生态系统性、整体性和有机性保护

明晰产权主体及其关系，可以激励产权主体高效率利用和有效保护资产。因此，应明确自然资源占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，推动自然资源所有权和使用权相分离，从而为落实责任、保护资源提供依据。习近平指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”[25]为落实党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，国家建立自然资源统一确权登记制度，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，这为统一管理自然资源、实现生态产品价值转化等提供了制度依据。

生态保护同样需要科学编制国土空间规划，树立空间均衡理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点，推动发展。目前我国还存在上下游、左右岸、地上地下、城市乡村等用水矛盾，形成的水安全严峻形势根本上还是对经济规律、自然规律、生态规律认识不够，与系统治理、空间规划、整体推进的制度设计不当有关。生态规律告诉人们，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量，不能过度干预，随意扩大规划功能。中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，赋予自然资源部建立国土空间规划体系并监督实施的职责，为实现“多规合一”的组织体系提供了依据。

（二）在绿色发展方面，制定支持绿色产业发展的制度体系，为绿水青山转变为金山银山提供条件

人民生态利益的满足离不开绿色发展的转型。习近平指出，“单纯依靠财政刺激政策和非常规货币政策的增长不可持续，建立在过度资源消耗和环境污染基础上的增长得不偿失。我们既要创新发展思路，也要创新发展手段。要打破旧的思维定式和条条框框，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展”[26]，才能有效破解经济增长和环境保护的难题，推动经济社会可持续发展。如何在坚持自然整体性、系统性与功能不减的情况下，发挥人的能动性，将自然利益转化为物质利益？这需要制度规范引导。应制定绿色产业制度体系，并最终体现为地方绿色产业的总体定位、发展规划等具体内容，为绿色产业发展提供良好的内外部环境，引导地方政府绿色产业发展。

把“生态＋”的理念融入产业制度体系构建中，构建绿色产业发展制度。农业部门按照农业产业结构，结合自然资源禀赋，紧紧围绕优势特色产业，大力推行各种生态农业模式，出台绿色有机农产品示范基地创建、绿色生态农业发展等政策。鼓励有实力的农业企业通过“公司＋基地＋农户”的形式，将分散的农户联结起来，推行“统一供种、统一生产技术、统一产品质量标准、统一品牌销售”等制度，推动绿色有机农产品的生产上规模、质量上档次、管理上水平，带动区域农业经济的发展。健全农业标准体系，强化绿色有机认证，打击盗版，维护品牌等，维护好生态产品的市场地位。

在新型工业发展方面，制定财税政策支持发展能耗最小、污染最小、动能最高、成本最小等特点的新型工业，建立有利于产业转型升级的体制机制。制定优惠政策，实施能源清洁工程，加快产业结构转型升级步伐。通过加强组织领导、鼓励先行先试、深化产融对接服务、强化人才保障、优化发展环境等措施，加快新能源项目和可再生能源项目建设。依法依规关停退出一批淘汰类产能，继续化解过剩产能，防止退出产能死灰复燃。在服务业发展方面，通过制度供给，大力发展低消耗、低污染的现代服务业，推动服务主体绿色化、服务过程清洁化，做大做优做强生态旅游产业。积极完善传统产业转型升级促进政策，普遍推行清洁生产和循环化改造。强化生态环境准入、执法、考核、监督“四位一体”的制度体系建设，让绿水青山更多转化为金山银山。

（三）在市场机制方面，打通绿水青山转化为金山银山的渠道，为保护与发展生态环境提供平台

市场具有降低成本，加快沟通，实现节约、集约等优势，培育市场主体，解决好运营模式，也有利于解决无人管理治理或治理低效等问题。党的十九届五中全会明确提出“全面提高资源利用效率”，“建立生态产品价值实现机制”[27]，把被保护的、现有的和潜在的生态产品，通过财政购买、市场化运作等方式，将生态价值转化为经济价值和社会价值。这需要发挥市场优势，打通绿水青山转化为金山银山的渠道。

国家应探索建立生态产品价值核算结果的市场应用机制，将核算结果作为市场交易、经营开发、绿色金融、生态保护补偿、环境损害赔偿、自然资源有偿使用等方面的重要参考。发挥市场机制的作用，推动生态资源权益交易，包括合法合规开展森林覆盖率等资源权益指标交易，积极推进碳排放权交易机制；探索排污权有偿使用和交易制度，开展排污权的有偿使用和交易；推进黑臭水体整治、生态清淤与底泥整治等系列工程的市场化；推动工业环境治理市场机制建设，推进节能调度和电能替代，加快清洁能源替代市场建设等。

市场培育离不开金融支持。国家应发挥绿色金融在生态市场中的作用，引导银行机构创新金融产品。鼓励企业和个人依法依规开展水权和林权等使用权抵押，拓展抵质押品范围，推广能效融资、碳融资、排污权融资等融资产品，综合运用中长期贷款、债券投资等方式，支持绿色产业发展。激发市场主体的积极性，增加生态产品市场供给。政府作为公共服务的提供者，应完善以购买服务为主的公益林管护机制，发展森林经营碳汇项目，鼓励企业和社会公众参与碳汇项目造林；推进水权交易制度构建，推动水资源使用确权登记、水权市场管理规范、水权价格形成机制建设、用能权交易制度建设；大力推广高效节能低碳技术和产品，推动节水市场建设等。

（四）在生态利益共享方面，发挥社会主义制度优越性，让更多的人共享生态福祉

社会主义制度具有集中力量办大事的优势和统筹规划的优势，这为社会主义生态文明建设提供强有力的保障。党坚持全国一盘棋，统一指挥，统一行动，防止各自为政，减少内耗。能集中全国之力，调动全国之资源，形成合力，作出有利于人民的生态制度安排。社会主义制度能确保国家在短期内调集资源，为解决生态难题提供条件，这有利于生态整体利益、长远利益的健康发展。社会主义制度的优势还体现在能妥善处理个人与集体利益的关系。个人从局部理性出发，但局部理性不会导致整体理性，社会主义生态制度可以通过政府来规划，通过集体智慧解决个人局部理性问题，用统筹规划来约束个人短期理性。

在生态利益共享制度方面，政府应支持龙头企业打造生态品牌，通过“企业＋农户”等形式，推进品牌标准化生产。探索村民入股分红模式，推进集体产权股权化改革，加大对生态旅游、森林康养、避暑疗养、温泉养生等产业的支持力度。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，构建生态产品生态资料引导激励机制。探索建立优质生态环境资源共享机制，推进有条件的城市近郊风景名胜区等逐步免费向公众开放等。

总而言之，只有建立在尊重自然客观规律基础上的制度体系，才能有效激发、引导、规范和约束各类生态环境与自然资源的开采、利用、保护和市场交易行为，生产出更多的生态产品，不断满足人民日益增长的生态利益需要，实现科学性与人民性的统一。