傅贤国

（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

根据《中华人民共和国民事诉讼》（以下简称《民诉法》）第五十五条以及新的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新《环保法》）第五十八条，我国在立法上正式确立了环境民事公益诉讼制度。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）对之进行了细化规定。除此之外，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），构建了我国生态环境损害赔偿诉讼制度。由此，在维护生态环境公共利益方面，我国经由立法、司法解释以及政策性文件确立了环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼两种诉讼制度。

由于我国相关立法、司法解释并未对环保组织、检察院提起环境民事公益诉讼设置磋商程序，在理论上和实际操作中，环保组织或检察院极可能在赔偿权利人和赔偿义务人进行磋商之前、磋商过程中或磋商未成功时提起环境民事公益诉讼。鉴于环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在诉讼目的、诉讼请求内容、起诉条件、管辖法院、审判组织形式、举证责任分配、预决事实证明力等方面存在重叠性，仅在前置程序、起诉主体、举证能力等方面存在差异性，两者之间的冲突在所难免。对此，最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定（试行）》）第十六条、第十七条、第十八条①《若干规定（试行）》第十六条规定：“在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。”第十七条规定：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”第十八条第一款规定：“生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。”第二款规定：“民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”试图对两者的关系进行界定、调和，但仍存在不少问题。譬如，生态环境损害赔偿诉讼之法律属性是什么？第十六条、第十七条、第十八条对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系界定是否准确？第十六条、第十七条、第十八条是否有进一步修正之必要？如有，该如何进行？针对同一个损害生态环境公共利益的行为，究竟应提起生态环境损害赔偿诉讼还是环境民事公益诉讼？标准是什么？

一、生态环境损害赔偿诉讼法律属性界定之困境

通常来说，对于两种功能相似甚至重叠的诉讼制度之关系而言，如能界定其法律属性当可取得事半功倍之效果。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八条第（十）项之规定，诉讼制度只能通过制定法律来设置，然而我国迄今并未出台有关生态环境损害赔偿诉讼的法律，故在界定生态环境损害赔偿诉讼之法律属性方面并无法律可依凭。《若干规定（试行）》颁布后，最高法院相关负责人认为，“生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型”[1]，但却未对“新的诉讼类型”之内涵进行正面解读。

目前，学界围绕生态环境损害赔偿诉讼法律属性所进行的讨论主要有五种观点，即国益诉讼说、公益诉讼说、私益诉讼说、私益诉讼与公益诉讼过渡说以及特殊的环境民事公益诉讼说。

国益诉讼说认为，自然资源系国家所有的，国家把自然资源的所有权赋予管理社会事务的政府，由政府代表国家行使自然资源的所有权、维护国家利益，检察机关和社会组织都不能针对损害生态环境公共利益的行为提起赔偿诉讼[2]。该观点未能注意到根据相关政策性文件以及《若干规定（试行）》构建的“生态环境损害赔偿诉讼”实质上囊括了生态环境与自然资源两大领域，在未区分两者差异之基础上，以自然资源所有权的权属作为出发点，对生态环境损害赔偿诉讼的法律属性进行界定，并不全面、科学。

公益诉讼说认为，生态环境损害赔偿诉讼制度所要保护、救济的生态环境公共利益归全民享有，作为原告的省、市级政府与生态环境污染、破坏之间没有直接利益，其并不是为了自己的利益而提起诉讼。界定生态环境损害赔偿诉讼法律属性之关键在于诉讼的目的，而不是仅仅着眼于原告资格之差异。鉴于生态环境损害赔偿诉讼的诉讼目的是维护生态环境公共利益，所以其法律属性应为公益诉讼②这一观点源于李挚萍教授于2018年5月31日在“第二届崇明世界级生态岛环境司法研讨会暨上海财经大学与崇明区人民法院‘环境资源司法保护合作研究基地’揭牌仪式”上主持研讨议题“生态损害赔偿制度的司法适用”时的发言，参见https：//news.sufe.edu.cn/5c/75/c192a89205/page.htm，最后访问日期：2021年3月26日。。该观点存在的最大问题是：具有维护生态环境公共利益之功能的诉讼并非都是公益诉讼，因为私益诉讼中也可能包含公益诉求，但不能由此将该私益诉讼界定为公益诉讼。而且，这种观点同样没有注意到生态环境损害赔偿诉讼所要救济的对象是不同的，存在着本质差异，即生态环境、自然资源分别代表着社会公共利益、国家利益，也未留意到生态环境损害赔偿诉讼之诉讼目的较之环境民事公益诉讼更为宽泛。

私益诉讼说坚持以传统民事诉讼中的“直接利害关系说”来判断诉讼的性质。具体来说，国家作为自然资源的所有者时，具有明显的私人权利特征。当生态环境公共利益遭到破坏时，政府作为国家利益的代表，对生态环境有着直接的利益，与诉讼后果之间具有“直接利害关系”，因此，应将生态环境损害赔偿诉讼之法律属性界定为私益诉讼[3]。该观点明显也是在未区分生态环境与自然资源之差异的背景下得出的。既为私益诉讼，则得到国务院授权的省、市级政府及受国务院委托行使自然资源资产所有权的部门与不法行为人之间应为平等关系，不然不符合私益诉讼中双方当事人诉讼地位平等之基本要求；且提起生态环境损害赔偿诉讼的省、市级政府或相关部门应能从诉讼中直接获益。然而，无论是《中华人民共和国民法总则》还是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）均未明确、直接将国家规定为民事主体。同时，法院裁判所支持的诉讼请求中的财产权益并不由相关起诉主体拥有，而应归于国库或公益诉讼专项基金。故，不能借由“直接利害关系说”来界定生态环境损害赔偿诉讼之法律属性。

私益诉讼向公益诉讼过渡说则认为，根据《改革方案》提起的生态环境损害赔偿诉讼是以国家所有权为请求权基础的私益诉讼；《民法典》生效后，《改革方案》的历史使命已告结束，此时应根据《民法典》提起生态环境损害赔偿诉讼，其本质应为维护生态环境公共利益而展开的公益诉讼[4]。该观点的实质为，生态环境损害赔偿诉讼经历了从私益诉讼向公益诉讼转变的过程。但以规范依据的变动来界定生态环境损害赔偿诉讼之法律属性是不科学的。按照常理，某一诉讼制度之法律属性不会因为规范依据的变动而发生改变；再者，该观点同样未区分生态环境损害赔偿诉讼的救济对象（生态环境与自然资源）之权属差异，由此得出的结论难免有着“挂一漏万”之弊。

特殊的环境民事公益诉讼说认为，生态环境损害赔偿诉讼究其本质乃为维护生态环境公共利益，符合公益诉讼的特点，但又不同于环保组织或检察院提起的环境民事公益诉讼，故宜将之界定为特殊的环境民事公益诉讼[5]。支持者指出，只有这样才能全面、客观地界定生态环境损害赔偿诉讼的性质[6]。该观点认可了生态环境损害赔偿诉讼在诉讼目的方面与环境民事公益诉讼的高度趋同性，且重点考虑了两者在诉讼主体方面的差异，但因为忽视了生态环境与自然资源之权属差异以及生态环境损害与自然资源损害之不同，仍有待修正、完善。

《民法典》“侵权责任编”增补了“破坏生态”这一侵权形态，环境侵权的原因行为得以系统化为“污染环境”和“破坏生态”两种情形；同时，《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条同时为生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼提供了实体法依据。由此，《民诉法》第五十五条规定在先的“污染环境”“破坏生态”之可诉行为有了实体法的坚强后盾，但《民法典》并未对何为“污染环境”和“破坏生态”给出明确的定义。严格说来，“污染环境”和“破坏生态”之间既有重合，又有明显区别。一般来说，人类过度排放有毒有害物质、其他物质及能量的行为，就是污染环境；人类不合理地开发利用自然资源的行为，就是破坏生态[7]。

笔者曾主张，必须正视生态环境与自然资源之权属性质差异，从诉讼目的角度出发，运用语义分析方法，将生态环境损害赔偿诉讼界定为特殊的环境民事公益诉讼，将自然资源损害赔偿诉讼界定为国益诉讼，并将之与国有资产流失、国有土地使用权转让等诉讼一起进行规范、调整[8]。简言之，生态环境损害赔偿诉讼是特殊的环境民事公益诉讼与国益诉讼的综合体。而何等情形下属于特殊的环境民事公益诉讼，何等情形下属于国益诉讼，则要视最终的救济对象、诉讼请求为何才能确定。甚至，应否将针对自然资源损害所提起的赔偿诉讼单列出来，使之与生态环境损害赔偿诉讼并列，直接称之为“自然资源损害赔偿诉讼”，也不确定。毕竟，我国目前暂未见有关自然资源损害赔偿诉讼方面的研究成果，也缺乏相关程序规范的指引和司法实例的佐证。

总之，“生态环境损害赔偿诉讼”这一概念表述是否严谨、科学，其是否涵盖了自然资源损害赔偿诉讼尚未可知①鉴于本文的主旨不在于澄清“生态环境损害赔偿诉讼”这一概念的合理性、科学性，同时为了保证行文的通畅，后文中不拟对其与“自然资源损害赔偿诉讼”之差异进行区分而继续使用。。在此背景下，学界关于生态环境损害赔偿诉讼之法律属性所进行的论争可谓众说纷纭，远未形成定论抑或通说。正因如此，想要通过界定生态环境损害赔偿诉讼之法律属性，以达到明晰生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼两大诉讼之应有关系的努力，注定会陷入困局。那么，能否绕开对生态环境损害赔偿诉讼之法律属性进行界定这一难题，直接对生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼之关系进行界定呢？就此而言，《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条的尝试值得关注。

二、《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条存在的不足

《改革方案》在“完善赔偿诉讼规则”部分要求最高人民法院会商有关部门根据实际情况制定指导意见，以明确“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题”。根据这一要求，《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条试图明确生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系，即针对同一个损害生态环境公共利益的行为，如果“国家规定的机关”或“法律规定的组织”分别提起生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼，导致两大诉讼发生冲突时，该如何协调的问题。从类型细分的角度来说，《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条对两者之关系所作出的规范可归纳为合并审理关系、“优先＋并入审理”关系以及补充关系，但该三条规定所进行的尝试与努力均不同程度地存在着不足。

（一）合并审理关系

根据《若干规定（试行）》第十六条，在生态环境损害赔偿诉讼案件的审理过程中，适格的起诉主体针对同一个损害生态环境公共利益的行为又提起环境民事公益诉讼的，由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的法院受理且由同一审判组织审理，即后续的环境民事公益诉讼应“附带”于在先的生态环境损害赔偿诉讼之中进行审理。但该条并未解决合并审理之后，对于在后的环境民事公益诉讼案件，应当以何标准进行裁判；也未解决当环境民事公益诉讼在先提起后，当审理正在进行时，政府针对同一个损害生态环境公共利益的行为又提起生态环境损害赔偿诉讼案件且符合起诉条件时该如何处理，尤其是当环境民事公益诉讼已经查清基本事实（甚至法庭辩论已经终结）时，应否将在后的生态环境损害赔偿诉讼并入审理？

（二）“优先+并入审理”关系

根据《若干规定（试行）》第十七条，针对同一个损害生态环境公共利益的行为，不同的起诉主体分别同时提起生态环境损害赔偿诉讼、民事公益诉讼且同时得到受理的，应优先审理生态环境损害赔偿诉讼案件，将环境民事公益诉讼案件中被覆盖的诉讼请求并入生态环境损害赔偿诉讼，待生态环境损害赔偿诉讼审结后，再就环境民事公益诉讼案件中未被覆盖的诉讼请求作出裁判。但该条规定是否符合《民诉法》第一百五十条有关中止诉讼适用的条件，且在恢复诉讼之后，对于被中止诉讼的环境民事公益诉讼案件的处理思路是否恰当，均有待商榷。譬如说，生态环境损害赔偿诉讼优先的理由是什么？对环境民事公益诉讼中止审理是否合法、合理？为何不中止对生态环境损害赔偿诉讼案件的审理？为何不将生态环境损害赔偿诉讼案件中重复的诉讼请求并入环境民事公益诉讼案件进行审理？或者说，为什么不对两大诉讼同时进行审理、裁判？

（三）补充关系

根据《若干规定（试行）》第十八条，针对同一个损害生态环境公共利益的行为，相关适格起诉主体除非有证据证明存在前案（这里的前案包括已审结的生态环境损害赔偿诉讼案件或者已审结的环境民事公益诉讼案件）审理过程中未发现的损害，否则不能在前案裁判生效后再次提起环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼。该条规定未能根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第二百四十七条、第二百四十八条所确立的重复诉讼之识别标准统筹解决如下问题：譬如，是否当事人、诉讼标的、诉讼请求三要素同时具备才构成重复诉讼？即便没有新的事实，不同的主体能否再次起诉？针对同一个损害生态环境公共利益的行为，如果有证据证明存在此前未发现的损害时能否再次提起同样的诉讼，即是否可以提起两次生态环境损害赔偿诉讼或者两次环境民事公益诉讼？以及不同主体针对同一个损害生态环境公共利益的行为能否以新的诉讼请求重复起诉？

三、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼应有关系之构想

在实践积累较为薄弱的背景下，从学理上对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之应有关系进行思考应当是必要且迫切的。笔者认为，可通过对《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条所确定的三种关系进行优化，并以生态环境公共利益遭受损害之具体类型作为出发点选择合适的诉讼路径。

（一）优化《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条所确定的三种关系

1.合并审理关系的优化。《若干规定（试行）》第十六条仅针对生态环境损害赔偿诉讼在先提起且正在审理中时，如何解决其与在后提起的环境民事公益诉讼之关系的问题。将针对同一个损害生态环境公共利益的行为又提起的环境民事公益诉讼“附带”于生态环境损害赔偿诉讼之中进行合并审理，其目的在于节约司法资源、避免矛盾判决，此种情形类似于“刑附民”案件，与一般意义上的合并审理并无二致。需注意的是，此处的合并审理并非全盘合并，应仅就两大诉讼中诉讼请求重叠部分进行合并。合并审理之后，应就重叠的诉讼请求一并作出裁判。当然，法院在进行合并审理之前，需作统筹考虑，最好应征得起诉主体同意且确保不会由此损及生态环境公共利益。《若干规定（试行）》第十六条并未规定当在先的环境民事公益诉讼案件还处于审理过程中时，一旦省、市级政府针对同一个损害生态环境公共利益的行为又提起生态环境损害赔偿诉讼且符合起诉条件的，该如何处理？

笔者认为，当环境民事公益诉讼在先提起且已经开始审理后，政府才提起生态环境损害赔偿诉讼的，此时不宜中止在先审理的环境民事公益诉讼，而应鼓励政府通过支持起诉或共同原告的方式参与其中，待环境民事公益诉讼审结后，再针对前案未覆盖的诉讼请求另行提起诉讼（或可称之为“捡漏诉讼”）。如果此时环境民事公益诉讼案件的审理已届法庭辩论终结，基于相关事实已经查清，完全无需中止审理生态环境损害赔偿诉讼案件、优先审理生态环境损害赔偿诉讼案件；否则，就是对此前已经进行的审理活动完全不尊重，也是对司法资源的不当浪费。此时，奉行“后来先到”的处理办法，在后提起的生态环境损害赔偿诉讼优先于在先提起的环境民事公益诉讼进行审理，且将环保组织、检察院在环境民事公益诉讼中提出的诉讼请求并入政府提起的生态环境损害赔偿诉讼之中，或者中止对环境民事公益诉讼案件的审理，都是不恰当甚至是不合法的。因为这样做就彻底否定了我国《民诉法》、新《环保法》所确立的环境民事公益诉讼制度，违背了我国生态环境公共利益保护领域相关诉讼制度构建应遵循的“先来后到”这一常识和逻辑要求，使得环境民事公益诉讼丧失了存在的必要性。例如，在济南市中院审理中国绿发会诉山东金诚重油化工等环境民事公益诉讼案件的过程中，当环境民事公益诉讼案件尚未审结的情形下，法院先行审理了由山东省环保厅提起的生态环境损害赔偿诉讼案件①实际上，就环保组织提起环境民事公益诉讼以及政府提起的生态环境损害赔偿诉讼的关系之处理而言，在生态环境损害赔偿制度改革试点期间，江苏、重庆、山东等地的做法不同。最高法院认可了山东的做法，并将之体现为《若干规定（试行）》第十六条。具体参见中国生物多样性保护与绿色发展基金会与山东金诚重油化工有限公司等侵权责任纠纷一审民事判决书，案号（2016）鲁01民初780号。案件来源于中国裁判文书网，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=4cc63b7d3e4b46eea2cdaa44010aecfb，最后访问日期：2021年6月20日。。该案中，本不该采用生态环境损害赔偿诉讼优先的原则，虽有学者认为法院此举正确划清了两大诉讼的关系，笔者却认为，这是不当地将生态环境损害赔偿诉讼置于环境民事公益诉讼之上的错误做法。简言之，对合并审理关系的优化处理应遵循“在先合并在后，在后并入在先”的原则。当生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼存在着起诉、受理时间差异，存在一前一后的情况时，不得按照“生态环境损害赔偿诉讼优先”的模式进行审理。

比较之后不难发现，《环境民事公益诉讼解释》第十条、第十一条之规定更具有合理性，应当参照该两条之规定对《若干规定（试行）》第十六条的内容进行优化——如果环境民事公益诉讼受理、审理在先，生态环境损害赔偿诉讼就不能享有优先权，政府只能选择支持起诉或以共同原告的方式参与诉讼。具体来说，可考虑增设一款作为第十六条第二款：“在环境民事公益诉讼案件的审理过程中，同一个损害生态环境公共利益的行为又被提起生态环境损害赔偿诉讼且符合起诉条件的，应当由受理环境民事公益诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。”

2.“优先＋并入审理”关系的优化。《若干规定（试行）》第十七条将生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼之前提，限定为两大诉讼系“同时提起、同时受理”的情形，但该第十七条未能充分回答为什么要“先中止民事公益诉讼案件的审理”。根据《民诉法》第一百五十条有关中止诉讼之规定，当出现不能抗拒、无法克服的特殊情形，或者两种诉讼之间存在关联，从而使正在进行的诉讼程序没有办法正常进行时，才需由法院裁定暂时停止正在进行的诉讼程序[9]。其中，“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”是法定情形之一。按照通说，所谓“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，是指“本案与另一案件有牵连关系，另一案件的审理结果对本案的处理有预决性。如果另一案件尚未审结，法院就无法认定本案的事实，因而也就不能作出公正的裁判”[10]。因此，在另一案件审结之前，应当中止本案诉讼。但就针对同一个损害生态环境公共利益的行为分别提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和环境民事公益诉讼案件而言，生态环境损害赔偿诉讼案件的审理结果并不是环境民事公益诉讼案件的审理依据。就此而言，《若干规定（试行）》第十七条作出的中止对环境民事公益诉讼的审理之规定明显与《民诉法》第一百五十条所规定的中止诉讼之要求相违背。

有观点认为，为解决生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼中两类诉讼主体分别起诉造成的重复索赔等问题，应当确立生态环境损害赔偿诉讼的优先地位，环境民事公益诉讼应保持谦抑性[11]。然而，该观点却混淆了一个非常重要的问题：谦抑的前提是某一主体的力量过于“强势”，为了保持必要的诉讼过程对抗与诉讼结果均衡，法律事先确定处于强势地位的某一主体保持“克制”，如非必要且迫切，不得轻易提起诉讼甚至抢占“高地”。事实上，有权提起环境民事公益诉讼的环保组织或检察院并不具备相较于政府的强势地位。

必须承认的是，无论是生态环境损害赔偿诉讼抑或环境民事公益诉讼，都涉及法律问题、技术问题的处理。相对来说，环保组织或检察院在法律方面更有优势，而政府在技术方面更有优势。就提起诉讼而言，政府较之环保组织、检察院具有的优势主要有：其一，根据《中华人民共和国宪法》规定，政府作为国家权力机关的执行机关，对生态环境具有监督管理职责，因此应成为负责生态环境保护的主体；优先审理生态环境损害赔偿诉讼，有利于环保组织监督人民政府依法履行环境保护职责，是政府行政权力在司法领域的体现。其二，政府在举证和及时修复生态环境等方面都具有环保组织、检察院所不具备的优势；作出生态环境损害赔偿诉讼优先审理这一制度安排，可以发挥政府代表国家利益和社会公共利益修复受损害的生态环境之优势。其三，生态环境损害赔偿诉讼所救济、保护的对象较之环境民事公益诉讼而言更加广泛，不仅包括社会公共利益和广大人民群众的环境权益，还包括国家利益。或许，这些都为生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼提供了理论依据和现实依据。

有观点指出，《若干规定（试行）》对生态环境损害赔偿诉讼进行特别设计的做法虽较为少见，但考虑到我国现有民事程序法律规范尚未确立相似诉讼优先的原则，仅在《民诉法》第一百五十条作出中止某一案审理，等待另一案的审理结果之规定，在某种意义上，可将《若干规定（试行）》第十七条之规定，视为生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的理论基础[12]。笔者认为，这种观点有所偏颇，亟须更正如下：中止环境民事公益诉讼虽然不属于《民诉法》第一百五十条之具体情形，但是当生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼同时提起时，中止环境民事公益诉讼能够节约司法资源、协调两类案件中的诉讼请求，避免审理内容的重复和矛盾判决的出现。

鉴此，笔者建议将第十七条修正为：“人民法院同时受理因同一个损害生态环境公共利益行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和环境民事公益诉讼案件的，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就环境民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”

3.补充关系的优化。《若干规定（试行）》第十八条第一款严格将可得在后提起的环境民事公益诉讼之条件限定为：只有在有证据证明存在前案审理时未发现的损害时法院才会受理。这里“未发现的损害”究竟是指前案审理时已存在但基于各种原因未发现的损害，还是前案审理结束后才出现的“新”的损害，并不明确。

笔者认为，如果是“新”的损害，相关主体当然可以提起新的诉讼（可能是环境民事公益诉讼，也可能是生态环境损害赔偿诉讼），以修复受损害的生态环境；如果不是“新”的损害，但相关主体（环保组织、检察院）在在后的环境民事公益诉讼中主张了在先的生态环境损害赔偿诉讼未曾涉及、更未覆盖的诉讼请求的，法院仍应受理。相应的，对于政府根据第十八条第二款之规定，在在先的环境民事公益诉讼案件裁判生效之后，就同一个损害生态环境公共利益的行为如果又提起了生态环境损害赔偿诉讼的，仍得根据该“未发现的损害”是否“新”的损害作出与第一款规定情形之下的类似处理。

基于“一事不再理”原则，原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼抑或是环境民事公益诉讼，因为两大诉讼具有高度相似性，提起两次诉讼可能会造成违法者因为同一个损害生态环境公共利益的行为面临重复承担责任的风险。法院在生态环境损害赔偿诉讼抑或环境民事公益诉讼裁判生效后，对有关主体重新提起的诉讼进行审查时，如有证据证明发生了新的损害的，应予受理；否则，不予受理，或及时驳回起诉，并应执行已生效裁判。

总之，就同一个损害生态环境公共利益的行为，如果此前的生态环境损害赔偿诉讼抑或环境民事公益诉讼裁判已经生效，而有关主体针对同一个损害生态环境公共利益的行为再行提起诉讼时，不能机械地适用《民诉法解释》第二百四十七条、第二百四十八条，将在后提起的诉讼一律界定为重复诉讼，适用“一事不再理”原则加以排除，否则将不利于对生态环境公共利益的保护。

（二）区分环境公共利益受损害的具体类型选择诉讼路径

除了在上述三个方面对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系进行优化之外，还可以考虑以生态环境公共利益是否遭受了实际损害为准来决定究竟应考虑提起生态环境损害赔偿诉讼还是环境民事公益诉讼。

如前所述，《民法典》虽增补了“破坏生态”这一侵权形态，将环境侵权的原因行为系统化为“污染环境”“破坏生态”两种情形，但却未对“污染环境”“破坏生态”给出明确的定义。实际上，生态环境与自然资源是一对平行概念，两者之间没有包含与被包含的关系，生态环境断不能涵盖自然资源；反之亦然。污染环境和破坏生态在侵权法上有着共同之处，在结果上均导致生态环境质量发生不利变化，两者是性质相同的环境侵害，应以相同的规则予以规制[13]。然而，《试点方案》《改革方案》《若干规定（试行）》等政策性文件或司法解释并未解决这一问题。

曾有观点认为，应以生态环境公共利益的损害程度来区分提起生态环境损害赔偿诉讼抑或环境民事公益诉讼：达到严重损害程度的由政府提起生态环境损害赔偿诉讼；其他较轻的损害则由环保组织提起环境民事公益诉讼；两者均未提起诉讼时则由检察院代位诉讼[14]。笔者并不赞同该观点，因为生态环境公共利益既可能遭受实际损害，也可能存在着损害的重大风险，仅以实际损害为出发点进行类型划分确定诉讼类型并不全面、科学。毕竟，“实践中，无论是环境污染，还是生态破坏，都存在着造成损害的现实风险和已造成损害后果两种情形”[15]。结合《改革方案》《若干规定（试行）》等的相关内容来看，生态环境损害赔偿诉讼的案件范围明显属于已造成损害后果这一特定情形。基于此，笔者主张，当环境公共利益已遭受生态环境违法行为的实际损害时，相关主体（环保组织、检察院或政府）当然可以依法提起环境民事公益诉讼抑或生态环境损害赔偿诉讼；当环境公共利益面临生态环境违法行为带来的重大风险或有遭受其损害之虞时，则环保组织或检察院有权提起环境民事公益诉讼，要求违法行为人停止实施违法行为并采取相应的补救措施。

在前一种情形下，如果是两大诉讼同时提起的，鉴于政府在技术手段的运用、证据收集、损害事实的认定与查明、损害结果的鉴定、办案经费的保障等方面较之环保组织或检察院更有优势，应坚持生态环境损害赔偿诉讼优先的原则；此时，环保组织或检察院可以申请参加生态环境损害赔偿诉讼案件的审理，在其中发挥其公益诉讼法律专业知识、庭审技巧等方面的优势，共同着力维护生态环境公共利益。当环境民事公益诉讼在先受理时，应继续审理，并鼓励政府通过支持起诉或以共同原告的身份参与到环境民事公益诉讼中去[16]，且提供必要的技术支持等。在后一种情形下，则应由环保组织或检察院提起环境民事公益诉讼，在法院审理环境民事公益诉讼案件的过程中，政府以支持起诉的方式参加诉讼，能取得更好地维护生态环境公共利益之积极效果。

当然，为避免两大诉讼冲突发生，政府及有关机构、部门与环保组织、检察院之间应构建常态的信息沟通、协调机制，在案件线索、证据收集、诉讼请求内容的确定、损害鉴定、生态修复方案的确定等方面互通有无，共同合力、及时维护、救济生态环境公共利益。就法院系统而言，也应在生态环境公共利益保护领域构建法院系统内部的信息共享机制，实现从接收案件材料开始到正式受理、开庭、审理等环节，均做到无缝衔接、全程留痕。

四、结语

生态环境损害赔偿诉讼法之法律属性目前仍存在难以界定的困难。在此背景下，指望通过界定生态环境损害赔偿之法律属性以实现其法律定位、明晰其与环境民事公益诉讼之关系的努力难以见效。《民法典》施行后，两大诉讼均可将《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条作为自身的民事实体法依据或请求权基础，但同样也不能由此清楚界定两大诉讼之关系。生态环境损害赔偿诉讼是一种与环境民事公益诉讼处于平行地位的新型诉讼制度，两者在诉讼目的、诉讼请求、管辖法院、举证责任、审判组织形式等方面具有高度一致性，但在诉讼主体、前置程序等方面又存在着较大差异，故如何正确看待两者的关系、发挥两者的作用尚需另寻他路。

有观点认为，正在全面试行的生态环境损害赔偿诉讼虽然被定性为旨在保护生态环境公共利益的民事诉讼，但由于尚无专门立法规定，现阶段还不明确是否为《民诉法》第五十五条规定的环境民事公益诉讼。这也是《改革方案》要求明确生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间衔接问题的缘由[17]。《若干规定（试行）》是我国生态环境损害赔偿诉讼制度发展轨迹上一个新的里程碑，对于推动生态文明建设的进一步深化有着积极影响。为避免重复起诉、节约司法资源、避免矛盾判决，妥善协调经济发展与生态环境保护之关系，该规定第十六条、第十七条、第十八条尝试对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系进行界定的努力虽仍未能真正解决问题，但背后的问题意识以及努力的方向值得肯定。

本文在分析了生态环境损害赔偿诉讼法律属性界定之困境以及《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条所确立三种关系之不足的基础上，提出了优化两大诉讼之关系的具体策略，并建议将生态环境公共利益是否遭受实际损害作为选择提起生态环境损害赔偿诉讼抑或环境民事公益诉讼的判断标准，以实现两大诉讼制度的有机衔接、充分发挥两大诉讼制度的功能。当然，本文所作出的努力与尝试是否妥当，尚需司法实践的进一步检验以及学界、业界的广泛商讨与批评。