政府购买服务在北京市社区养老发展中的应用研究

2021-04-01孟繁华申小菊

经济研究导刊 2021年33期

孟繁华　申小菊

摘要：政府购买服务是建设公共服务供给体系的重要方式之一，面对北京市激增的养老需求，将这一方式引入到社区养老事业中，对促进养老服务的供给侧改革大有裨益。在人口老龄化的大背景下，总结当前北京市社区养老中的政府购买服务模式，剖析政府购买服务的资金来源与支出形式，以及存在的问题，提出该模式的未来发展建议。

关键词：政府购买服务;社区养老;发展建议;北京市

中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）33-0049-03

截至2018年底，北京市60岁及以上户籍老年人口349.1万，占北京市户籍总人口的25.4%。这意味着每四名北京市户籍人口中就有一名60岁及以上老年人。老龄化较上一年增长了4.7%，快于同期户籍人口的增长速度（1.2%），老年人口规模的不断扩大，带来了日益攀升的养老需求。社区养老是整个养老服务体系的重要组成部分，是居家养老的重要支撑，对于解决养老需求，扩充养老服务供给起到了重要的作用。

本文以北京市为例，综观社区养老发展概况及政府购买服务的具体应用，总结现有社会力量的参与方式，从中发现社区养老服务体系发展的瓶颈制约，以期得到关于今后政府购买社区养老服务发展路径的建议与思考。

一、北京市社区养老中政府购买服务的模式

2013年以来，北京市政府通过政府购买服务的方式，逐步建设社区养老服务供给体系。不断创新养老服务在社区中的供给模式。截至2018年底，北京市共有社区养老服务机构11 528个，较2010年增长了近2倍多。综合性、多功能的社区服务站已经覆盖每个社区，每个街道都建成有一个综合性的社区服务中心，在社区内，老年人可享受到日间照料、配餐、康复医疗、精神慰藉、老年教育等养老服务。

（一）日间照料服务

日间照料服务是指由社区提供场所，供老年人白天活动生活的服务。这一服务能够解决留守老年人独处家中的问题，能够丰富老年人的晚年生活，避免精神孤独，也能够避免无人照看或应急不当而发生意外。除日常生活，有的中心还提供理发、洗浴等服务，老年人可以与年龄相仿的同伴在此活动，晚上回到自己家中，与子女等家人团聚。甚至子女短期外出，还可以把老人送到驿站临时托管，这是目前身体健康的老年人大都乐意选择的养老服务之一。《北京市民政统计年鉴（2018）》中的统计数据显示，全市16个区县的日间照料中心共有床位数为5 691张，共计照料人数约为3万人。日间照料人数以各区县实际养老需求为重点，根据本社区老龄化趋势，分别设定了三年计划。

（二）配餐服务

为解决空巢老人的就餐问题，北京市绝大部分社區都建立了老年餐桌。资金来源为政府补助和项目补贴，引导社会力量参与，选择有资质且具有一定规模的品牌餐饮企业提供社区餐饮服务。经营模式可分为以下两种：一是企业进驻社区，制备餐食，老年人到社区内的固定场所就餐，或由工作人员将饭菜送到行动不便的老年人家中;二是企业设立中央厨房，通过餐车配送到各社区。政府购买的运作包括两个方面：第一，通过补贴购买一部分餐饮服务，减少老年人的自费比例;第二，通过养老服务券与餐饮服务商的对接，实现转移支付，实现老年福利。

（三）卫生医疗服务

老年人医疗服务目前主要的形式是以社区卫生服务中心为场所，开展有关老年慢性病的健康宣教活动与各类诊疗服务，为辖区居（村）民65岁及以上老年人进行定期体检和日常常规检查。还包括与附近医院合作，邀请三甲医院专家到社区内出诊。除生理卫生检查治疗外，社区医疗服务还开展心理健康咨询等相关活动，避免独居老人出现焦虑、抑郁情绪。

（四）精神慰藉服务

丰富社区老年人的精神文化生活主要依靠社区的活动中心（活动站），老年活动中心一般设有多功能室、棋牌室、阅览室，配备健身器材和书籍，社区工作人员定期组织唱歌、观影、知识讲座等活动。一些乡镇社区还建立了文化大院、文化广场，形式与活动站类似，场所和设备设施得到扩展。截至2018年，全市共有各级老年活动站6 756个，老年人参与人数约为81万，全年参加活动约586万人次。不同的活动得到不同政府部门的支持，政府购买的形式也不同。

（五）老年教育服务

社区中开展老年教育的主要载体是老年人协会，目前全市共有乡、街道老年人协会5 402个，参加人数约为35万;老年人协会设置书画、养生、健身、茶艺、美食制作等课程，为老年人提供阅读、休闲的场所。根据老年人的兴趣爱好，开展多种主题的知识讲座与培训，组织歌唱、舞蹈、太极拳等文体活动，为老年人发放电影票、话剧票，提供免费观影、观剧服务。还有的社区根据老年人需要，开展帮助老年人学习智能手机使用的服务。

二、政府购买服务的资金来源与支出形式

（一）资金来源

近些年，在国家政策的倡导下，北京市不断拓宽社区服务体系建设资金来源渠道，鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务事业，建立多元化投入分担机制。统筹资金来源包括公共财政预算资金、福利彩票公益金、残疾人就业保障金三个部分。“十三五”期间，根据《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》《关于加快推进养老服务业发展的意见》等指导性文件，全市养老资金增加至2019年的12亿元。

（二）资金支出

支出主要包括老人的养老服务券结算补贴、用于奖励养老（助残）餐桌、托老（残）所及其他签约养老服务商中的先进单位、社会办托老所全托型床位运行资助等方面。对于养老购买服务的项目采取综合评价方式，通过现场观察、入户调查、实地问卷调查和访谈等方法进行考核，根据综合评价结果给予服务经费补助。具体到居民个体，北京市率先开始实施补贴到人的制度。2020年，海淀区启动政府购买养老服务实施办法，为困难老人提供居家养老服务。政府购买养老服务所需的经费，由海淀区居家养老服务专项资金负担。

三、社区养老中政府购买服务的问题分析

自北京市的社区养老服务事业引入社会力量参与以来，新增了一些养老项目，扩充了养老服务的内容，繁荣了养老服务市场，切实解决了一些老年人的需求。但仍然存在以下问题。

（一）地区发展不均衡

从行政区划来看，北京市的老年人口分布呈现出“城六区集中，远郊区县较少”的总体特征。北京市城六区60岁及以上老年人口数为196.3万，占全市老年人口总数的比例为66.16%，而城六区的老年餐桌数、托老所数仅占全市总量的57.1%和57.1%。签约养老服务商的数量也存在明显的不均衡，东城区的签约养老服务商占全市的比例为3.55%，低于老年人口占比的8.39%。而平谷区的老年人口仅为全市老年人口比例的2.8%，却发展了全市14.29%的养老服务商。北京市城区内老旧小区的改造难度大，远郊区县本身养老服务企业较多，基于人力、物力成本的考虑，选址更倾向于远郊地区。因此，在二三环城中心的老年餐桌、活动中心与托老中心等养老基础设施，在城区的分布比例均不及老年人口的占比，且在房屋面积、设施配套上均不及城郊区水平。

（二）养老服务供给状况不佳

在人口老龄化的大背景以及中央对养老工作的重视下，社会力量参与养老服务发展的积极性很高，但实际发展却困难重重。民办企业需要自负盈亏，需要面对经济力量薄弱，发展依赖于政策环境、社会环境多变等诸多风险。另一方面，养老产业是朝阳产业，社区养老又带有一定的公益性质，面临较高的成本收益风险。一些企业不堪重负，无法等到成本收回的时间即退出，企业的生命周期较短。

其次，居家养老服务的适切性程度受到服务从业人员供不应求、服务队伍整体素质不高的限制。目前居家养老的从业人员的受教育程度较低，绝大部分没有接受过系统的老年护理专业知识和技能的培训。此外，由于养老服务人员的工资待遇普遍较低，社会身份认同不强，工作人员的流动性大，离职导致的频繁更替服务人员的情况时常发生。

（三）医养结合的养老保障体系还未建立

作为居家养老的补充，社区养老服务往往提供更多的是日间照料与一日三餐服务，以及组织老年人进行各项文娱活动。这些服务对于健康老年人来说较为适用，但考虑到失能、失智老年人的特殊生理特征，目前社区无法为这一部分老年人提供专业的护理、康复医疗服务。市场上专业的养老护理员大多集中在养老机构中，社区内的护理团队还未形成规模，也并无专业的医疗设施配备。社区卫生服务中心的工作人员专业技术普遍不如专科医院，一部分招募退休人员或兼职人员，加之业务培训的欠缺，不足以应对一些老年人的较为复杂的慢性病。

四、对政府购买服务在社区养老未来发展中的应用建议

“十四五”期間，全国老年人口将突破3亿，从轻度老龄化迈入中度老龄化。面对不断扩大的老年人口规模及供给侧改革的背景，北京市社区养老服务的发展应以“政府主导，社会参与”为原则，引入社会资本，发挥政府购买服务的重要职能，扩充社区养老的规模与内容。本文针对前文中所述的当前问题，提出对未来发展模式的建议。

（一）平衡养老服务资源

利用现有社区资源，增加中心城区养老服务项目与内容。注重各区县之间的平衡发展，适当进行资金在各区县之间的调控。补充资金使用政策，力求每一项社区养老服务内容的补贴都有章可循。另一方面，通过建设养老服务中心，分担社区养老的压力，结合城市外扩的大背景，合理引导老年人的流动，进行养老疏解，采取城六区和远郊区县之间的合作，引入养老服务到市中心城区。

（二）进行多元化资金投入

政府是居家和社区养老服务资金投入的主体，应加大政府经费投入，在现有财政预算科目之外，增加“居家和社区养老服务”科目，形成自然增长机制。未来我国将建成一个多层次、多样化、方便可及的社会养老服务体系。然而在这一过程中，政府不应是唯一的供给主体，公共财政也无力承担全部养老支出。为了优化社会融资机制，缓解财政压力，政府应引导社会资本进入养老服务领域，启用政府与社会资本合作（PPP）的创新模式，保证养老资源充分供给。

（三）给予更多政策支持

对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行、老年大学等服务机构，给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持。其次，建立服务评估和行业监督制度。对服务机构、内容、人员和质量等实施全过程监控;固化服务标准，引进指标考核体系，从而达到提高服务质量的目标;建立从业人员培训体制，设立专项培训资金，作为政府购买服务的一部分，促进从业人员凭证上岗制度的建立。

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