黄 楠，张 彬

（深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司，广东 深圳 518049）

0 引言

2013 年的中央城镇化工作会议对城镇建设用地利用效率提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的要求。自此，我国城镇化建设的土地供给中存量挖潜比重逐渐增加。随着国土空间规划时代的到来，存量用地再利用受到重视，在广东省、市各级国土空间总体规划编制中均设置存量用地相关研究的专题或专项，将存量用地的处置纳入空间治理体系中。

1 存量用地构成

广义的存量用地指城乡建设已占有或使用的现有全部用地。狭义的存量用地指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地，以及利用不充分不合理、产出效率低的已建设用地。在广东省，闲置未利用土地主要包括批而未供土地与闲置土地（供而未用），利用不充分、不合理、产出效率低的已建设用地即“三旧”改造用地。

其中，“三旧”改造政策体系已相对完善，广东省各地市已形成符合自身地域特征的处置路径与管理体系，因此，本文主要阐述闲置未利用土地的再利用途径。

1.1 批而未供土地

批而未供土地是指依法已经国务院或省级人民政府批准的新增建设用地中未供应出去的土地。通常，批而未供土地成因主要包括4 个方面。

1）用地批准后，因征地拆迁工作长期未落实，无法达到供地条件。

2）招商项目未能按计划落地。因地区发展方向、城市规划等调整，导致暂无法履行原招商承诺规划等条件，或因市场环境影响，企业投资意向变化，导致项目未能落地。

3）实际已供地项目暂未履行手续。主要是城市基础设施与公共用地，以及其他应办理划拨或出让手续的项目用地，已实施建设但暂未办理供地手续的，仍按未供地块认定。

4）受客观条件所限无法实施供地。

1.2 闲置土地（供而未用）

依据《闲置土地处置办法》中的相关界定：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1 年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3 或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1 年的国有建设用地，也可认定为闲置土地。”

闲置土地是建设用地使用权已出让给企业，但超期未建设或建成度过低的存量用地。通常，闲置土地的成因分为政府原因与企业原因，可细分为以下4 个方面。

1）未按照合同约定条件交地，即“毛地”出让或“生地”出让。

2）规划修编导致国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发。

3）国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改。

4）企业自身原因导致，包括企业经营困难资金不足、摘牌拿地盲目、市场不景气、企业投资战略改变、司法查封、涉及信访等。

2 存量用地问题梳理

批而未供和闲置土地的产生主要是在土地“批、供、用”过程中，规划与政策调整、管理不力、资金受限、企业囤地、群众信访等多方因素作用下导致的土地利用受阻。在建设层面，存量用地积累造成土地资源的浪费，进而导致城市土地指标的紧缺，影响城市建设；在管理层面，大量存量用地囤积，导致土地指标调控机制失效；在民生层面，存量用地积累造成的土地资源紧缺挤压了开发空间，导致房价上涨，生活成本提高；在国家战略层面，存量用地的堆积有悖于我国长久以来促进土地节约集约利用的战略部署，影响土地利用效率，遏制我国城镇化建设进程。

3 存量用地再利用政策

3.1 政策支持

多年来，存量用地堆积问题已引起国家与省市层面的重视，广东省及其市区针对各类存量用地出台了相应的政策与指引。

1）批而未供土地——国省出政策、市区主行动

批而未供土地处置政策主要由国家与省级层面出台，明确处置方式与任务，市县区各级以行动为主。国家层面政策确定主要处置方式，2018 年出台《自然资源部办公厅关于批而未供土地处置有关问题的通知》中明确了“批文撤回”与“用地调整”两种方式，作为批而未供土地的基本处置手段。

省层面政策在国家政策基础上，围绕处置方式制定完善的处置政策。广东省于2011，2016 年及2020 年相继出台批而未供土地处置政策，2020 年出台的《广东省自然资源厅关于落实建设用地“增存挂钩”机制做好用地批准文件失效和撤回有关工作的通知》，就批而未供土地处置类型、处置程序及各阶段责任主体进行了规定。

市、区层面结合《土地利用年度计划指标》布置具体每年批而未供土地处置任务。

2）闲置土地（供而未用）——自上而下，政策层层细化

闲置土地（供而未用）处置政策由国家层面发布，市层面针对自身特征，发布细化的处置办法，区层面发布具体实施意见。不同于批而未供土地政策，2012 年原国土资源部修订的《闲置土地处置办法》在国家层面已从闲置土地的调查和认定、处置和利用、预防和监管、法律责任等方面进行了详细规定。

市、区层面进行细则补充，如《惠阳区闲置土地处置的实施意见》中，完善闲置土地处置流程中各阶段具体工作内容与相应权责单位，增补土地闲置费的征收标准、征收对象、征收程序等内容。

3）政策支持差异

两类存量用地处置政策支持情况相类似——均由单一政策指导处置。其中的差别在于批而未供土地由国家与省两级政策作为支撑，闲置土地则在更下层的市、区进行政策细化。这是由于两种土地的利用阶段不用，从而管理层级也不同：“批”是国、省级的权利，批而未供土地处置涉及对批文的调整，政策制定主体必须停留在省层面；“供”则落实在市、区层面，而且土地已经出让或划拨给土地权利人，具体处置方式与流程可以在市、区层面进行调整完善，并落实权责单位。

3.2 再利用方式

1）批而未供土地——批文撤回或认定失效促进指标调整

依据广东省《关于落实建设用地“增存挂钩”机制做好用地批准文件失效和撤回有关工作的通知》，批而未供土地中由于规划、政策调整等原因不再实施征地、供地的，可通过批文撤回或认定批文失效的方式进行指标调整；反之，符合规划、政策的批次用地，应继续推进征地、供地，推进建设用地原地建设。

文件中将处置路径分为3 个阶段：核验现场实际地类、申请撤回批文或认定批文失效、用地审批信息备案变更。其中，核验现场实际地类由县级自然资源局组织内业审核和现场踏勘，目的是确认现场实际地类与批准前保持一致。

具体处置工作集中在第2 阶段。首先是申请撤回用地批准文件或批准内容，申请由市、县自然资源主管部门提出，经市、县人民政府同意后，逐级报原批准机关申请撤回。其次，农用地转用及土地征收批准后超过2 年实施征地补偿安置方案而自动失效的用地批准文件，由地级以上市人民政府组织认定，认定文件书面抄送省厅。在完成上述工作后，应及时做好备案信息变更，所涉土地不再纳入批而未供土地统计。

2）闲置土地（供而未用）——政府与企业原因区别处置

供而未用土地（闲置用地）中由于企业原因闲置2 年以上的土地，依据原国土资源部《闲置用地处置办法》及市、区级办法，可强制收归国有后可进行指标调整；由于政府原因闲置的，可选择协议有偿收回土地或置换土地进行指标调整，或以延长动工开发期限、调整土地用地、规划条件等方式继续推进原地建设。

文件中将处置路径分为3 个阶段：预防与监管、调查与认定、处置。

第1 阶段的预防工作由区自然资源主管部门与招商商务部门负责，把握好招商项目的可行性，强化企业对土地约定动工日期的责任意识，强调未兑现承诺的处置原则。监管工作由区自然资源主管部门及各镇街负责，全面建立批、供、用、查全过程动态监督管理机制。

第2 阶段调查工作由镇街及监管协议签署方负责，调查材料交由区级自然资源部门认定。

第3 阶段的处置工作由区级自然资源主管部门负责，根据闲置原因按前文处置方法区别处置。

3）处置路径对比

分别观察2 种存量用地的处置路径，都有明确的处置措施与责任主体，但通过对比发现，批而未供土地处置缺乏预防与监督机制。闲置土地责任主体的企业等权利人，可以由政府各层级相关职能部门监管，而批而未供土地的责任主体是政府，这方面的社会监管机制尚未建立，需要上层次政府机构的进行监管。

3.3 现实困境

2 种存量用地虽有各层级政府支撑的处置政策，规定了处置路径及各阶段的责任主体，但在实际操作中，受管理条件、市场因素、机制短板等影响，未能充分发挥作用，抑制存量用地的堆积。具体来说，存量用地的处置面临以下困境。

1）处置链条较短，再利用效果难以保证 从批而未供土地处置路径上来看，实质上只有现场核验与申请批文撤回或认定失效2 个环节，缺乏确保已批土地及时供应的保障政策或能及时发现批而未供土地的监督机制；闲置土地的处置路径相对完整，同样停留在土地调整层面，没有切实推进建设实施的相应措施，导致土地指标绕了一圈依然不落地的情况发生，存量用地堆积问题延时爆发，而不是彻底解决。

2）政策时效性短，任务量大，工作开展难 政策时效性短主要针对批而未供土地处置政策，前文提到广东省分别于2011，2016 年及2020 年出台政策，这些政策通常执行时间为2 年。这一方面导致批而未供土地处置工作在时间上存在真空期；另一方面，历轮政策适用范围不同，处置措施也不同，负责具体工作的执行主体解读政策、执行政策的时间较短。加之处置工作要求不简单，如2016 年《加快批而未供和闲置土地盘活利用专项整治行动工作方案》中，不仅要求“摸清底数”，还要“分门别类制定盘活利用处置方案，逐宗开展整治”，这些工作在政策有效的2 年内难以完成。

3）制裁取代激励，工作推进积极性差 同样属于存量用地的“三旧”用地，在改造结束后，通过土地使用价值的提升，政府、市场与社会多方主体共享收益，而批而未供土地与闲置土地的处置中没有激励措施，取而代之的是处置成效与指标供给挂钩的管制机制。对于政府部门来说，2 类存量用地处置情况会影响下一年下发新增建设用地指标，另外，过多的未利用存量用地堆积是对政府办事能力的否定，加之很多地方土地资料掌握层级复杂，电子数据统计滞后，从主观和客观2 方面都很难统计存量用地土地台账。

4）部分处置方式强硬，难以实施 对于企业原因导致的土地闲置，处置方式是缴纳闲置费与无偿回收土地，实际上很难执行，尤其是无偿回收土地这一项处置方式。对于政府来说，地方企业，尤其是大型企业，是地方的主要经济资源，能带动税收增长、带动就业，为照顾政企关系，也为不对其他企业产生影响，通常不会采取强硬措施。

5）缺乏参考标准，处置质量难判断 ①缺少分类处置指引，在闲置土地处置政策中分出政府原因与企业原因，并提出延期动工、调整土地用途、有偿回收等处置方式。但对各处置方式的具体操作表示含糊，比如调整土地用途时，怎样向已批复的总控规反馈、调整条件如何、如何保障公共利益等问题都没有具体考量；批而未供土地处置政策中则仅有以批地时间划分的处置对象类型分类，处置条件也仅是“应规划、政策调整等原因已不具备供地条件、不再实施征地”，没有说明何种规划或政策作为依据。②缺少处置结果的验收标准指引，对处置质量没有管控依据。从批而未供土地来看，2016年省厅下达供地率要求，很多地区为了在限期内完成任务，供给大量留用地，导致后期城镇发展所需的建设用地却无地可供；闲置土地则匆匆动工或建设至应动工面积的1/3 以上而规避检查。

4 存量用地利用建议

4.1 借助国土空间规划契机，展开全面治理

2019 年全国国土空间规划工作全面展开，统一底图底数是其中最优先的基础工作，这项工作以“三调”为基础，通过基数转换，转换为国土空间规划分类。在这一过程中，重点关注已批未用土地（包括批而未供土地、闲置土地），将这部分土地中未被调查为建设用地的土地，结合用地批复文件作为举证，将该部分用地转换为建设用地。

这项工作需要对批而未供土地与闲置土地进行全面清查，作为存量用地处置的基础。存量用地处置应借助这次契机，融入国土空间规划体系，全面重塑各类存量用地再利用方式，展开全面治理。

4.2 完善政策体系，编制分类指引

现状广东省批而未供土地与闲置土地的处置政策体系相对单薄——批而未供土地政策仅省层面1 项，闲置土地政策虽各层级都有修编，但本质上都是对国家层面政策的单线细化。要完善存量用地再利用，首先要健全处置政策体系，从产生原因入手对存量用地进行分类，差别化且有针对性地制定分类处置指引。

对批而未供土地的处置政策，重点建立监管机制，在保证省级批地权限的前提下，规范市、区层面处置工作内容；对于闲置土地，重点落实实施监督，并探索新处置方法，如在企业资金流断裂的情况下，效法“三旧”改造政策，引入其他市场主体推动建设，保障各方利益等。

4.3 构建长效机制，稳定处置团队

通常，对本文2 种存量用地的处置有很强的任务性质，即在上层政策下达时集中处置。在国土空间规划时代背景下，应效仿“一张图”管理，构建长效机制，形成统一的信息平台，实现对存量用地的处置监督。

在此基础上，构建稳定的存量用地处置团队，取代以往临时抽调工作小组的方式，配合存量用地的“预防、监管、认定、处置”全流程，有条件的地区可以效仿“三旧”改造工作中三旧办、更新局，成立专门的存量用地处置机构，实现“政策延续性+团队稳定性”。