涂天鹤，周 叶，2

(1.南昌航空大学 经济管理学院；2.南昌航空大学 区域物流研究所，江西 南昌 330063)

近年来，无人机商业化应用备受关注，能否有效赋予物流行业更是成为相关领域的研究热点，国家对此创新产业的发展很是重视，相关政策不断出台和松绑，在诸多创新技术涌现与利好政策不断出台的大背景下无人机物流应运而生并蓬勃发展。然目前我国无人机物流运营监管法律制度尚未建立，相应监管措施缺乏强制执行力和可操作性。尽管无人机可为物流行业带来巨大经济效益，但其所存的安全隐患使其受到诸多质疑与否定，因此，亟须对无人机物流相关管理问题进行了深入分析与研究。

1 文献回顾

无人机物流在充满各种激烈竞争与质疑中如何得以生存与发展，国内外学者进行了诸多探索与研究。国内学者霍盈盈运用贝叶斯网络分析法对M电商企业的物流无人机建立了风险评估模型，确定了安全、技术、保障、管理、社会及自然等影响无人机使用的风险因素[1]。总结这些影响因素，有针对性的研究如何使无人机技术在最大程度上尊重他人生命、财产和权利的前提下有秩序的规模化运行，对无人机技术商用发展具有重要意义。监管立法方面，周路菡指出由于无人机物流在法律规定和监管政策上还没有落地的实施细则，导致无人机物流监管法规政策成为无人机物流推广的最大瓶颈之一[2]。栾爽则认为我国目前无人机立法无论从数量还是质量上都远远不能适应迅速发展的无人机产业，现有的政策内容比较模糊，无法形成有效地监管[3]。国外学者Bharat等人指出无人机被认为是监视设备，其商业用途受到个人和活动组织的质疑[4]；Falker等人对无人机发展的影响因素进行实证分析，提出有限的空域会逐渐成为阻碍无人机产业发展的重要因素[5]；Chao则指出无人机受国内领空、空中航行规则、公共安全和国家安全等法规限制，迫切需要制定某种形式的共享“开放”天空政策[6]。

综上，可以看出国内外已有相当一部分学者对制约无人机物流发展的因素以及缺乏监管政策等问题进行了相关研究，但总体来说，无人机物流的监管研究还是新兴领域，美国、日本目前已有相关法律出台，而我国在此方面较为滞后，因此，笔者将着重对此展开分析。

2 无人机物流的监管问题

为促进无人机产业健康发展，我国相关部门对无人机的运行特点和监管方式进行深入研究，并不断取得实质性进展，探索之路日渐明晰。然而，若想将无人机商业化，赋能于物流行业仍有若干问题亟须解决。

图1 无人机物流监管问题分析框架

2.1 监管法律缺失问题

随着无人机技术的日渐成熟，国家对无人机的监管立法正在不断完善，但逐步出台的管理文件如《轻小型无人机运行规定(试行)》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等都是针对无人机驾驶员资质、实名认证、准入条件、适航管理等为主要内容的规范性文件，看似繁多，但大多是临时性或某一事件后紧急修改或签发的，实质上有关审批、适航、处罚等核心问题存在规定滞后、规定范围狭窄、规定不明甚至不同规定之间相互冲突的问题，如对于无人机飞行具备的条件、飞行要向哪个部门提出申请等问题均无明确的法律规定[7]，且根据《中华人民共和国立法法》规定对于现行出台的这些规范性文件其等级与效力还不足以作为无人机物流立法监管的立法依据。另外，2018年《中华人民共和国民用航空法》授权国务院、中央军事委员会对无人机管理作特别规定，而历来国家对无人机制定和发布的文件如《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《国务院关于通用航空管理的暂行规定》等，均将无人机划设在通用航空的框架内统一规定，并未对无人机及无人机运输方面进行单独规定，缺乏具体适用法律依据的现有无人机管理政策，无法被视作为无人机物流监管立法的直接来源，因此，无人机物流行业监管亟须完善法律规范体系。

2.2 监管机制缺失问题

2.2.1 运营许可方面。无人机商业运营首先需获得经营许可，而现有无人机管理文件并没有对物流企业使用无人机的相关许可制度做出规定。2018年3月21日，民航局发布的国内首个《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》，明确指出不适用于无人驾驶航空器开展载客类和载货类经营性飞行活动。由此，无人机物流运营缺乏特定的行政许可制度，现有无人机管理法规与之也并不完全契合。

2.2.2 飞行空域方面。目前，我国民用无人驾驶航空器仅允许在为其单独划设的隔离空域内飞行，现有政策都是诸如“飞行需申请获批”“禁止在限定时间及区域内飞行”“隔离空域内飞行”等规定，飞行空域使用方面，现有的“两步走”管理规定，不仅限制了无人机物流的运行效率还加大了其运营成本，很大程度上限制了无人机的飞行与运用；另外，为充分实现无人机物流商业价值，物流企业还需要申请大量航线，然而，目前各省市地区对无人机飞行空域划设了时间与区域的限制，如陕西省《无人驾驶航空器可飞空域划设方案》、深圳市《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法》等，这对无人机物流飞行空域航线的划设与申请也增加了一定的难度。

由此可知，无人机物流发展滞缓的重要原因主要在于现行法规对无人机在物流行业的应用并不适用，不仅缺乏特定许可制度，飞行空域方面还缺乏科学的管理机制，这些因素无不催促着合理的执法监管体系的制定与完善。

2.3 监管低效问题

2.3.1 监管技术。目前监管技术仍不完善，如无人机物流运营过程中无人机飞行控制技术、自动避险技术以及预测或避免无人机飞离作业区域的预警技术等还无法做到精准控制；且无人机载货能力有限、飞行时间短、飞行过程易受外界因素干扰等，迫切需要更为先进的技术的来支撑无人机物流行业发展需求。

2.3.2 监管手段。在如今尚无成熟管理经验的情况下，民航局以鼓励先行先试的方式，批准了不少无人机物流运营试点，如赣州南康的以及京东在西北的试点等，这些都标志着无人机物流发展正稳步前进且前景可期。但由于监管立法的滞后性，出现了空域申请及飞行受限，地区间政府部门标准不统一等问题，并还将面对诸多从实际出发亟待解决的问题，例如物流企业将如何为智能无人机体系提供后勤保障；智能无人机大规模应用对于城市道路交通将构成何种程度的影响以及智能无人机应用后可能面临哪些方面的居民反映等[8]。诸多问题都迫切需要有相应的处理手段来解决。

2.3.3 监管能力。无人机物流作为新兴行业，市场监管的实践和经验积累较少，监管工具和方法等的运用尚不完善，因此，难免会导致监管重复、监管漏洞或者监管过度等，无人机安全飞行涉及多部门分段式监管，监管部门过多导致部门利益冲突、协调性差以及企业与政府相关部门之间协调配合和信息共享机制不健全等，这些都表明着新兴产业高速发展而监管能力不足的问题。

3 无人机物流监管分析框架与建议

3.1 法律规范体系

法律规范体系是无人机物流行业监管的前提与保障。任何行业的发展都离不开以法律法规、行业规章制度以及相关技术标准等为依托的监管机制对其进行相应的约束，监管部门也需要法律依据方可开展监管工作，没有完备的法律规范体系就不可能有完善的监管体系。因此，无人机物流行业亟须尽快完善相关法律法规，具体思路如图2所示。

图2 完善法律规范体系思路框架

在有关部门给出专门的立法规定，弥补这一领域的监管空白之前，其首要任务就是夯实监管立法的法制基础，《中华人民共和国民用航空法》是我国民用航空安全管理的“母法”，由全国人民代表大会常务委员会制定和发布，是众多管理文件的法律来源。因此，建议将无人机的监管纳入《中华人民共和国民用航空法》基本制度中，结合无人机的全生命周期过程，对无人机的整个使用过程做出特别规定，对于商用无人机可单独授权规定，要充分考虑无人机商用的市场需求也要平衡商业利益与公共安全，在保证公共安全的基础上最大限度的发挥无人机创新技术的商业价值；为保障无人机安全有效赋能物流行业建议在无人机的生产、销售及报废阶段的规定要建立在无人机生产安全性能有保障、销售实名登记、无人机性能定期检查以及对于不合格产品及时淘汰等基础上设定安全管理制度，对于无人机使用阶段即赋能于物流行业的法律监管方面，应建立物流企业使用无人机的准入规定和运营监管机制，对无人机物流运营的许可证颁发、飞行航线划分、运营机制管理等作精细化规定；另外，还要明确无人机物流业的监管主体和内容、明确物流企业使用无人机的程序和规范物流企业使用无人机的法律责任[9]。

3.2 执法监管体系

执法监管体系是行业监管的核心。完善和高效的监管机制、专业的监管机构以及高素质的监管队伍是行业监管到位的基本保证，因此，建议政企结合以及发动社会力量对其进行多方监管，实现政府监管+企业监管+社会监管的全方位协同执法监管体系。

图3 健全执法监管体系思路框架

3.2.1 政府监管。协调无人机物流飞行空域使用及管理制度。在现代物流的发展过程中，政府部门的首要任务是提供公平、透明、统一、高效率的物流法制环境，为企业能够在市场中充分发挥进取心和创造力提供良好的外部条件，对无人机物流飞行空域的申请以及空中交通的管理采取科学的策略应该是宽严结合、禁放并举，在公共安全和技术应用之间寻求合理的平衡[10]。因此，当无人机和有人驾驶飞机共享空域时：①须安全有效划分空域资源，以便于整体谋划无人机飞行路径和技术的应用，根据各地区实际情况，对无人机飞行路径进行实验，结合先进技术对无人机物流运营模式进行整体规划和模拟运营，从而为以后规模化运营积累经验；②重新设计整个空中交通管制系统，以应对无人机一体化带来的新的和不断变化的运行参数[11]，在科学划设航线的基础上，可以模仿地面交通规则，构建一个更为科学的空中交通管理法规体系；在立法过程中应坚持统筹规划，加强顶层设计，既要保证国家公共安全，又要最大限度地利用空域资源，建立起一套科学完善的无人机物流运营空域管理法规标准体系；③建立空管部门绩效考核机制，做到有法可依，执法必严，切实保障国家航空安全、社会公共安全以及无人机受益者的合法权益。

3.2.2 企业监管。健全无人机物流安全配送管理机制。为进一步实现无人机物流企业规范化发展，物流企业应做到行业自律且应配合政府相关部门提供符合规定要求的无人机驾驶航空器、操作员、运营计划、飞行计划以及建立自我监管的运营机制；进行物流配送工作前需严格按照规定要求检测无人机状态、性能以及配送装货能力等；运输过程中建议对其进行全过程视频监控，通过视频监控系统对无人机在途过程进行全方位管控，同时，建立信息共享机制，与其他部门做到有效沟通；加大投保力度并建立事故应急方案，提高突发事件或事故应对能力。

3.2.3 社会监督。建立和完善舆论监督反馈机制。无人机作为新兴技术赋能物流业给人民生活带来极大便利的同时对公共安全还存在一定安全隐患，不规范的运营或将对人民财产以及人身安全造成损失，因此，无人机物流运营过程中，可以建立和完善舆论监督反馈机制，对不规范运营企业进行声誉控制，并通过官方和非官方媒体的媒体报道和观点加以强化[12]。

3.3 创新科技与服务保障体系

科技支撑和服务保障是现代物流行业发展基础，国家制定规范化、科学化、专门化和体系化的法律体制的基础上实施有效监管可以使无人机等新兴技术的现有成果和后续成果持续推动我国科技进步和社会发展[13]。因此，针对监管低效问题，还需进一步创新科技与服务保障体系。

科技创新是现代化的发动机，是一个国家的进步和发展最重要的因素之一。无人机物流的发展离不开科技的持续创新，有效监管方面还需加强无人机监管预警技术、飞行控制技术、自动避险技术以及无人机反制技术等。对于无人机监管服务保障方面来讲，政府应根据各地情况，统一无人机管理制度和标准；完善和优化无人机物流运营安全监管手段体系，厘清各部门监管分工，发挥各自监管优势，协调监管任务并顺利交接，形成完善的监管体系；还应明确各监管部门职责与责任，建立规范的考核机制，有效监管。企业则应积极配合政府部门，建立信息共享机制，合理控制监管成本；设立后勤保障部门，对无人机配送做好反馈工作；建立应急部门，对于突发事件如监控信号中断等问题可以做出积极反应，从而保障无人机物流的安全运营。

4 结束语

无人机物流规模化运营和规范化管理尚需时日，无人机物流这一新兴产业的发展是否能真正实现在安全运营的基础上降本增效，促进国家经济增长、为企业带来收益、为社会带来便利等，还有待技术和法律的持续创新。监管法规完善以及飞行空域管理是目前急需解决的问题，随着无人机物流技术以及相关法规的不断发展与完善，相信在不久的将来，大范围的无人机物流与配送必将形成一个产业链，推动我国航空物流业的持续发展。