申基成

摘要：生态治理是建设美丽中国的关键，是中国特色社会主义现代化建设的重要内容，生态环境的系统性与整体性决定了跨区域生态治理是我国生态文明建设的重要组成部分。但是跨区域生态治理所涉及的复杂的环境问题以及行政区域的合作问题等造成了其实践困境，国内学者对跨区域生态治理的研究主要是在分析目前國内跨区域生态治理实践案例的基础上，从生态治理的利益整合、合作动力优化、制度完善、软法治理等角度着手研究跨区域生态治理。

关键词：整体性治理理论;跨区域治理;生态治理

引言

近年来，全球频发的生态环境问题不仅制约了社会生产力的可持续发展，而且威胁到了人类的健康生存。因此，科学治理生态环境问题已成为中国乃至国际社会应共同破解的紧迫难题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央相继提出“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题”“山水林田湖草是一个生命共同体”。

1整体性治理的理论分析框架

传统的科层制理论、新公共管理理论对世界各国政府管理过程产生了重要影响，但同时在政府管理与改革过程中也暴露出弊端，以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论冲击了新公共管理理论，同时为整体性治理理论的发展创造了有利环境，整体性治理理论在批判与继承中构建了新的政府治理模式，为政府改革提供了新思路，代表人物有佩里·希克斯、帕特里克·登力维。针对20世纪中后期存在的治理“碎片化”等政府管理问题，佩里·希克斯提出“整体性政府”概念，强调21世纪的政府应当是整体性政府、预防性政府、改变文化的政府以及为社会提供无缝隙的“整体型服务”。帕特里克·登力维认为，数字信息时代治理强调重新整合服务、资源与信息，电子行政以及整体性协同的决策方式，这也是现代化的整体性政府治理的重要基础。整体性治理理论能够为我国跨区域生态治理提供重要分析视角。

2整体性治理理论视域下跨区域生态治理困境及原因分析

2.1生态治理制度统筹各方利益的功能略显不足

为走出生态困境，有效保护自然环境，维护人民公平享有健康生态环境的权益，建成具有中国特色的社会主义生态文明，党中央十分重视生态领域的制度建设。近年来，党和政府紧紧围绕生态文明决策、管理、评价和考核四个层面着力构建生态文明制度体系;与此同时，在开展生态治理实践活动的过程中制定和完善了多层面的生态治理制度，譬如及时划定了生态保护红线，制定了生态环境损害责任终身追究制度，并正积极探索建立体现自然资源生态环境价值的资源环境统计制度。然而，我国生态治理领域的部分制度仍不够完善，协调统筹多元社会主体生态和经济利益的功能略显不足。以“生态补偿法律制度”为例，当前我国生态补偿法律制度的实际执行难度较大，功能发挥总体效果不佳，主要体现在对生态破坏行为进行收费以补偿生态建设者或保护者的利益时，受多重社会因素的制约，导致补偿主体和客体不明确、补偿标准偏低以及补偿资金来源渠道单一等问题。

2.2 运行机制亟待健全

新公共管理提出并倡导“分权化政府”，最初是为了避免权力过度集中，然而过度分权导致地方政府之间产生信息闭塞、沟通不畅的问题，地方政府过分追逐地方利益，难以凝聚合力为共同目标奋斗。中国幅员辽阔，自上而下的行政层级在中央政府统一领导下发挥了集权优势，但是自上而下的行政管理压力降低了同级地方政府合作的可能性，地方在其管辖范围内拥有一定的裁量权，不愿意将有限的资源投入到跨区域社会公共事务的治理中，同时上级政府部门缺乏完善的运行机制予以协调，进一步增加了合作治理成本，因此难以形成跨区域治理合力。目前，跨区域生态合作治理主要依靠国家的倡导、建议以及相关区域地方政府的自愿合作，缺乏完善的治理运行机制来修正过度地方分权的弊端，严重阻碍跨区域生态问题的解决。

3整体性治理理论下跨区域生态治理措施

3.1完善治理管理机制

目前，我国正处在经济发展的关键时期。要维持水环境治理的保障机制长期发展，实现河长制的实际价值和作用，就应及时更新并完善相应的治理管理机制。随着地区经济迅速发展，人们需要加大利用和开发水资源的力度。地区生活生产存在浪费或污染水资源的情况，进而大大提升了治理难度。河长制可以有效将地方行政管理和河湖流域管理相结合，但是在实施水环境治理过程中没有健全的执法监管机制。因此，地区可以建立以政府为主导、其他部门互相协助执法的联合监管体系，在实践过程中加以完善，进而形成有效监管以及有力执法的监管系统。

3.2加大宣传力度

在大力宣传水生态环境保护工作的同时，需要建立针对性的考核指标，打破过于倾向于“政绩”的传统考核模式，建立一套有针对性的更为完善的考核体系，围绕水生态环境治理保护建立一套长效机制，并将其纳入公共部门人员薪酬、晋升考核中来，以此来转变公共部门人员对水生态环境治理保护的认知。需要在引进创业项目时，大力宣传水生态环境理念，同时针对创业项目进行全面地监督管理，制定一套规范、明确的约束体系，严格落实水生态环境治理保护责任，并建立针对性的奖惩体系。应当积极通过走进村庄、走进乡镇等开展宣传活动，积极利用广播、电视、互联网等线上模式，向农民群体宣传水生态环境保护的重要性，同时介绍水生态环境保护的相关措施，让农民群体意识到水生态环境保护是与自身息息相关的事情。

3.3健全生态环境治理制度体系

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”面对传统生态治理模式的制度缺位，我们理应以制度化、法治化手段推进新时代生态环境治理现代化建设。第一，不断健全生态环境治理的相关法律法规，形成常规的制度性保障和长效约束机制。健全生态环境保护立法、执法体系，根据当前生态环境治理情况，制定针对性强、操作性强的生态治理地方性法规与规范性政策，切实加大各地生态环境保护力度，提高生态文明建设执法水平。第二，优化基层政府政绩考核机制和乡村生态环境治理的长效保障机制。在基层政绩考核体系中弱化对经济增长的考核，构建绿色政绩考核机制;破除各职能部门条块分割的局面，建构长效动态的跨行政区的区域生态环境治理模式，推动形成统一的权责体系，提高各部门行政效率，推进生态环境高效、规范治理。

结束语

作为规划的顶层设计单位，必须从思想上牢固树立生态优先、绿色发展的理念，以“践行绿水青山，创建美好家园”为使命，以水为核心，打造水安全、水生态、水环境、水景观流域系统治理特色模式，通过践行“十六字”治水思路、新理念，将生态文明建设和绿色发展理念贯穿河湖水生态系统治理全过程，高站位、高起点规划，为建设水清岸绿、鱼翔浅底的美丽中国作出应有的贡献。

参考文献

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