杨立雄

一、前言

社会救助是保障困难群体基本生存的最后安全网（social protection floor）①本文所说的社会救助是指政府为贫困群体提供现金、实物和服务帮助的一种制度安排，为论述方便起见，本文将兜底保障等同于社会救助。，是公民权（citizenship）的核心内容之一。建立和完善社会安全网是现代国家的重要职能，也是政府不可推卸的责任。但是，应该由中央政府还是地方政府承担兜底保障的责任，目前学界尚无定论。根据各国国情、福利体制、社会救助结构等因素，学者们划分了中央政府和地方政府在兜底保障中的职责，形成中央政府主责、地方政府主责和央地共管三种社会救助模式。〔1〕对于中央政府和地方政府谁应该承担兜底保障责任，学术界持有不同观点。财政联邦主义主张中央政府承担主要责任〔2〕，但是也有学者认为，地方政府比中央政府更具信息优势，分权化模式是更为可取的一种分工方式。〔3〕对福利国家的研究表明，兜底保障的职能分工呈现责任下沉（decentralized）和责任上移（centralized）两种发展趋势，但社会救助责任地方化（localization）和自由裁量权（discretion）扩大化趋势更为明显。〔4〕对美国的研究表明，社会救助责任呈现上移趋势，联邦政府承担了主要支出责任；〔5〕对日本、澳大利亚等国家的研究表明，社会救助呈现地方政府承担事务管理、中央政府承担主要支出责任的分工局面。〔6〕在我国，学界更关注社会救助央地职责分工存在的问题，其中包括支出责任分工不合理造成的地方财政压力〔7〕和社会救助的不公平〔8〕，“因素法”计算公式存在的缺陷导致中央财政转移支付的不公平〔9〕，中央财政转移支付对地方社会救助的激励性不足等问题。……