曾辉 姚湘婷 王津 王静雯

摘要：德国拥有发达的住房租赁市场和完善的监管体系，德国经验对我国推进租赁住房发展、实现租购并举的住房制度改革目标具有重要的借鉴和启发意义。首先对德国住房租赁市场的形成和发展历程进行梳理，其次对德国住房租赁市场监管体系及其演化进行归纳总结。在此基础上，提出促进我国住房租赁市场发展的三个政策建议：建立租赁住房租金监管体系，建立租赁住房质量监管体系，完善租赁住房法律法规和合同监管体系。

关键词：租赁住房;监管体系;社会住房;德国

中图分类号：F293.31 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）12-0042-47 收稿日期：2021-12-06

1 引言

德国住房市场的一个显著特征是自有住房率低，而租赁住房比例较高。欧洲知名数据分析公司Statista公布的2019年欧洲重点国家自有住房率数据显示，德国的自有住房率仅为51.1%，远低于大部分发达国家水平。虽然近一半的德国居民租房住，但德国居民的住房满意度却排在欧洲国家前列。欧洲统计网调查显示，德国居民对住房不满意的受访者仅占5%，而英国和法国分别为11%和9%（王阳，2019）。在德国，租房并不是一种劣等选择，而是与自有住房一样被完全接受的住房形式。许多德国人长期甚至一生都租房住，德国家庭对租赁住房的偏好与德国强大的住房租赁市场监管体系密切相关。租金管制、驱逐保护等监管措施极大地增强了租户的居住安全感。

德国房地产市场始终保持长期稳定发展，一些关键性指标，如住房价格、住房开竣工量、交易量、贷款房价比、违约率等，在多次全球性经济金融危机中都保持平稳（Kofner，2014）。德国房地产市场的高度稳定性与其拥有发达和成熟的租赁市场密不可分。长期以来，我国房地产市场存在供给侧“轻租重售”，需求侧“轻租重购”的问题，导致我国自有住房率快速提高，而住房租赁市场发展严重滞后。近年来，党中央、国务院高度重视培育和发展住房租赁市场。2020年中央经济工作会议把“解决好大城市住房突出问题”作为2021年重点任务，特别提及要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策。但总体而言，我国住房租赁市场的发展仍然面临许多障碍，特别是相关法律法规和制度建设不足，制约了租赁市场的快速发展。德国租赁住房的发展经验可以为我国租赁住房建设提供参考和借鉴。

2 德国住房租赁市场的形成与发展

2.1 德国住房租赁市场发展的起点——工人宿舍与社会住房建设

德国独特的住房市场、“租房文化”源于工业革命之后的政治和经济历史背景。自19世纪中叶开始，德国工业化和城市化快速发展，大量人口流入城市。为解决产业工人的住房困难，许多城市都兴建了大量高密度廉价多户出租住房，一些大型工业公司（如西门子）还在厂区内为工人建设宿舍楼。1914年德国颁布了第一个与社会住房相关的法律，目的是通过提供贷款担保促进社会住房建设，保障工人、低收入家庭以及军人的基本住房需求。1918年德国政府将第一次世界大战中致残的军人及军人遗孀纳入到社会住房的保障范畴。但总体而言，这一时期的社会住房供给量较小。

第二次世界大战期间，德国大约225万套住房被摧毁，占住房总量的20%;另外还有200万-250万套住房被损坏，再加上战后1000多万苏占区难民、流离失所者和各类移民的涌入，导致战后德国面临极为严峻的住房短缺问题（Voigtlander，2009）。1950年德国颁布第一部住房法案，目的是促进住房建设以解决大部分住房困难家庭的住房问题。《德国住房法案》的颁布标志着大规模社会住房建设的开始。德国联邦统计局数据显示，1950-1988年间德国总共建造了超过774万套社会住房，住房短缺问题很快得到改善。德国社会住房成为租赁住房的重要组成部分，1968年德国社会住房占住房总量的比重达到19.4% （Kirchner，2007）。

2.2 德国住房租赁市场的演变——多元化供给主体

政府直接大规模集中建设运营社会住房的效率很低、效果很差。英美等国的社会住房社区快速衰败为贫民窟，且政府财政不堪重负，难以保障基本的维护和运营。同时，政府投资过多容易对私人资本产生挤出效应（Keil，1996; Eekhoff，2002）。基于此，德国政府在住房短缺状况得到缓解之后，改变了社会住房发展模式，从政府主导建设转变为政府激励社会资本投资运营。因此，德国社会住房的含义也随之发生了变化，即获得政府补助、租金和准入受到管制的租赁住房（Kirchner，2007）。

德国政府遵循平等待遇原则，只要能够提供符合要求的租赁住房，无论是公共部门、非营利性住房公司还是私人投资者都可获得政府基金资助，平等待遇原则促进了德国租赁住房供给主体多元化（见表1）。政府通过直接补贴、政府担保、住房建设税收优惠和余额递减折旧等一系列措施，鼓励私人开发商、住房协会、其他公司及个人投资建设社会住房（Dorn，1997）。享受政府政策支持的業主必须在一定期限内向特定对象提供特定标准和规格的租赁住房，房屋租金采用明显低于市场租金水平的成本租金（Cost-based Rent）。

从表1可以看出，德国私人业余房东是租赁住房的最大供给主体，供给量占整个租赁市场的60%以上。私人业余房东指的是拥有不超过15套出租房（一般只有1～2套出租房）的个人房东，其与私人商业业主的主要区别是，租金不是其主要收入来源。私人业余房东及私人商业业主供给的租赁住房称为私人出租房，占整个租赁市场近80%。由于社会住房承诺期结束租金可以提高到正常市场水平，成为私人租赁住房的一部分。因此，德国社会住房比例持续下降，而私人租赁住房所占比例稳步提高。

2.3 德国租房群体的社会经济特征

德国的私人租赁市场是被普遍接受的多元化的大市场，不同收入与社会阶层的德国人都会选择租房，但不同群体的租房比例存在明显差异，租房与否与婚姻状况、家庭人口、户主年龄、家庭收入等关系密切。2013年德国收入和消费抽样调查数据显示：单身家庭（75%）和单亲家庭（80%）租房比例很高;没有孩子的已婚家庭自有和租房比例大致相等;在其他家庭类型中，自有比例明显高于租房比例。租房比例与家庭人口数量呈反比例关系，一人家庭中75%租房，而5人及以上家庭只有27%租房。租房比例与年龄的关系更为复杂，呈现先降后升的关系。户主年龄在18～25岁之间，租房率接近100%;户主年龄在55～65岁之间，租房率降低到46.3%;户主年龄在65～70岁之间，租房率又上升到50.2%;户主年龄80岁以上，租房率达到55.6%。

从财富与收入角度看，总体上低收入家庭、失业群体选择租房的比例更高（见图1），但中高收入群体租房也非常普遍，比如个体户及公务员群体租房占比达到43%。租房家庭的财富明显要比自有住房家庭少，租房家庭的平均净财富为47800欧元，而无按揭家庭的财富是其10倍，有按揭家庭的财富也是其5倍以上。

3 德国住房租赁市场监管体系

3.1 租金监管机制

第二次世界大战后由于住房极度短缺，欧洲国家普遍实行了严厉的租金控制措施，老建筑的租金往往被冻结在战前水平，新建筑也受到严格监管。德国也曾采取非常严格的租金管制措施，1958年时任住房部长保罗·卢克（Paul Lücke）开始尝试住房市场的自由化改革（Peters，1984）。最初在52个住房短缺率低于3%的地区解除租金管制，之后逐步推广到除柏林等少数中心城市外的绝大部分地区。但为稳定租赁市场，上世纪70年代德国政府推出了新的租金管制措施，即比较租金制度。比较租金制度允许在过去一年未曾涨租，且能够提供租赁价格指数或可比住房租金等材料证明其租金确实低于当地水平的房东提高租金。尽管比较租金仍然低于市场租金水平，但与其他国家相比，这种差距相对较小，且新签的租赁协议价格可以自由协商。

上世纪80年代之后租金管制主要措施是租金上限制度（The Capping Limit）和租金刹车制度（The Rental Brake）。1982年德国推行租金上限制度，目的是约束原有租赁合同租金上涨幅度。起初规定租金3年内上涨幅度不超过30%;1993年降低到3年不超过20%;2013年联邦政府授权地方政府在租赁住房供给严重不足条件下可以将涨幅降低到3年15%以下。2015年出台了租金刹车制度，规定新签订合同租金不得超过当地代表性出租房租金的10%。但这一制度并非全国推行，仅适用于部分租赁住房供应特别紧张的地区。租金刹车制度与租金上限制度不同的是，将租金管制扩展到了新签订合同，但新建出租房和现代化改造后签订的第一份合同除外。

3.2 驱逐保护机制

德国承租人驱逐保护机制建立于第一次世界大战爆发之后。起初只是作为一项临时性的管制措施，主要目的是保护残疾军人及军人遗孀免受房东驱逐，但这一制度一直延续至今，并将保护对象扩展到所有承租人，极大地提高了承租人的安全感。德国早在上世纪一二十年代就对驱逐保护进行立法，之后不断对相关法律条文进行补充和完善（见表2）。相关法律的主要内容大致可以分为三部分：一是关于合同续期的规定;二是关于房东解除合约的规定;三是承租人将出租房转让给亲属的规定（Kholodilin，2017）。德国以立法的形式明确房东可以驱逐租客的具体条件，除拆迁、自用以外，一般不允许房东解除合约，而且强调不应以涨租为由驱逐租客。此外，德国大量租房合同属于无固定期限合同，只要不满足法律规定的驱逐条件，租客可以长久租住。

3.3 租赁房质量监管

德国居民乐于租房的一个重要因素是租赁住房（包括社会住房和私人出租房）建设标准很高。与英美等国社会住房建设标准低，社会住房社区往往沦为贫民窟不同，德国的社会住房无论是户型、面积，还是设施、家具，与自有住房都无明显差异。因此，德国居民租住社会住房并没有羞耻感，拥有住房也不是德国人身份和地位的象征（Harloe，1995）。

德国租赁住房质量较高的另一个因素是鼓励房东进行出租房更新改造，允许房东将住房升级改造成本可以转嫁给租户，且全面现代化改造后的出租房享受新建出租房待遇，免受租金管制。例如《德国民法典》中对出租住房改善程序、内容和救济做出了细致的规定：第一，要通知承租人;第二，鼓励现代化措施改造;第三，要书面告知承租人;第四，承租人书面反馈意见;第五，需达成改造意愿;第六，赋予承租人解除租赁合同的权利。

4 启示与借鉴

发展租赁住房既是解决居民住房问题的重要途径，也是建立和完善房地产市场平稳健康发展长效机制的重要内容。当前，我国租赁住房的发展受到党中央国务院的大力支持，主要的障碍源于租赁市场监管体系不完善，相关立法滞后，承租人的安全感、舒适感以及基本的公共服务得不到满足。借鉴德国租赁市场发展和管理经验，提出以下三点建议：

（1）建立租赁住房租金监管体系。近年来，我国一些重点城市受到大规模城中村改造、大量外来人口流入等影响，出现租赁住房供给不足，租金快速上涨现象。一些房东为谋取更多利益，只愿意签订短期租赁合同，以便于上调租金，而租客群体處于绝对弱势地位，缺乏讨价还价能力。应设立专门的租金监管机构，负责租金的动态监测、公平租金的确定或租金增长率的控制。租金管制应兼顾出租人和承租人双方利益，将租金增长与CPI指数、收入增长、住房维护成本等相挂钩，确保承租人对租金的可预期性，同时也应保障出租人的合理利益诉求。

（2）建立租赁住房质量监管体系。长期以来，我国将租赁住房定位为一种过渡性的居住形式，对其质量的监管存在不足。德国住房租赁市场发达，占整个住房市场近一半份额，德国居民乐于租房的一个重要因素是其租赁住房的质量很高。我国住房租赁市场以个人房东为主，一些房东为最大化租金收益，将原本成套的住房进行随意分割，居住面积、配套设施严重不足，同时住房结构的改变也带来了安全隐患。应建立租赁住房质量标准体系，明确租赁住房的面积、设施、物管、配套等的标准，提高租赁住房的居住舒适度，并成立专门机构负责租赁住房质量的日常监管。

（3）完善租赁住房法律法规和合同监管体系。房东随意解除合同并承担较小的违约成本，给租房群体带来了严重的不安全感。驱逐保护是德国住房租赁市场监管的重要内容，通过立法的形式将具体的驱逐条件予以明确，极大地提高了承租人租住的安全感。应进一步完善房屋租赁相关法律法规，学习德国经验在法律条文中列出房东可以解除合同的具体条件，严格控制房东主动解除合同的权限;同时增强租客自主选择合同期限的权利;成立专门机构负责租赁合同的日常监管与纠纷处理。

參考文献：

1.王阳.德国住房租赁制度及其对我国住房租赁市场培育的启示.国际城市规划.2019.34 （5）

2.Kofner S.The German housing system： fundamentally resilient？.Journal of Housing and the Built Environment.2014.29 （2）

3.Peters K H.Wohnungspolitik am Scheideweg ：Wohnungswesen，Wohnungswirtschaft. Wohnungspolitik.Duncker & Humblot.1984

4.Voigtländer M.Why is the German homeownership rate so low？.Housing Studies， 2009.24（3）

5.Kirchner J.The declining social rental sector in Germany.European Journal of Housing Policy.2007.7（1）

6.Keil， K. Der soziale Wohnungsbau—Ma¨ngel und Alternativen.Frankfurt am Main：Lang.1996

7.Eekhoff， J.Wohnungspolitik， 2nd edn.Tu¨bingen： Mohr Siebeck.2002

8.Dorn V. Changes in the social rented sector in Germany.Housing Studies.1997.12 （4）

9.Kholodilin K A. Quantifying a century of state intervention in rental housing in Germany.Urban Research & Practice.2017.10 （3）

10.Harloe， M. The People’s Home？ Social Rented Housing in Europe and America.Cambridge： Blackwell Publishers.1995

3461500589213