张云霞　付强　王珍

摘 要：对个人信息进行保护的最终目的在于维护自然人的合法权益，基于个人信息的私权属性，有必要通过打通民事救济途径来实现对个人信息的有效保护。在现有法律框架和司法实践情形下，检察机关民事诉讼监督职能难以发挥，通过刑事手段无法对信息所有人个人权益进行有效保护，因此检察机关支持受损的自然人进行起诉具有必要性。与此同时，检察机关长时间对支持起诉的有益实践和其特有的职能优势决定了其在支持起诉时具有证据固定、侵权人确定等方面的优势，这就为检察机关进行支持起诉提供了可能性。在具体制度设计时，可从案件类型、来源、程序启动、证据固定以及职能延伸等方面进行探索。

关键词：个人信息保护 检察机关 支持起诉 制度设计

一、引言

大数据时代，人们共享和利用信息变得越来越快捷，但与此同时，信息化也给个人信息保护带来威胁， 2008年，“人肉搜索第一案”——王菲、姜岩案的发生[1]，2016年，山东徐玉玉悲剧的出现，可见个人信息不但构成了我们的网络虚拟人格，而且延伸到现实生活之中，成为我们名誉、财产乃至生命的无形接口。[2]

我国现行法律法规从民事、行政和刑事三个方面对个人信息保护进行了规定。在民事方面，主要是在传统侵权责任制度的框架下，零散地规定于《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律中。隨着信息网络科技尤其是大数据与人工智能的发展，传统民法的人格权与侵权责任制度已不能满足有效保护个人信息、维护自然人人身财产安全的需要。[3]在行政方面，主要依赖于行政机关对个人信息收集主体的监管来实现信息保护的目的，该种手段存在不少问题，如对企业开发的App在个人信息的合规年审方面，存在多头执法，对违反个人信息保护规定的行政罚款数额偏低等，且行政手段更多地是从行业方面对某类事项进行规定，无法直接作用于信息所有者。在刑事方面，“目前我国刑事立法在……信息犯罪、大数据保护等方面的表现主要是犯罪化。” [4]由于刑法规定了侵犯公民个人信息罪的入罪标准，现实生活中大量侵犯公民个人信息的行为都无法进入刑法的视野，这就给通过私益救济的方式来推动个人信息保护留下了广阔的空间。

回归对立法目的的考量，对个人信息进行保护的最终目的在于维护自然人的合法权益，依前文可见，通过行政和刑事手段对个人信息保护的落脚点主要在于对行业秩序和相关法益的保护，无法直接作用于自然人个体，基于个人信息的私权属性，有必要打通、激活民事救济途径来实现对个人信息的有效保护。但目前通过民事诉讼来解决这一难题也面临着多重困难：其一，侵权主体难以确定，因为社会活动的活跃性，自然人通常会在多个场合留下自己的个人信息，要锁定真实的侵权主体，通过个人力量很难实现;其二，个案中损害结果难以证明，如个人联系方式泄露频繁接到骚扰电话，如何证明你因此遭受了损失以及损失究竟有多大，也是司法实践中存在的难题;其三，在证据获取和因果关系确定方面，自然人个人也存在功能上的局限和现实困难。因此亟需找出一条新的路径来破解以上难题。

二、个人信息保护民事法律规制现状与困境

（一）个人信息保护现行民事法律框架

在民法典颁布前，从民事立法层面对个人信息保护的规定主要见于《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》中。《中华人民共和国网络安全法》在第76条第五项对个人信息的定义进行了规定，该条强调个人信息的“可识别性”，同时在第41条至47条明确了网络运营者收集、使用个人信息应当遵循的原则和条件以及自然人与网络运营者之间的基本权利义务。《中华人民共和国消费者权益保护法》第29条规定了经营者收集、使用消费者个人信息应当遵循的原则和条件，并规定了经营者的保密和信息安全保障义务。同时，在第50条规定了侵害消费者个人信息依法得到保护的权利的法律后果。

以上两部法律分别从网络领域和消费领域对个人信息保护进行了规定，对特定时期特定领域的个人信息保护具有重要的作用，但仍存在局限性。第一，在新领域如何保护个人信息，缺乏相应的法律依据和操作规程。第二，两部法律中对个人信息的含义和范围的规定存在差异，这就容易导致实际司法的困惑。第三，该两部法律中对信息用途的规制仅局限于收集和使用，对于信息公开、信息存储等用途未进行规定和评价。第四，没有明确一般个人信息与个人隐私信息的边界，导致司法实务中容易产生争议。

（二）民法典对个人信息保护规定的进步与不足

1.民法典对个人信息保护的进步。民法典的颁布弥补了以上局限性，第111条统一明确规定了自然人的个人信息受法律保护的态度和基本原则。在分则的第四编第六章，专门对隐私权和个人信息保护进行了详细规定，并为下一步制定《个人信息保护法》留下空间。第六章关于个人信息的规定主要具有几个方面：一是统一界定了个人信息的定义，民法典第1034条运用“内涵界定+列举”的方式，对个人信息的本质特征和常见类型进行了明确，回应了社会公众对某一具体类型的个人信息保护的实践需求;二是确立了隐私权与个人信息的区分保护原则，厘清了隐私权纠纷与侵犯一般个人信息纠纷的边界;三是明确了处理个人信息应遵循的原则和条件，即“合法、正当、必要”原则，且应当征得自然人或其监护人同意，公开处理规则，明示处理目的、方式和范围，不得违反法律、行政法规的规定和双方的约定，并对“处理”的内涵进行了界定;[5]四是规定了免责情形，在第1036条明确了个人信息处理的免责情形;五是规定了自然人和信息处理者各自的基本权利义务;六是增加了特定主体如国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员的特定保密义务。

2.民法典在个人信息保护方面存在的不足。民法典在个人信息保护方面跨出了历史性的一步，在正式施行后将对通过民事途径救济个人信息侵权的路径起到巨大的推动作用，但其仍然存在不足。第一，民法典没有就个人信息受到侵害时的民事责任界定标准及责任承担方式进行特别规定，因此当个人信息保护的权利受到侵害时，依然适用侵权责任编下受害人对于人格权侵权的请求权以及一般侵权损害的赔偿责任，自然人要想通过个案获得胜诉，则必须证明侵权责任的构成要件，这就会产生前文所述的侵权人难以确定、损失难以证明、证据固定困难等问题，种种现实因素使得民事手段的个案救济路径被堵死，民法典所期待达到的目的也会大打折扣。第二，民法典没有就“合理使用”提供明确的解释标准，这无疑会给个人信息使用者（一般为企业）乃至司法裁判者带来新的挑战。

三、新路径的选择——检察机关支持起诉

要想弥补以上立法的漏洞，打通个人信息保护的民事救济途径，从法律赋予检察机关的职能来看，在没有大量的个案进入到审判视野的前提下，检察机关的民事诉讼监督职能难以发挥，且考虑到目前侵犯个人信息合法权益行为的特点，检察机关可尝试通过支持起诉的路径来解决以上困境。

（一）检察机关支持起诉必要性分析

1.检察机关诉讼监督职能难以发挥。现阶段囿于侵权主体难以确定、证据固定困难以及损害难以认定等原因，自然人针对个人信息被侵害向法院提起诉讼的案件较少，而且只要存在前述困难，可以预见此类型案件数量在今后仍然不会有大规模的增长。检察机关作为法律监督机关，对人民法院的民事诉讼活动进行监督的前提和基础在于人民法院的诉讼活动和民事判决，在没有大量的个案进入到审判视野的前提下，检察机关的民事诉讼监督职能难以在该方面发挥作用。因此，在打通个人信息保护的民事救济通道时，检察机关通过发挥支持起诉职能来进行个人信息保护显得尤为必要。

2.刑事手段对信息所有人保护的缺位。在现阶段，通过刑事手段遏制个人信息侵权行为的法律后果并不直接作用于信息所有人。一方面，正如作者在前文所述，由于刑法对侵犯公民个人信息犯罪规定了明確的入罪标准，导致现实中大量侵犯公民个人信息的行为无法纳入刑法的评价范畴。另一方面，由于该种犯罪案件的特点多为针对不特定多数人个人信息的犯罪，涉及信息所有权人人数众多，且信息多通过信息处理者被泄露或倒卖，因此在实践中，检察机关一般会通知信息处理者（平台），而无法通知权益受到侵害的每个自然人，这就使得信息所有人游离于刑事诉讼程序之外，即使个别案件通知到信息所有人，按照刑法的规定，侵犯公民个人信息罪的刑罚种类为有期徒刑、拘役和罚金，罚金应当上缴国库，因此也无法在刑事诉讼程序中对被侵权的自然人的损害进行赔偿。刑事手段对信息所有人保护的缺位也使得检察机关支持起诉路径存在必要性。

（二）检察机关支持起诉可能性分析

1.检察机关具有支持起诉的职能。关于支持起诉制度，目前规定于《中华人民共和国民事诉讼法》中，其第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该条虽未将检察机关作为支持起诉人的地位单独明确，但其中的“机关”显然包括检察机关。支持起诉是法律赋予的职权，也是当事人合法权益获得司法救济或社会救济的途径，尤其是在其他单位忽视支持被害人起诉的情况下，检察机关支持起诉对于维护社会公益和公民诉讼权利、维护司法公正具有积极意义。[6]且在此前检察机关对于支持起诉已进行了长时间的探索，积累了丰富的经验和成绩，截至2019 年11 月，全国检察机关民事检察部门共支持起诉13800余件[7]。

综上，对于侵犯个人信息的侵权行为，一方面由于自然人个人难以完成从侵权人锁定到证据收集固定的工作，另一方面由于该种侵权行为多针对的是不特定多数人的合法权益，在法律授权并具有丰厚实践经验的前提下，检察机关有权支持个人信息权益受到侵害的自然人向法院提起民事诉讼，以维护个人合法权益，打击不法侵权行为。

2.检察机关的特有职能决定其具有支持起诉的优势。由于检察机关的职能特性，决定了其在个人信息侵权的支持起诉方面具有天然优势：第一，在侵权主体确定方面，由于检察机关内部刑事检察部门承担着对侵害个人信息犯罪的公诉职能，因此对于纳入刑法评价范畴的侵权行为，其侵权主体的确定只需要通过部门间信息共享即可实现;对于未纳入刑法评价范围的侵权行为，检察机关可依法行使调查核实权进行追查，该种调查核实权相较于自然人个人的查找，在途径、手段、方式和权限等方面均具有优势。第二，在证据收集和固定方面，民事诉讼的证据与刑事案件中的证据形成高度重叠关系。刑事案件采取“排除合理怀疑”证明标准，证据收集的种类、标准、程序都相对规范，检察机关可以在侦查阶段引导侦查机关全面取得刑事及民事部分证据。[8]第三，在损失赔偿数额的确定方面，依照民法典第1182条的规定，侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失或者侵权人因此获得的利益赔偿。在司法实践中侵犯个人信息的损失虽然难以确定，但检察机关掌握侵权人因此获得的利益，因此可依据该利益的数额确定诉讼请求。

四、检察机关支持起诉的制度设计

（一）支持起诉案件类型

因支持起诉制度设计的初衷在于帮助独立完成诉讼存在实际困难的弱势群体（如农民工）提起诉讼或破解不特定多数权利人无法知晓自身权益被侵害的困境，因此对于侵害个人信息合法权益案件，检察机关在进行支持起诉时应当限定案件类型：其一为被侵权人系独立完成诉讼存在实际困难的弱势群体案件;其二为被侵权人数量众多且部分被侵权人不知晓其权利被侵害的案件。对案件类型的限定一方面可以使得支持起诉制度发挥其应有的职能，另一方面可以避免检察机关公权力侵入私人领域，造成诉讼地位不对等的局面。

（二）案件来源

检察机关受理该类案件，可以比照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）的规定，分为依职权受理和当事人申请两种途径，其中依职权受理既包括刑事检察部门基于公诉职能移送的线索，也包括案外人举报或从新闻媒体报道中获取的线索。无论通过何种情形受理的案件，均必须符合前述支持起诉的案件类型。

（三）程序启动

对于不同来源的案件，具有不同的启动程序。首先对于依职权发现的案件，由于此时不知晓被侵权人对其自身权益被侵害的事实是否知晓、是否愿意通过检察机关支持起诉来主张权益、自己是否掌握其他证据，因此在收到该类案件的线索后，可设置通知环节，由检察机关对被侵权人履行通知和告知义务，在征得被侵权人同意的前提下进入下一个案件办理环节。其次，对于当事人申请的案件，检察机关在评估符合支持起诉的条件的情形下，可直接受理该案件并进行下个环节的执法办案工作。

（四）证据固定

在正式受理案件后，随之而来的即是证据搜集，即检察机关帮助被侵权人进行侵權主体核实确认、侵权事实固定以及损害结果确认等工作。检察机关在进行证据固定时可区分不同的案件类型进行。对于刑事案件中已形成的证据可直接采用，对于未入刑案件的证据，则可以借鉴《监督规则》中赋予检察机关调查核实权的类型和权限进行调查核实，以取得有力证据。

（五）功能延伸设想

1.支持起诉同时兼顾社会综合治理职能。检察机关在进行支持起诉的同时，对于信息处理主体暴露出来的制度缺陷、技术漏洞或某一特定领域存在的突出问题，可直接发挥检察机关参与社会综合治理的职能，向该单位及对其负有管理义务的部门发出综治检察建议，以延伸检察机关履职触角，促进社会综合治理完善。

2.将矛盾化解工作贯穿始终。检察机关在办理支持起诉案件的过程中，可将矛盾化解工作贯穿始终。如在个案调查取证阶段，可通过询问双方当事人和解意愿，为双方当事人提供和解平台。在侵害多数人权益案件中，若在检察机关见证下双方当事人达成和解，则可以采取要求被侵权单位公开道歉等方式达到警醒社会公众的目的。将案件起诉至法院后，检察机关可与法院构建矛盾化解联动机制，共同推动矛盾化解工作，以实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

注释：

[1]参见刘晗：《隐私权、言论自由与中国网民文化：人肉搜索的规制困境》，《中外法学》2011 年4 期。

[2]参见张新宝：《我国个人信息保护法立法主要矛盾研讨》，《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。

[3]参见程啸：《民法典编撰视野下的个人信息保护》，《中国法学》2019年第4期。

[4]刘艳红：《以科学立法促进刑法话语体系发展》，《学术月刊》2019 年第4 期。

[5]参见王春晖、程乐：《解读民法典“隐私权和个人信息保护”》，《南京邮电大学学报（社会科学版）》2020年第3期。

[6]参见杨剑、丁广宇：《检察机关支持起诉若干问题探析》，《检察日报》2007 年7 月3 日。

[7]参见卢越：《最高检：对农民工等特殊群体劳动争议依法支持起诉》，《工人日报》2020 年5 月22 日。

[8]参见万力、刘洋：《公民个人信息保护刑事附带民事公益诉讼实践与思考》，《中国检察官》2020年第12期。