臧乃康

建设统筹城乡的新时代民生保障制度是党的十八大以来中国发展的重要战略。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中强调：“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。”[1]20-21这不仅仅是将农村居民搬进城市或者城市人口比例增加，还需要产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等的一体化，要把城市与农村以及所辖居民，作为一个整体，统筹规划，改变城乡二元经济、社会、政治结构。

一、新时代呈现统筹城乡的民生保障制度新要求

新时代，人民群众对美好生活需要和向往的内涵不断丰富、层次不断提升，对保障和改善民生也有着更多的期待，呈现了统筹城乡的民生保障制度新要求。

1.社会主要矛盾是民生保障制度生成发展的主要依据

1956年，党的八大对我国社会主要矛盾的表述是：人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。这一时期的民生保障政策功能在于医治战争创伤，保障人民群众的基本生活，稳定社会秩序，恢复发展生产。

1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》对我国社会主要矛盾做了规范表述：人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这完全符合对当时以经济建设为中心战略决策和对整个国家经济社会发展的整体定位。

新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这不仅为中国特色民生保障制度建设指明方向，也实际提出新时代统筹城乡的民生保障制度新要求。传统体制下，人们的教育、医疗、保障等公共需求，主要通过“单位”的供应和配给来完成，民生被列为个人需求范畴，并没有作为公共需求。改革开放初期，社会保障制度附加了较多的社会稳定的使命。在农村，公共品供应主体长期缺位;在城市，市场经济发展和单位制解体，民生的公共性逐步显性化。在人民群众的温饱问题得到基本解决后，民生资源仍然总体稀缺，城乡之间供给失衡的问题比较普遍，基本公共服务均等化成为民生保障制度建设的重点和堵点。党的十八大以来，由社会保障制度、基本公共服务体系和社会建设为主要制度平台的多层次民生保障体系共同推动民生状况的不断改善。

2.新时代民生保障制度设计更体现个人权利和诉求

围绕民生需求而展开的民生保障制度建设是服务于国家建设的。民生制度建设就是国家以制度化形式开展的民生建设，以充分履行国家职能为出发点构建可靠的、稳定的制度平台，同时以制度形态满足社会全体成员的民生需求。民生需求要符合一定社会经济发展条件，维护公民基本权利框架下的经济需求、政治需求、社会需求和文化需求等。民生权利是公民的基本权利之一，以权利的形式赋予公民个人普遍享有民生福利的权利是政府义不容辞的责任。

党的十九届五中全会强调，要“推进以人为核心的新型城镇化”[1]24，新时代民生保障制度设计和建设要更充分体现个人权利和诉求是题中应有之义。人们无差异的同质性公共消费需求是一种保障公民基本生存权利的制度安排，公民能够平等地享受国家给予的民生福利，公民的权利得到有效保障。民生建设最主要的任务是将满足民生需求逐渐转变为一种制度，每位公民都合法享有不同的民生福利。民生建设就是要建立相关的制度体系，将全体社会成员纳入国家制度体系，实现人的全面发展。“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”[2]。

3.新时代民生制度建设更契合治理现代化的要求

“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”[3]25。改革開放初期，社会保障主要集中于公民基本经济需求方面，其中满足困难群体对基本生存权利的需求是重中之重;对于公民的其他方面的需求关注不够或难以涵盖，当前民生建设受益群体分布的广泛性和需求的公共性十分明显。虽然社会保障制度建设往前迈进了一大步，但它与民生建设内在属性仍然有差异或偏离。民生建设是包含社会保障建设的一项系统工程，社会保障是建设多年、相对稳定的制度，在保障社会困难群体的基本生存权利上发挥了重要作用，并且受益者的范围不断加大。民生建设是惠及全体人民的制度建设，旨在满足全体公民的民生需求。当下，不同部门制定出台的民生政策存在着碎片化、分割化问题，诸如最低生活保障、特困人员供养、各种类型的救助等，由多个部门分头负责，救助的对象、标准、程序、目标难以有效衔接。不同区域间的政策衔接存在障碍或梗阻，诸如地区间养老保险关系转移接续，目前基本养老保险在大部分地区只是地市级统筹，转移的统筹基金不足以填补养老金支付带来的基金缺口，给转入地养老保险基金带来巨大支付压力。并且，各地在缴费、待遇计发、经办管理等方面存在差异，养老保险政策并不一致或密合。

坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，归根结底就是为了满足人民群众在新时代多层次多样化的需求，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，健全基本的公共服务制度体系，使得人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感。

4.新时代民生保障制度实现更贴近初级阶段的实际

当下中国最大的国情是我国长期处于社会主义初级阶段，民生保障水平要与经济社会的发展阶段相适应。“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行”[4]45，坚持和完善民生保障制度，不能超越发展阶段和财力承担水平，而是要锲而不舍推进民生保障的可持续发展。人民是享受民生改善成果的受体，更是实现民生改善目标的主体。党和政府承担着保障和改善民生的基本职责，要充分调动社会各方面广泛参与力量，把保障和改善民生的工作方向与群众的自身奋斗整体统一起来。尊重群众首创精神，最大限度调动群众的奋斗精神和创造潜能，鼓励和支持社会力量兴办公益项目和民生事业，创新公共服务供应方式，不断促进全体人民各尽其能、各得其所。注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，围绕民生短板，织密民生保障“安全网”，守住保障群众基本生活和基本权益民生底线。

要在发展中解决公平分配问题，满足人民的“美好生活的需要”，既包括福利的供给，也包括福利对象对所享受福利的获得性评价。更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活是新时代人民群众对美好生活的期待，也是城乡统筹的民生保障制度升级版。

二、新时代建设统筹城乡的民生保障制度新价值

坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，要解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，“完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推进共同富裕”[1]32。补齐民生短板，夯实民生基础，推进各项制度更加成熟、更加定型。

1.共享与融合的价值

城市和农村应是互相促进、融合发展。党的十九大报告明确提出：“要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[4]32现代化不能建立在城乡分割、对立的基础上，要通过城市的发展、新型城镇化来带动农村的发展。城市化发展会扩大对农产品的需求，农产品市场相应更大。而城镇化进程的推进，不仅能带动农民就业，还能带动更多的人到城市落户。

共享发展是保障和改善民生的价值内核，关系到共同富裕的目标实现。坚持和完善民生保障制度，要始终坚持公平正义的价值，建立健全国家基本公共服务制度体系，保障人民群众基本民生权利，努力实现权利公平、机会公平、规则公平，走共同富裕道路，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

中国特色的社会保障制度具有可持续的共享性，每个公民都有权利获取社会保障属于自己基本生活需求的份额。共享改革发展成果需要共享机制的支持，需要民生建设的制度平台来实现。政府依照专款专用的基本原则，将民生财政依照法律法规和既定程序分配到各个社会保障项目中去，人人都能够共享社会安全网带来的基本生活保障。政府、企业和个人共同承担社会保险的费用，建立包含所有社会成员的共享机制是民生建设的新任务。在建设社会保障制度的同时，注重对高于基本生存需求的社会成员民生需求的保障建设，使改革发展成果更多、更好地惠及全体人民。

城乡发展一体化就是要通过建立城乡融合的体制机制，形成城乡共同繁荣的新型城乡关系，加快农业农村现代化。社会治理的实质应该是多元主体之间互惠互利、合作互动和权力分享的过程与状态。随着户籍制度改革和新型城镇化的深入推进，社会流动和交流空前频繁和扩大，创新人口集聚或移动中的基层治理方式势在必行。全面城镇化决定了治理重心的全面下移，由城乡非均衡社会治理转变成为城乡均衡的整体性社会治理。当下，城市和乡村蓬勃发展，城市和乡村的融合之势日益显著，社会治理中乡村、城镇和城市三位一体倾向更为明显。农村在地化熟人管理，城镇在地化熟人和陌生人综合社会治理以及城市在地化和飞地化混合的治理特质，要求不同的人群聚集方式需要采用不同的社会治理模式。共建共享的科学内涵和熟人、陌生人社会的新特点，不仅提出了开放、包容、融合的共治共享社会治理要旨，而且明晰了统筹城乡民生保障制度的新时代特质以及意蕴。

2.公平与均衡的价值

公平与均衡体现了新时代统筹城乡的发展价值需求。一是教育公平与均衡发展。城市教育的生源师资、规模品质、硬件设施、交通出行、人文环境都优于农村，城乡学生在分享教育公共资源和公共服务上严重失衡。并且，区域、校际、群体间普遍存在着教育资源配置不均衡的问题。二是就业公平与均衡发展。农村就业供应总量、城市就业结构性矛盾交织一起。一方面许多岗位出现用工荒，另一方面许多人找不到满意的工作。三是分配公平与均衡发展。经济结构性垄断和要素流动的市场缺陷，引发收入分配不公，非公企业、农民工收入的总体水平偏低。政府在二次分配、公共服务均等化上，缺乏有效的制度安排和政策链接。四是保障公平与均衡发展。城乡保障资金来源渠道不同，差别化供应，民生资源统筹缺乏整体规划，相关政策措施冲突抵触。与城市相比，农村发展的不充分不平衡的问题更加突出。

我国社会保障制度以实现公平作为制度建设的底线。社会保障制度体现了对公民平等的政治权利认可，通过平等的准入制度强调国家对每位公民负有同等的民生保障义务，每位公民都能平等地享受国家援助。“‘底线公平不是就保障水平高低的意义而言，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义而言的，它是‘责任的底线”[5]。也就是说，政府始终在符合经济发展水平的社会成员的发展起点上尽可能地保证公平性。

由于各地财力不同以及公共服务成本的不同，同级地方政府间存在着财力、支出水平的不均等，因而在相同的公共服务项目上不同地区提供的公共服务水平和质量有所不同。为了实现各地均等的公共服务水平，需要以二次分配给落后地区更多的支持，发挥第三次分配作用，改善收入和财富分配格局。转移支付是在各级政府间收入支出划分的基础上，矫正政府间纵向、横向失衡，以确保各级政府具有基本公共服务的财政能力，实现各地区公共服务水平的均等化。因此，实现城乡公共服务均等化目标，保障城乡居民的基本权利和促进地区均衡发展，改革和完善我国现行的财政转移支付制度，建立以城乡公共服务均等化为导向的新型财政转移支付制度是关键。“完善相关制度和政策，合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系”[3]20。“坚持应保尽保原则， 健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度，稳步提高保障水平”[3]27。建立统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要，城乡居民基本权利的公平和城乡间的发展均衡是重要前提，合理的转移支付是实现路径。

3.整合与协同的价值

公共服务领域的市场失灵，使得政府在公共服务供应中负有首要责任。当下，在民生制度与政策体系中，碎片化、部门化倾向比较严重，亟待整合与协同。

一是央地间政策的整合与协同。中央到地方在制定民生政策的进程中，要整合优化资源、协调一致，提高政策的系统效应。中央在制定民生政策时要细致充分地了解吸纳地方和公众的民生需求，地方在落实中央民生政策时要精准全面，要把落实落细中央政府民生政策意图和地方政府民生政策措施有机结合起来。二是地区间政策的整合与协同。国家从宏观上平衡养老保险、义务教育、医疗服务的转出地与转入地之间的利益关系，为民生资源跨地区流通、转移、接续创造更可靠的保障，完善民生事项的权益累计、量化折算、合并享受的政策办法。三是部门间政策的整合与协同。逐步统一和完善社会救助制度和措施，明确各部门职能职责，整合统筹管理救助资金。鼓励发展多种形式医养结合的服务，政府在政策支持、资金引导、标准出台、行业监管上，对不同规模养老机构给予差异化的弹性空间。民生制度具有整体性和体系性，如果单项制度的改革或设计不兼容或排斥整体结构，即使这个做法和行动是有益的，也较难获取预期效用。所以，应该从制度结构视角来推动配套改革。表面上看城乡义务教育是城乡教育资源配置问题，但是其背后关联着城乡户籍制度、教育成本分摊制度、就业保障制度、城鄉福利制度、央地财政分配制度等一系列的问题。各个领域的单项改革，应伴随着整个民生制度结构中的相关配套改革，把握制度结构均衡以及协调，具体制度的改革要与关联制度的改革整体协同、配套推进。

三、新时代实现统筹城乡的民生保障制度新路径

《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，加快城乡之间综合配套改革，在城乡之间建立完善且统一的户籍管理制度、土地管理制度、城乡公共服务供给制度、干部政绩考核制度和共治共建共享制度，引导并促进城乡之间要素自由流动、平等交换以及公共资源优化配置，真正实现城乡之间资源的公平均衡配置，全面提升城乡融合发展质量。

1.发挥基层党组织的政治核心作用

国家治理体系中，村级党组织处于纵向权责结构的基础环节，承担着中央与地方的各项法律、政策及具体措施在乡村的贯彻落实和执行，村级党组织通过发挥自身的独特功能，党组织对农村资源的多方面整合，将一盘散沙的农民整合到国家治理体系之中。设立横向协同平台，在党的集中统一领导下开展差异化治理。在政府内部，将政府全周期管理原则转化为更多实际职能，形成更具普遍性、覆盖面更广的流程标准。在跨区域协调方面，设立同层级政府间的横向协同平台，明确横向协调机制，包括横向协调的启动条件、主体责任、适用范围、主要内容等，让信息在横向间有效流通。在跨层次差异化管理方面，在党的集中统一领导下，开展有针对性的差异化权力配置。

建立健全党组织领导的自治、法制、德治相结合的乡村治理体系，以制度建设激活基层活力，争取获得更多社会治理资源，增强乡村治理能力，让更多的矛盾化解在基层，通过协商管控分歧增强理解，以更为包容的、广泛的民主参与增进和谐来化解矛盾，实现责任共担、利益共享。

2.以基本公共服务均等化为底线

基本公共服务是维护人的尊严、保障居民个人基本生活和发展权利、促进社会稳定的基础性公共品，是维护人在既定社会中生存和发展的基本条件，所有国民在公共服务面前所享有的权利应是均等的、无差别的。城乡统筹的基本公共服务均等化：一是清除城乡人口流动的制度障碍。清除户籍制度的障碍，激发人口的自由合理流动。对欠发达地区，设立新型城乡人口自由流动的示范区，为投资创业的居民提供优惠政策、资金扶持。二是新型村镇的公共服务与就近的城市实行一体化。在基础设施、公共服务、医疗保障和就业机会实现共享，整体推动劳动力的跨地域流动。

当前，在我国广大农村居民和城镇弱势群体基本公共服务得不到有效保障的状况下，公共服务的制度重构显得更为迫切。通过一系列的制度安排来确保公共服务的供需平衡，确保全体公民公平地共享政府公共服务。解决这一社会矛盾，需要按照以人民为中心的发展要求，加快建立服务型政府的制度体系和政策体系，确保公共服务均等化目标在制度框架内有效实现。

3.推进城乡区域的协调发展

中国农村大体分为三种类型，沿海城市经济的农村地区、中西部农业型的农村地区，适合休闲农业和乡村旅游等新业态的农村地区。这些地区中，传统的农业生产占70%左右，绝大多数农村将长期处在小农经营格局中。因此，对于大多数的农村和农民而言，基本保障仍然是首先要解决的问题。这有赖于城乡区域的整体布局、功能互补、协调发展。

城乡公共服务均等化旨在政府在城乡间合理配置公共资源，向城乡居民提供与其需求相适应的、均等的公共服务和公共产品。“健全城乡融合发展体制机制，构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显优势互补，高质量发展的区域经济布局”[3]21。在这里，健全城乡融合发展体制机制和构建区域协调发展新机制之间具有密切关联性。从实践层面来看，城乡融合发展和城乡区域协调发展是相辅相成的，城乡融合发展应当在城乡区域协调发展中得以实现，而城乡区域协调发展则是城乡融合发展的基本条件。

4.以土地作为城乡融合的重要载体

党的十九大报告强调指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”[4]32土地管理制度的完善创新是城乡融合配套改革的焦点问题，土地制度改革实际上就是国民收入分配格局的调整。

在利益导向上，要以农民利益为中心，保障农民土地收益最大化，维护农民合法权益。在政策措施上，改革完善农村承包地制度、改革农村宅基地制度以及集体经营性建设用地入市制度的配套改革。新一轮土地制度的改革，要在城乡土地市场上寻求突破，“完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加强农业转移人口市民化”[1]25。激活包括土地在内的生产要素，缩小城乡之间的收入差距，打消农民城乡融合发展中的后顾之忧。当然，城市对于农村、农民的开放，农村“能人”进城，而城市“富人”下乡受到严格限制，这种“逆向”城乡二元结构，客观上保证了进城农民的退路，只要农民还能够与土地联系在一起，意味他们的基本收入保障和生存权利还在。要积极探索乡村土地与城市土地的自由流动途径，探索城乡土地资源一体化模式，对城市土地与乡村土地实行“一揽子”总体规划。

土地作为农民利益的基础载体，其变革的力度决定了农村发展速度和农民富裕程度。要逐步引导放活土地经营权，解决产权边界模糊问题，承接新项目，引入新产业，提升农村发展活力，通过推动农村产权制度改革，集约高效地利用土地发展产业，促进土地改革与产业振兴的有机融合。这样，既能保障农民经营性收入，也能增加农民财产性收入，从根本上维护农民的权益。

5.完善覆盖全民统筹城乡的社会保障体系

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。”[1]33这意味着要把更多的公民纳入保障范围，努力做到法定人员全覆盖。

一是建立健全更充分更高质量就业的促进机制。我国是一个有近9亿劳动力的最大的发展中国家，创造更多岗位、不断扩大就业始终是党和政府特别关注的民生大事。进入新时代，人民群众对就业的质量有着更高的期待：更稳定的工作、更满意的收入、更公平的就业环境，以实现人的全面发展。这体现了坚持和完善劳动就业制度的总体目标，健全就业等政策协同发力的宏观调控制度体系的基本要求。扩大就业作为经济发展的优先目标，在保持经济总量的持续稳定增长中不断实现更加充分的就业，在经济结构优化中既推动就业规模扩大又实现就业结构转型，实现经济增长与扩大就业良性循环。

二是建立完善覆盖全民的社会保障体系。通过制度安排和政策调整，打破社会保障城乡割裂的壁垒，消除制约社会保障城乡协同的体制性障碍，改变长期形成的社会保障城鄉二元结构，缩小城乡社会保障发展差距，对其基本制度、管理体制、运行机制进行顶层设计、统一筹划，逐步实现民生保障制度的城乡一体化，公平实现城乡居民社会保障基本权利。具体说，养老保险全国统筹、养老保障制度建设、完善医疗保障体系、社会养老服务体系建设等都以城乡融合为前提。不仅如此，要在保证全体国民社会保障基本权利平等、强化社会保障互助共济功能的基础上，体现权利和责任的对应，从而促使城乡社会保障体系持续均衡发展，全面提升社会保障水平。

参考文献：

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[M].北京：人民出版社，2020.

[2]习近平.习近平谈治国理政：第1卷[M].北京：外文出版社，2014：96.

[3]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[5]景天魁.底线公平：和谐社会的基础[M].北京：北京师范大学出版社，2009：133.

〔本文系中共江苏省委宣传部、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心委托课题“统筹城乡的民生保障制度研究”中间成果〕

（作者系江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员，南通大学二级教授）

责任编辑：彭安玉