孙鸿鹤

[摘 要] 政府是公共文化服务体系建设的主体。“十四五”时期，我国政府需更好地履行政府在公共服务体系建设中“建、投、管、导、督”地主体责任，更好地保障人民文化权益。

[关键词] 政府;公共文化服务体系建设;主体责任

[中图分类号]G120;G258.2    [文献标志码]A

公共文化服务体系建设的出发点和落脚点是满足广大人民群众的基本文化需求，提供的是免费的公共文化服务，追求的是社会公共利益的最大化，体现的是全体社会成员的共同利益。公共文化服务的公益性根源于“市场失灵”。像图书馆、博物馆、文化馆等公共文化产品，尽管存在着巨大的现实市场需求，但是由于它们作为公共产品的“非竞争性”和“非排他性”特征，导致供给方因无利可图或利润微薄而不愿意提供，只能由政府或政府扶持的公益组织来承担。

国家“十四五”规划指出：“坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持百花齐放、百家争鸣的方针，加强公共文化服务体系建设和体制机制创新，强化中华文化传播推广和文明交流互鉴，更好保障人民文化权益。”我国建设的是社会主义市场经济体制，政府在公共服务建设中居于主体地位，发挥主体作用，履行主体责任。“十四五”时期，政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，更好地履行公共文化服务体系“建”“投”“管”“导”“督”的主体责任，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，健全完善公共文化服务体系，更好地保障广大人民群众基本文化权益，更好地满足广大人民群众精神文化需求。

一、履行“建”的主体责任，完善公共文化基础设施

健全完善的基础设施是公共文化服务体系建设的基础条件。《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确规定：“县级以上地方人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，根据国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准，结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局，形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。”

笔者以公共图书馆为例。《中华人民共和国公共图书馆法》规定，县级以上人民政府应当设立公共图书馆。《国家“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》提出，对设施空白或不达标的地市级和县级公共图书馆进行新建、改建和扩建。截至2019年，全国31个省、自治区、直辖市仍然有山西省、青海省、西藏自治区、陕西省4个省份还没有实现地市级行政区域公共图书馆全覆盖，其中，山西省11个地市级行政区有10个地市级公共图书馆，覆盖率90.91%。青海省8个地市级行政区有7个地市级公共图书馆，覆盖率87.50%。西藏自治区7个地市级行政区有6个地市级公共图书馆，覆盖率85.71%。陕西省10个地市级行政区有8个地市级公共图书馆，覆盖率80.00%。[1]66全国31个省、自治区、直辖市仍然有山东省、安徽省、贵州省、浙江省、广东省、湖北省、宁夏回族自治区、陕西省、河北省、福建省、吉林省、河南省、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、海南省、黑龙江省16个省份还没有实现县市级行政区域公共图书馆全覆盖。其中，山东省137个县市级行政区有136个县市级公共图书馆，覆盖率99.27%。安徽省105个县市级行政区有104个县市级公共图书馆，覆盖率99.05%。贵州省88个县市级行政区有87个县市级公共图书馆，覆盖率98.86%。浙江省90个县市级行政区有88个县市级公共图书馆，覆盖率97.78%。广东省122个县市级行政区有118个县市级公共图书馆，覆盖率96.72%。湖北省103个县市级行政区有99个县市级公共图书馆，覆盖率96.12%。宁夏回族自治区22个县市级行政区有21个县市级公共图书馆，覆盖率95.45%。陕西省107个县市级行政区有102个县市级公共图书馆，覆盖率95.33%。河北省168个县市级行政区有160个县市级公共图书馆，覆盖率95.24%。福建省85个县市级行政区有79个县市级公共图书馆，覆盖率92.94%。吉林省60个县市级行政区有55个县市级公共图书馆，覆盖率91.67%。河南省158个县市级行政区有142个县市级公共图书馆，覆盖率89.87%。广西壮族自治区111个县市级行政区有98个县市级公共图书馆，覆盖率88.29%。新疆维吾尔自治区106个县市级行政区有92个县市级公共图书馆，覆盖率86.79%。海南省23个县市级行政区有19个县市级公共图书馆，覆盖率82.61%。黑龙江省121个县市级行政区有96个县市级公共图书馆，覆盖率79.34%。[1]76（见表1）

“十四五”时期，各级政府应当采取新建、改建、扩建、合建、租赁、利用现有公共设施等多种方式，加强公共文化设施建设，不断提高公共文化设施覆盖率。各省、自治区、直辖市政府应当把省级公共图书馆、博物馆、群众艺术馆等重点公共文化设施建设成为全省标志性公共文化设施。市（地）、县（市、区）政府特别是公共文化设施空白或不达标的市（地）、县（市、区）政府应当加快推进地市级“三馆”（公共图书馆、博物馆、文化馆）和县级“两馆”（公共图书馆、文化馆）填补空白和达标建设。县级公共文化设施宜多馆合一，将图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、体育馆、艺术表演团体、艺术表演场馆、新时代文明实践中心、融媒体中心、老干部活动中心、老年大学、青少年宫、社区学校等公共設施整合在一起建设城市文化综合体，推动基层公共文化设施的统一管理，综合利用，共建共享，确保到“十四五”期末，县级以上行政区域基本公共文化设施实现全覆盖。

二、履行“投”的主体责任，保障公共文化经费投入

充足稳定的资金投入是公共文化服务体系建设的基本前提。《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确规定：“国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。”

发达国家公共文化事业投入有两个标志，一个是公共文化事业投入占财政支出的比重达到1%左右;另一个是每年公共文化事业投入增幅不低于同期财政支出增幅。2019年，我国公共文化事业经费占财政支出比重的平均水平为0.45%，不到发达国家水平的一半。公共文化事业经费占财政支出比重最高的省份是浙江省，比重为0.79%，不足发达国家水平的80%;比重最低的省份是安徽省，比重为0.30%，只有发达国家水平的30%。（见表2）同2015年“十二五”期末相比，2019年，我国公共文化事业经费增长了56.05%，比同期财政支出增长幅度（35.90%）高20.15个百分点。全国31个省、自治区、直辖市绝大多数公共文化事业经费增速都高于同期财政支出增速，但是仍有海南省、四川省、陕西省和新疆维吾尔自治区4个省份公共文化事业经费增速低于同期财政支出增速，分别低3.26，18.47，11.23，5.80个百分点。[1]5（见表3）

“十四五”时期，各级政府应当在财政支出增长的基础上，确保公共文化事业财政拨款逐年增长，增长幅度不低于同期本级财政支出增长的幅度，逐年提高公共文化事业财政拨款在同级政府财政支出中的比重，到“十四五”期末全国公共文化事业财政拨款在财政支出中的比重达到0.60%，到2035年时达到1%左右，赶上发达国家水平。我国各省、自治区、直辖市经济发展水平差距较大，东中西部地区和东北地区呈现鲜明的地域发展差距。越是欠发达地区财政收支逆差压力越大，公共文化事业支出占财政支出比重越低，公共文化事业经费越不足。中央政府应当基于公共服务均衡协调发展和均等化原则，持续加大对中西部地区和东北地区相关省份公共文化事业的财政转移支付，重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服務。东部沿海经济发达地区政府也应当对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助，弥补欠发达地区公共文化事业经费不足。

三、履行“管”的主体责任，创新公共文化服务机制

先进合理的体制机制是公共文化服务体系建设的核心内容。《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确规定：“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”

政府提供公共服务的优点是解决了公共产品由于“搭便车”而导致市场无法供给问题，但实践中也存在明显的缺点，那就是机制僵化、人浮于事，服务质量和效率低下。发达国家通过引入法人治理结构来创新公共文化服务单位的管理体制和工作机制，建立激励约束机制提升公共文化机构服务效率。在我国，市场经济体制较为完善的东部沿海地区省份，公共文化服务的质量和水平也比较高;市场经济体制较为滞后的中西部地区和东北地区省份，公共文化服务的质量和水平也比较低。2019年，31个省、自治区、直辖市中，每万人公共文化服务人次即每万人公共图书馆流通人次[1]49、博物馆参观人次[1]107、群众文化机构（群众艺术馆、文化馆、文化站）服务人次[1]306合计高于全国平均水平的有北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、重庆市、陕西省、甘肃省10个省份。前3位的浙江省、上海市、北京市，分别是54 463.04万人次、34 069.05万人次、28 928.72万人次，分别是全国平均水平（20 076.13万人次）的271.28%，169.70%，144.10%。后3位的省份分别是西藏自治区、河北省、吉林省，分别是10 989.28人次、10 929.92人次、10 654.51人次，分别是全国平均水平的54.74%，54.44%，53.07%。见表4。

“十四五”时期，各级政府应当加强

对公共文化服务机构的管理，创新公共文化服务体制机制，提高公共文化服务效能。各级政府应当进一步落实公益性文化事业单位法人自主权，指导各公共文化服务机构积极探索法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与公共文化服务机构管理，有效提升公共文化服务机构管理水平。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，全面推进人事制度、收入分配制度、社会保障、经费保障制度改革。各级政府应当选拔具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力的专业性领导干部担任公共文化服务机构负责人，建立健全以培养、使用、激励、评价为主要内容的新的人事制度和科学有效的考核指标体系。各级政府应当加强对文化类行业协会、基金会、民办非企业单位等社会组织的引导、扶持和管理，促进公共文化服务行业组织依法制定行业规范，加强行业自律，维护会员合法权益，督促会员提高服务质量。

四、履行“导”的主体责任，动员公共文化社会参与

广泛普及的社会参与是公共文化服务体系建设的有效途径。《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确规定：“人民政府应当加强对公共文化服务的统筹协调，推动实现共建共享。”

发达国家完善公共文化服务供给的一个突出特点，就是广泛动员社会力量积极参与公共文化服务体系建设。比如，政府财政拨款在公共文化服务机构收入的比重一般在70%左右，剩下30%的收入主要是社会捐赠。在我国特别是中西部地区、东北地区各省份，公共文化服务经费往往是政府“一柱擎天”，也导致“独木难支”。2019年，全国公共图书馆[1]50、博物馆[1]108、群众文化机构[1]308（群众艺术馆、文化馆、文化站）总收入中，政府财政拨款比重高达89.52%。31个省、自治区、直辖市中，政府财政拨款在公共文化服务机构收入比重前3名的省份分别是西藏自治区、内蒙古自治区、辽宁省，比重分别是98.36%，98.02%，97.40%;后3名的省份分别是山东省、宁夏回族自治区、陕西省，比重分别为81.04%，75.25%，73.53%。见表5。

“十四五”时期，各级政府应当广泛动员社会力量参与公共文化服务，体现公共服务共建共享原则，发挥人民群众文化建设积极性、自觉性、自主性。各级政府应当鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理;鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与提供公共文化服务;鼓励社会资本依法投入公共文化服务，拓宽公共文化服务资金来源渠道;鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金，专门用于公共文化服务;鼓励公民主动参与公共文化服务，自主开展健康文明的群众性文化活动;鼓励干部群众特别是退休党员干部、退休教师和科技工作者、教育工作者、文化工作者、青年学生等积极参与公共文化志愿服务。

五、履行“督”的主体责任，推动公共文化政策落实

科学有力的督查考核是公共文化服务体系建设的根本保证。《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确规定：“各级人民政府应当加强对公共文化服务工作的监督检查，建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度，并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据。”

发达国家政府履行公共文化服务主体责任，更多的体现在制定相关法律和政策并监督其贯彻落实。再好的法律、政策和制度，如果没有政府去贯彻落实，有的政府不贯彻落实也没有上一级政府监督检查，那么这些法律、政策和制度就只能是“稻草人”“橡皮泥”。我国针对公共文化服务体系建设已经完成立法，制定了比较完善的政策、制度。2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议并表决通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，2017年3月正式实施。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议审议并表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》，2018年1月正式实施。2015年2月9日，中华人民共和国国务院颁布了《博物馆条例》，2015年3月正式实施。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，并一同印發《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》。2017年5月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》。国家这些公共文化服务领域的法律法规和文件对各级政府履行公共文化服务的主体责任都做了明确规定。从现实情况看，有的地方政府还没有依法履行公共文化服务主体责任。

“十四五”时期，中央政府应当依据相关法律、条例、意见、指导标准、规划纲要，对各省、自治区、直辖市人民政府依法履行公共文化服务主体责任情况进行督查考核。地方各级人民政府也应当对下一级政府依法履行公共文化服务主体责任情况进行督查考核。督查考核应当吸收社会公众参与，加强用户评价和反馈，探索建立第三方评价机制，开展群众满意度调查，增强评价的客观性和科学性。督查考核结果应当向社会公布，并作为对公共文化服务机构给予补贴或者奖励、预算确定、收入分配和负责人奖惩的重要依据。督查考核的主要内容应当是各级政府是否把公共文化服务体系建设纳入各地经济社会发展规划，纳入精神文明建设总体规划，纳入财政支出预算，确保公共文化服务体系建设的各项目标任务的实现，积极推动公共文化服务体系建设法制化、规范化、制度化。

[参考文献]

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[2]闫勇，张建.新时代党领导民生建设的理论逻辑及现实走向——基于马克思主义民生思想的哲学思辨[J].牡丹江师范学院学报：社会科学版，2020（06）：13-22.

[3]王春英，仲昭旭.习近平生态文明思想与生态文化体系建设研究[J].牡丹江师范学院学报：社会科学版，2021（01）：40-49.

[责任编辑]王立国

The Consideration of Government has Fulfilled the Principal

Responsibility for Building a Public Cultural Service System

SUN Honghe

（Document data center，Heilongjiang Provincial Academy of Social Sciences，Harbin，Heilongjiang，150028，China）

Abstract：Chinese government is the main body in the construction of the public cultural service system.In the period of the 14th five-year plan，the Chinese government should better fulfill its main responsibility of "building，investing， managing，guiding and supervising" in the construction of public service system，to protect people's the cultural rights and interests better.

Keywords：government;public cultural service system;the principal responsibility