帅玥

摘要：随着各地影子银行及类金融机构等的涌现及其引发的地方金融风险，中央金融监管部门鞭长莫及、地方金融监管的短板甚至空白领域的问题也愈发暴露出来，构建科学的地方金融监管法律制度迫在眉睫。然而长久以来，我国的金融监管权的配置只局限于中央部门之间，对于中央与地方之间的纵向配置几无涉及，导致地方金融监管缺乏足够的人力、资源和有效授权，监管空白与重复监管并存。检视我国地方金融监管实践，应在明确地方金融监管主体权限的基础上，改革完善相应的监管机制，逐步建立、健全地方金融监管法律制度。

关键词：地方金融  监管权配置  规范路径

一、地方金融监管的法律实践分析与理论分析

（一）我国地方金融监管的法律实践

1.我国地方金融监管的主体、职责与组织架构。我国地方金融监管的主体与职责存在较大的差异性。第一，全国目前仅有16个省份成立地方金融监管局对地方金融进行统一监管，其中大部分省级地方（准）金融机构的管理权限仍分布于多个部门。譬如一些私募股权基金由证监会总览全局;部分地方典当行的运行由经贸委或者商务部门监管;小额贷款公司和融资性担保公司的管理由地方政府金融办负责（部分地区由工信厅负责）;网络贷款及一些新兴的非融资性担保公司等机构目前尚没有明确监管主体。第二，金融办的具体职责尚不明确。地方金融监管缺乏高位阶的法律依据和授权，各地在各自权限范围内摸索尝试，最终导致金融办具体职责划分不明确。总体而言，全国各省市金融办的职责可以归结为以下几种：执行金融法律法规、协助金融监管、规划区域金融发展、统筹协调金融机构和统筹企业融资。第三，就组织架构方面而言，以山东省为代表的地区建立了省、市、县三级金融办监管体系，但更多地方的金融办只有省、市两级，地方金融监管主体的组织架构存在较大差异以及可完善空间。

2.我国地方金融监管的对象。地方金融监管对象可以概括为“7+4”类：7类机构是指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司;4类机构是指辖区内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构和地方各类交易所。监管对象及范围尚未囊括非持牌金融机构和影子银行，大量的影子银行与类金融机构游离于地方金融监管之外，地方金融监管对象的此项局限性是“钱宝”等非持牌金融机构辗转多地仍然不断膨胀的重要原因。

（二）金融监管理论分析

从金融监管目的理论来看，经济学者更为重视效率与安全两个基本金融价值，主张自由的监管理念，法律学者则在此基础上引入了金融公平这一价值理念，最终形成了金融监管领域的三足定理。美国经济学家W.E.Oates于1972年提出了权力分散理论，他认为国家提供公共服务的职能应交给能实现成本与利益最优化的最小辖区。中国自2003年成立银监会以来，在金融领域形成了以中央政府为主导、以一行三会为监管主体，覆盖银行、证券、保险等行业的垂直监管体制。在多年发展中，对于统一规划与把握各地金融的总体发展方向有重要作用，却也留下监管过硬、变通不足以及监管不力的隐患。以北京为例，银监局不足300名工作人员却承担着21万亿、近5000个各类金融结构网点的监管重责。通过法律、规章、规范性文件等方式一揽子授予地方完整的金融监管权，可以弥补中央监管力度的不足，形成点线结合的监管网络，覆盖更多的金融领域如影子银行，更是政府维护当地金融秩序与稳定的职责要求。

我国地方金融监管依靠运用的“工具箱”具有滞后性，不能及时反映潜在金融风险。我国地方金融监管机构主要关注金融风险指标，如偿付能力和流动性比率，关注的焦点主要是回溯过往，风险评估也是基于“过去的”金融绩效报告和组织程序。这种金融风险评估方式具有较大的局限性，因为当金融机构的问题已经反映到财务数据中时，通常已经造成一定程度的信用恐慌和挤兑风潮。因此，地方金融监管机构急需完善金融监管工具箱，以增强金融监管的时效性。

二、地方金融监管现存的问题

（一）地方金融监管在法律授权上的局限性

1.中央和地方金融事权划分不清，地方金融监管机构权责不对等。目前我国金融行业实施的是以中央垂直监管为主，地方金融监管机构配合为辅的金融监管体系。为了尽量避免地方金融风险事件的发生，相继在各个省份成立金融办负责统筹协调金融服务与监管，并在16个省份成立地方金融监管局，对地方“7+4”类金融业态实施统一管理。但仍然存在地方金融监管机构监管资源不足、职能错位等问题。区域性金融风险由地方政府进行处置，但地方金融监管部门在何种程度上享有对“7+4”类金融机构的执法权而没有准确定论。金融监管权是一种行政权力，地方金融监管机构仍然缺乏执法权，处于名不正言不顺的尴尬境地，这凸显了中央和地方金融事权划分不清、地方金融监管机构职权错位等问题。尽管监管科技可以提高效率，及早预警，但仍然无法弥补地方金融监管权责不清，地方金融监管机构缺乏执法权的痼疾。

2.影子银行、互联网类金融业务游离于地方金融监管之外。对地方金融的严格监管必然會导致大量资金通过监管套利向影子银行等监管较弱、甚至监管空白的领域转移，这是地方金融监管必须解决的问题。大量的影子银行游离于地方金融监管之外，造成地方金融监管套利现象严重，风险底数不清等不良后果。以“钱宝”案为例，钱宝网以高额收益为诱饵，以互联网平台为载体，通过吸收新用户资金以偿付老用户的本金及收益，非法向不特定社会公众吸收大量资金。对于影子银行形成的资金池业务，地方金融机构既不审批也不备案，属于监管空白地带。现存地方金融监管体系专注于对持牌机构的监管，在互联网金融兴起后，风险高发点已转移至监管薄弱甚至监管空白的互联网金融和影子银行领域，但在地方金融监管方面，不论是“7+4”的地方金融监管对象，还是地方金融监管的具体实践，对这一问题均缺乏通盘考虑。

（二）传统地方金融监管规则难以触及新型金融风险

1.偏重制度运行，忽视系统风险。金融监管相对于金融行业具有一定程度的滞后性，重合规管理、轻前瞻监管的现状愈发加剧了这种滞后性。过去地方金融监管的注意力往往集中在核查金融机构是否具备清偿能力以及监管当局对于资产流动性的要求。然而，在应对金融风险时仅关注上述合规性监管远远不够，主要基于以下两个原因：第一，重大风险事件通常不一定涉及违规，金融市场的不稳定性可能由一系列因素诱发，如风险敞口之间的不当关联、金融机构盈利模式的不可持续性等。第二，仅关注法律规则的内容会忽视监管人员的作用，监管者是局限于合规管理，还是承担了识别并控制风险的更大挑战，一定程度上决定着地方金融监管的质量程度。面对地方金融业迅猛发展和金融风险频发的情势，地方金融监管机构急需考量如何在潜在风险引发偿债能力恶化和流动性比率降低之前，对地方金融风险的根源进行追踪和应对。

2.重视监管报告，数据分析不足。于地方金融监管而言，不论是微观的风险管理还是宏观的风险监控，准确、及时、高质量的信息都至关重要。但截至目前，地方金融监管仍然存在重监管指标、轻数据建设，报告多、分析少的现象。地方金融监管部门在分析一家金融机构或一类金融风险现象时，通常下意识的反应就是收集大批量综合数据，分析则被置于第二阶段，甚至是事后，难以得出不同于市场分析师已经达成共识的结论，数据建设远远滞后于金融创新以及市场和金融机构的结构性改变。严重的数据缺口导致地方金融监管机构无法摸清金融风险底数，更枉论评估金融风险实质及制定风险应对方案。尤其是在互联网类金融机构和影子银行这两大领域，金融监管数据信息的匮乏成为整个地方金融监管的掣肘。

3.注重金融穩定，风险防范机制不足。良好的地方金融监管能够使金融市场顺畅运转，并通过纠正内在市场失灵以减少市场剧烈波动的风险。尤其在“大而不能倒”的区域重要性金融机构的风险监管方面，一旦这些机构出现可能违约的情形时，地方金融机构出于处置地方金融风险责任的考量，首要考虑的因素可能并非是该重要性金融机构的业务模式、激励机制和风险偏好是否增大了风险敞口和违约风险，而是不惜代价地借助地方财政进行金融救市。这种表层的保护式金融监管实质上与“守住不发生系统性金融风险底线”的金融监管政策目标背道而驰。防范、化解金融风险才是守住不发生系统性金融风险底线的前提条件和路径正解，在地方金融业态繁杂、体量剧增的情势下，一味对金融机构，尤其是“大而不能倒”的区域重要金融机构进行保护性救市只会加重地方财政的负担，这种“风险遮掩式”监管是不可持续的，甚至会使地方金融监管机构及地方政府陷入“借新补旧”的恶性循环当中。

三、地方金融监管的完善建议

（一）补足地方金融监管法律授权的短板

1.厘清中央与地方金融监管权的边界。面对地方金融监管机构监管权、执法权缺位的问题，应于上位法层面明确界分中央与地方金融监管机构的责权范围。建议按照“属地管理、权责统一”原则划分中央与地方金融监管的职责权限。具体权限划分如下：对于属于“一行两会”驻地派出机构监管范围内的金融风险，地方金融监管机构协助监管、提供支持;监管范围以外的金融风险，如辖区内的互联网类金融风险、小额贷款公司等，由于这类金融机构数量众多、业态复杂、隐蔽性强，中央金融监管鞭长莫及，宜指导并授权地方金融监管机构利用地缘优势对其实施全面监管。对于“7+4”类金融机构形成的跨区域金融风险，地方金融监管部门难以协调的，应当由中央金融监管部门统一协调，明确牵头监管部门，并对该金融风险提供业务指导。在明确中央、地方金融监管权责分配的基础上，实现地方金融监管范围全覆盖，摸清地方金融真实风险底数，切实保障地方金融稳定与安全。

2.统一地方金融监管主体，充实地方金融监管责权。资金的流动往往横跨多行业、多领域，也要求金融监管逐步精细化、系统化发展。目前全国半数省份均在地方金融办加挂地方金融监管局的牌子，整合地方政府各职能部门的金融监管责权，对辖区内“7+4”类金融机构实施统一监管，并赋予地方金融监管局相应执法权，补足地方金融办注重协调、难以监管的短板。对此，应当从中央层面统筹推进其余省份尽快设立金融监管局，并切实履行以下职责：其一，全面承担地方性金融机构的监管与风险防范;其二，负责地方各类新兴金融业态的监管，利用属地优势整顿影子银行“黑产”风险，摸清地方金融风险底数;其三，负责在辖区内制定金融监管规则、建设地方性金融监管数据系统、宣传地方性金融风险的防范知识。

3.将影子银行，非持牌金融机构纳入地方金融监管范围。第五次全国金融工作会议之后，中央首次明确地方金融监管对象为“7+4”，并未将影子银行和非持牌金融机构纳入其中。近年来，随着“严监管”政策的落实，诸多金融机构进行监管套利，将大量业务转入非持牌金融机构领域，这些金融机构业态繁杂、隐蔽性强，给地方金融稳定与安全带来较大威胁。地方金融监管机构应充分利用属地优势对本辖区内所有影子银行、非持牌金融机构进行全面清查，了解地方金融风险的真实敞口和底数，对上述金融机构形成的风险“打早打小”，并坚持两点风险处置战略：其一，要逐步将影子银行和非持牌金融机构置于阳光之下，规范金融业持牌运营的原则;其二，在规范影子银行和非持牌金融机构持牌运营之前，必须以法律的形式赋予金融监管部门监管上述权利，整治地方金融乱象。

（二）完善地方金融监管工具箱，提升地方金融监管成效

1.变“审计式监管”为“分析式监管”，提高监管前瞻性。传统“审计式监管”在本质上为事后反应式监管，但很多金融机构的风险模型和指标在风险爆发时仍然合乎监管要求。故而良好监管的精髓在于全面、前瞻性地判断被监管机构的商业模式、治理结构、风险偏好是否增大了该金融机构业务的风险敞口、是否超出了该金融机构的实际偿付能力以及是否可持续。进行前瞻性金融监管要求地方金融监管机构应当做好以下几点：其一，重视地方金融机构风险的判断和评估，加强监管人员对被监管机构商业模式、治理结构、风险偏好的认知，进而实施早期监管干预;其二，增强监管透明度，这既是地方金融监管者获得信任和公信力的途径，也是地方金融监管者应尽的义务;其三，树立底线思维，机构必须为应对最坏情景持有资本，守住不发生系统性金融风险的底线。

2.培养专业人才队伍，建立地方金融监管“专家中心”。良好的地方金融监管不仅需要一套良好的监管体系，也需要专业、高水准的金融监管者。补齐地方金融监管的人才短板，要重视以下三个方面：其一，明确金融监管的岗位要求并定期进行评估。金融监管机构应当选择涵盖经济、法律、财务、税收等各个领域的人才，并定期对其发现、处置金融风险的能力及其专业技能进行考核，并进行在职教育;其二，建立监管者轮岗制度，确保监管人员监管某一金融机构的时间不超过4至5年，以抵制监管俘获，同时避免监管者知识的欠缺;其三，建立在某一领域或技能上有专长的专家中心。专家中心在特定专业问题（财务风险、信息和通信技术风险、精算风险等）方面拥有知识积累和经验的优势，有助于地方金融监管更能适应复杂、业态繁杂的地方金融发展现状。

参考文献：

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作者单位：山西财经大学法学院