冯 川

一、问题的提出

1980年代以来中央政府就提出一系列治理方式“规范化”的方案和政策。而近年来，依托于治理方式“规范化”的治理体系和治理能力现代化建设，更是备受关注。治理手段的“规范化”，意味着对基层行政主体的财权和行政权力的上收，以及村民各项权力的精确化和固定化。然而与此同时，对经济建设的推进，却又意味着行政任务和责任的层层下放。中国农村基层治理的困境，在根本上即表现为“旨在提升政权合法性的规范化建设，不仅没有提升基层政权的合法性，反而可能导致更多矛盾纠纷，使基层行政组织疲于应对”这一悖论。为了解释这一悖论，理解中国农村基层治理现场的特征和“规范化”背后的深层涵义，则是更为基础的课题。

有学者从官僚科层制的角度理解“规范化”，认为官僚科层制是行政组织“规范化”的结果。按照韦伯对官僚科层制的定义，官僚科层制依循事本主义、专业主义、程序主义的逻辑，强调规章、规则等文本制度的重要性，其优势在于循序渐进、按部就班、照章办事，具有规范性、程序性、精确性、连续性、可操作性，能够较好履行行政职能，减少相互摩擦，降低物质和人工成本。(1)[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷，林荣远译，商务印书馆1997年版，第248-324页；[英]戴维·毕瑟姆：《官僚制》，韩志明等译，吉林人民出版社2005年版，第4页。而官僚科层制的负功能，便可以用来解释“规范化”何以导致问题的产生。比如，官僚科层制对规范的强调有可能使官僚的行动僵化，对繁文缛节的遵守出现自我目的化的现象。……