钟 海

(西安财经大学 公共管理学院，西安710061)

一、问题的提出

公平正义的公共秩序是社会发展与进步最为根本的价值追求。在我国，乡村自古一直是国家政治社会生活的重要场域。党的十九届四中全会强调，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是维护国家稳定、社会有序与人民幸福的重要制度保障。纵览新中国成立70年，乡村治理的运动变迁经历了“极不平凡的历程”[1]。尤其是改革开放以来的40年，以乡政村治为核心的乡村治理改革创新取得了前所未有的历史性进展，也可以说真正意义上开启了中国民主化进程。但随着社会转型的深入推进和全面深化改革的不断升级，初期的改革激情渐趋消退与改革红利释放殆尽之后，村民自治在实践中遭遇到了一系列矛盾与问题，发展处于一个“新的十字路口”。有人发出了村民自治“碰上了天花板”的感叹[2]，甚至一度被有的学者宣告“自治已死”[3]。治理问题的不断显性化引发了学术界的强烈关注，并试图探究问题的缘起和诱因。卢福营等(2019)在对浙江乡村治理困境及其实践探索研究后，认为多元治理理论无序性嵌入、多头政府部门的离散性干预、多类国家政策的共时性实施以及多种创新经验的同时性推广，造成了乡村治理“碎片化”及其治理低效问题[4]。杨新荣等(2019)通过对广东乡村社会治理结构性矛盾开展经验实证研究后发现，囿于城市化进程的加快，乡村治理主体的缺位和村落文化认同感与归属感的消逝，导致乡村治理实践在组织、管理和服务等方面日益失去效能和正当性，造成治理无方，最终引发了乡村治理的困境[5]。……