□ 广州白云国际机场股份有限公司 宋亚胜 马发涛 余睿文/文

按照传统的机场应急管理理念，一谈到应急，大家一般都是想到应急救援，想到航空器事故灾难的救援。诚然，民航运输是机场的主业，机场应急处置的重点首先是围绕航空器救援来开展。但随着社会的不断进步，机场需要面对和处置的突发事件越来越复杂。通过这次新冠肺炎疫情防控工作，就可以看出机场在国家公共卫生管理和应急处置体系中所扮演的重要角色以及所需要承担的重要职责。当然，通过疫情防控工作，也暴露出民用机场在应急管理工作中也存在一些不足之处。特别是对于大型枢纽机场，在国内、国外双重疫情冲击下，如何有效调动机场处置资源，联合各方力量实施有效应对，是值得深入思考和探讨的。本文将通过分析国家、省市政府疫情防控体系和应急管理体系，结合广州白云机场疫情防控实践，为大型民用机场构建分工更加清晰、运作更加高效、处置更加专业的应急管理体系提出建议。

国家应急管理体系及省市疫情防控体系分析

（一）国家应急管理体系的主要特点

从国家层面来看，我国将突发事件划分为四大类：自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件；并按照突发事件的严重程度及需要调动的资源，划分为I 级、II 级、III 级、IV 级4 个响应等级，整个体系基本涵盖了不同类型、不同等级的突发事件。

在体制建设上，2018年，我国成立了应急管理部，进一步整合和优化国家的应急资源和力量，在应急理念方式、主体、制度保障等方面朝现代化的目标不断迈进。在这个体制下，应急管理部主要负责牵头应对自然灾害和事故灾难两类突发事件，突发公共卫生事件由卫健委牵头应对，社会安全事件主要由公安部应对。三个单位各司其职，按职责开展应急管理工作，体现出专业化管理的思路。在省一级的管理体系中，北京、上海、广东、浙江、四川等省市成立应急管理委员会，下设若干指挥部，实施全事件、全链条的应急管理，取得较好成效。

随着应急管理工作的全面深入，在国家层面建立统一、权威、高效的应急管理领导机构及综合应急指挥管理机构，统一领导自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发事件的应急管理工作，必然为我国应急管理体系建设作出更大贡献。

（二）省市疫情防控体系的主要特点

疫情初期及内防扩散阶段。在今年年初疫情爆发初期，疫情防控工作以内防扩散为主。1 月21 日，广东省成立疫情防控指挥部，由省委书记任总指挥。指挥部下设办公室，按照“一办九组”的组织架构运作和指挥调度。同日，广州市政府成立了广州市防控工作领导小组，市委书记任组长，下设防治、交通检疫、物资保障、市场和环境整治、社区和农村、教育、宣传、维稳治安等8 个工作组和办公室。2 月11 日，广州市印发《关于部分调整广州市防控新型冠状病毒肺炎疫情工作指挥部的通知》，其中，防治组作为排名第一的工作组，由市卫健委牵头，市科技局、市应急管理局、市市场局、市医保局、广州医科大学共同组成，主要负责疫情的监测、评估和防治工作。

外防输入及常态化防控阶段。3 月以后，国内疫情得到有效控制的同时，境外疫情开始进入爆发阶段，疫情防控工作进入外防输入阶段。在《关于印发广州市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部办公室工作方案的通知》中，广州市将交通防控组作为除综合组外的第一个专项工作组，标志着疫情防控工作重点从国内防治开始向防境外输入转移。为有效防范新冠肺炎疫情境外输入，统筹部署白云国际机场入境人员各项防控工作，3 月14 日，广州市牵头成立了由广州市委常委、市政府副市长担任指挥长的“1+9”广州白云机场工作专班现场指挥部，指挥部由市商务局具体牵头，成员包括广东省商务厅、省卫健委、省公安厅、广州海关、广州边检总站、民航中南管理局、南航集团、省机场集团、广铁集团等9 个单位（见图1），负责全面统筹防范白云机场疫情境外输入各项工作的总体指挥调度、重大问题决策、处置方针调整、突发事件处置，协调解决各成员单位在入境工作方面遇到的困难问题。

从国家层面来看，国务院按照应急管理部、卫健委、公安部的职责分工和专业特点，分别负责事故灾难、自然灾难、公共卫生、公共安全4大类突发事件的应急处置工作，体现了“管行业必须管安全、必须管应急”的特点，也更加有效地确保了应急处置的专业性。

从省市政府层面来看，也很好体现出了“专业化处置”的特点。在内防扩散阶段，疫情防与治是当时最核心的任务，强化的是对疫情的控制和病人的救治，因此由广州市卫健委主导整体处置工作，突出医疗救援的专业化。在外防输入阶段，核心任务是把住口岸，防止疫情从境外输入，因此由广州市商务局牵头“1+9”指挥部工作，统筹做好境外来穗人员的卫生检疫、专车转运、酒店隔离等全流程封闭管控工作。这种根据不同阶段任务由对口的专业部门牵头开展处置工作的应急管理机制灵活、有效，很好地适应了疫情不同阶段的防控要求。

大型民用机场应急管理体系的构建

相比之下，国内大型机场对于“专业化”应急管理理念的落实还不到位，在应急管理、应急处置工作中仍保留着传统上“应急救援就找应急指挥中心”的思想，对应急管理的理念以及自身职责的认识还不到位。下面，以白云机场为例，介绍如何学习借鉴国家、省市“专业化管理”理念，构建好机场应急管理体系。

（一）建立统、分结合的机场应急管理体制，强化应急管理的“专业性”

1． 筹备建立机场应急管理委会员，建立全事件管理的管理体制

当前，广东省组建成立了省应急管理委员会，对全省应急工作实施统一领导。为切实解决在实际生产运行中突发事件多、差异性大、协调处置难等问题，白云机场正积极筹备成立白云机场地区应急管理委员会，作为机场区域内实施“大应急”管理模式的应急决策机构，统一领导、指挥、组织机场范围内自然灾害、事件灾难、公共卫生以及公共安全等各类突发事件的应急处置工作。对内，统筹管理和协调机场区域内各项应急管理工作的有序开展，以强化机场应急管理工作的综合协调和统一领导，加强机场应急管理“统”的力度；对外，代表白云机场与民航管理部门、地方政府以及驻场单位、外部单位进行应急管理上的对接与协调。

2． 组织成立由各专业单位牵头的专项应急管理模块

在疫情处置工作中，广州市疫情防控总指挥部下设各个专项工作组，按照专业分工，由不同单位牵头负责专业处置工作。按照专业化管理理念，白云机场应在应急管理委员会下设置专业模块的专业工作组和专家队伍，如：航空器救援、消防救援、公共卫生、航空安保、危险品处置等。专业工作组（专家队伍）在机场应急管理委员会的统一领导下，按照“平战结合”的原则，一方面负责所在专业应急预案的制定完善、演练培训的组织实施等工作；另一方面，在应急情况下负责协助机场总指挥部、现场指挥部开展指挥决策、应急处置等工作。

（二）建立上、下联动的机场应急指挥体系，确保应急指挥的“专业性”

1． 依托总指挥部，对机场应急处置实施总体指挥决策

大型民用机场应急处置工作涉及单位多，单位之间的协同配合需要强有力的指挥体系进行统筹。建立应急处置总指挥部，作为机场突发事件的最高指挥决策机构，负责应急处置总体指挥、重大决策和对外协调等工作，一般由决策小组与相关功能组组成。决策小组组长由总指挥担任，常设成员由机场股份公司、航空公司、机场公安局、机场海关、机场边检等单位领导组成。对内，总指挥部负责组织协调、指挥机场内部重大事件处置；对外，负责在应急情况下与政府、局方、外部单位的沟通协调，建立有效的联动指挥机制，确保对外接口统一。

2． 依托现场指挥部，对应急处置现场实施“专业化”指挥

现场指挥部是设在事件现场的联合指挥场所，负责控制突发事件现场事态，组织开展现场救援工作，为现场处置工作提供保障，为总指挥部决策提供依据。现场指挥部是否有效运作，直接关系到应急处置的成败与否，是减少人员伤亡和财产损失、有效控制事态的关键因素。按照分类管理、属地管理的原则，要实现专业化现场指挥，需要依靠专业处置单位和区域管理单位的共同配合。如：在疫情处置中，由公共卫生管理部门提供防控方面的专业处置意见；在涉恐涉暴处置中，由公安部门对处置提供专业意见、制定处置方案；在设备故障应急处置中，由设备管理部门对故障情况及应急处置实施专业评估。在紧急疏散工作中，各区域管理部门对区域的疏散路线、组织指挥最为熟悉，通过日常建立的网格化管理机制，可以有效、快速组织开展紧急疏散工作。对于应急情况下各区域运营秩序的调整，同样需要区域管理部门提供专业意见，及时将事态及受影响区域控制在最小范围内。

（三）建立纵、横覆盖的机场应急预案体系，确保应急预案的“专业性”

按照民用机场的运行特点，可以将机场突发事件划分为航空器类突发事件和非航空器类突发事件两大类，确保在大类上实现全覆盖，并按照“专业化支持”的理念，由各专业单位负责制定完善。

1．由运控中心负责航空器类突发事件预案的制定完善

按照白云机场各单位整体分工，由机场运控中心牵头，联合各处置单位共同负责航空器类应急预案的制定工作。并依据航空器的运行状态、突发事件类型，建立航空器失事、空中遇险、地面遇险、空中遭受非法干扰和地面遭受非法干扰5 个专项处置预案以及28 个专项处置方案，确保应急预案既解决做什么的问题，也解决怎么做的问题，全面提升应急预案的可行性和实操性。同时，还应将航空器应急预案制定的形式和内容提炼为白云机场应急预案的模版，用以支持其他类型应急预案的编制。

2．由各专业处置单位负责所管辖业务突发事件预案的制定完善

目前根据发生突发事件的主体和特点，划分为机场安全、自然灾害、公共卫生、设施设备以及运行秩序5 种类型。非航预案的制定应改变以往应急预案全部由应急救援指挥中心一手操办的原则，按照“专业化支持”、“管业务必须管应急”的理念，由专业管理部门或处置单位牵头负责建立相应的专项预案，以提升专项预案的专业性。如航班大面积延误预案、自然灾害应急预案等涉及机场整体运行的预案继续由运控中心牵头负责；机场公共卫生事件应急预案的制定由机场公共卫生管理部门负责；各项设施设备的应急预案由负责管理的职能部门或运行部门来负责，如行李系统、供电系统等已经明确由设备公司、动力公司制定，其他如信息系统、安防系统、安检系统应急预案也应由对口部门来负责制定和管理。因此，建议各单位要按照《安全生产事故应急条例》等国家法规，充分对本单位所承担的职责以及生产经营过程中的风险，进行场景建构和排查梳理，针对本单位承担的职责及可能出现的风险，制定相应的应急预案。

综上所述，大型机场运行日趋复杂，对机场应急管理工作的专业性提出了更高的要求，应将“专业化管理”的理念贯穿在应急管理的全过程，包括管理体制的构建、指挥体系的设计、预案体系的建设等工作中。各机场应在统一指挥、综合协调的基础上，根据业务管理职责抓好应急管理工作，充分发挥机场各专业部门在应急日常管理、预案制定、组织指挥中的作用，推动机场应急管理、指挥决策、现场处置等工作朝着更加专业化的方向发展。