陈春彦

（福建技术师范学院文化传媒与法律学院，福建福清 350300）

根据中央的统一部署，2018年首批600家县级融媒体中心率先挂牌后，2019年全国大部分县区融媒体中心成立，2020年底全国县级融媒体中心建设将基本实现全覆盖[1]。经过一年半的改革与探索，各地陆续出现了一批值得推广借鉴的典型做法和示范中心，理论研究也取得不少成果。基于此，2019年底到2020年上半年，部分学者提出“前端”如火、“下头”如荼、“中段”咋办，如何避免媒体融合改革中的“腰部塌陷”[2]等新话题。所谓“中段”和“腰部”，乃学者们的一种形象比喻。他们将中国的媒体结构拟人化，称中央级媒体与部分省级媒体为“头部”，县域媒体为“尾部”，副省级、地市级媒体为“腰部”。

诚然，自2014年中央提出推进传统媒体与新兴媒体深度融合战略以来，以打造一批新型主流媒体为目标的媒体融合“头部”建设取得显著成绩，以人民日报社、新华社、中央广播电视总台（原中央电视台、中央人民广播台和中国国际广播电台）等为代表的中央媒体以及以上海报业集团、浙江日报报业集团等为代表的省级媒体融合实践，反映了媒体融合战略中“如火”的“头部”建设成果。同时，作为“尾部”的县级融媒体中心也恰如学者所描述的正“如荼”展开。但它们并不意味着县级媒体融合研究已进入尾声，或者当前媒体融合的研究重点需转向“腰部”。实际上，县级融媒体建设依然任重道远。

2019年，福建省社科规划重大项目“推进我省基层宣传思想工作守正创新研究”课题组对中宣部确定的北京、江西、江苏、浙江、甘肃等地的6 家县级融媒体建设示范点的负责人进行了深度访谈，并根据不同的经济发展水平和区域特征，重点实地调研了福建省内25家县级融媒体中心及其主要媒体单位(电视台、报纸、网站)，深度访谈50 余人，填写问卷调查202 份，对融媒体战略的“尾部”进行实证研究。

研究表明，“头部”和“尾部”建设是党中央明确的媒体融合国家战略的重要组成，事关党的宣传思想工作的阵地得失，需要举全党之力，加以促进。但目前已完成挂牌后的大部分县级融媒体中心建设仍面临定位不够明确、基础设施和人才严重不足、激励机制难以实现、创新环境有待改善等涉及体制机制方面的困难，亟需学术界与一线实践者共同努力，继续聚焦县级融媒体，以阵地建设为目标，加强“尾部”研究，创造性地克服“尾部”面临的挑战。此类研究与实践也将事实上促进“腰部”建设，因为腰尾相通，问题相似。

因此，文章从阵地意识，行政资源的有限性、体制机制创新的紧迫性、融合战略推进的持久性等方面进一步分析，持续聚焦县级融媒体中心建设研究的必要性，并建议暂缓推动地市级融媒体中心建设。

一、县级融媒体中心是基层宣传思想工作守正创新的阵地

宣传工作的服务对象和工作主体均在基层，基层是任务落实的重要依靠。“郡县治，天下安”，县一级作为党的组织结构和国家政权结构的承上启下的关键一环，历来受到党和国家的高度重视。习近平总书记曾多次在不同场合强调基层宣传思想文化工作的重要性和紧迫感[3]。随着党中央做出宣传思想工作由正本清源向守正创新阶段转变的重大判断后，县级融媒体中心成为当前基层宣传思想工作守正创新的试金石。一方面，融媒体中心的建设需要各级党委政府从守正创新的高度充分重视，真抓实干，科学配置资源，投入必要的人力、物力和财力；另一方面，融媒体中心的成功建设又将成为基层宣传思想工作守正创新的重要阵地。因此，阵地意识应该贯穿于融媒体中心建设的全过程。

融媒体中心阵地并非传统阵地的简单相加。中宣部部长黄坤明在媒体深度融合工作推进会上强调，媒体融合是一场不容回避的自我革命，要紧紧抓住发展机遇，积极回应时代挑战，坚持守正创新，锐意攻坚克难，加快从相加阶段迈向相融阶段[4]。2018年8月21 日至22 日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上就媒体融合发展做出重要指示，提出“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”。这一重要指示将县级融媒体中心建设上升为国家战略，突显了基层宣传思想网络建设在党和国家工作大局中的重要地位。县级融媒体中心不仅要建好、管好，更要用好，“用得好才是真本事”[5]。

图1 影响基层宣传思想工作守正创新的因素

但目前，大部分县区的融媒体中心尚处于阵地建设初期，远未达到“建得好”的首要目标，相关部门对融媒体中心的管理思路、方法和方式尚处于探索中，且更多沿袭传统的理论和手段，真正“管得好”者较少，“守正充分，创新不足”的现象较为普遍。基层一线人员接受课题组问卷调查反映，缺乏守正创新的动力（46.73%）、对守正创新的理解存在分歧（42.50%）、制度与现实脱节（41.21%）、守正创新的能力不足（34.17%）、确定的目标不切实际（33.67%）等成为影响基层融媒体中心守正创新的前五大因素（如图1 所示）。

调研发现，基层融媒体建设者对于本单位融媒体中心的判断既充满信心又倍感压力。信心来源于顶层设计，他们认为当前的改革方向和改革思路切合实际，符合时代需求，只要各级党委真抓实干，一定能够落实中央的要求，建好新的阵地。倍感压力是因为，总体上一线人员对目前改革的进程不满意，觉得改革进展与目标差距太大。只有不足32%的受访者认为区县融媒体中心建设达到预期效果，近一半受访者认为“没有达到”（如图2 所示）。超过58%的受访者认为，所在区县的融媒体中心处于“挂牌完成，等待融合”状态；近18%的受访者认为处于“简单合并”阶段；只有24%的受访者认为处于“完全融合”（7%）或“推进深度融合”（17%）状态。相应地，近一半的单位“原有机构继续存在，新增融媒体中心”；超过23%的单位“原有机构部分解散，部分融合”；超过14%的区县“原有机构全部解散，重新融合”（如图3 所示）。三组数据总体一致的趋势表明，大部分县区仍处于融合的初始阶段，即挂牌与合署办公，少部分县区率先进入深度融合状态。后者往往都具备起步早、条件好或者参与融合的媒体单位构成比较单一等特征，它与中宣部确定的示范单位的总体特征一致。

图2 县级融媒体中心是否达到预期目标

图3 融媒体中心挂牌后其它机构状况

调研表明，凡融媒体中心建设取得重大进展的县区，党委和政府都能够坚守阵地意识，从牢牢掌握新闻舆论工作的战略主动权，不断巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础的战略高度，推进媒体融合向纵深发展。但总体上，作为基层宣传思想工作守正创新的新阵地，无论是融媒体中心的建设、管理还是使用，距离中央的要求和一线人员的期望都存在着明显的差异，存在持续创新的内外需求。

二、县级融媒体中心建设需要整合大量行政资源

推进传统媒体与新兴媒体融合发展既是媒体生态环境变化的必然要求，更是党中央从宣传思想工作守正创新，牢牢把握和巩固意识形态阵地的战略高度加以推进的一项重大改革举措。它涉及到内容、渠道、平台、经营、管理等多维度融合，是全方位一体化推进的重大工程，需要集中全党的智慧，动员大量的行政资源，先试点后推广，稳步推进，分层实施。

县级融媒体中心虽然建在区县，但它是整个媒体融合改革战略的重要组成，不仅事关宣传思想工作领域，还涉及编制、人事、财务、纪检、审计等多个部门，其复杂性远远超过学者们现有研究成果。已有经验表明，解决县级融媒体中心建设面临的重要问题，需要中央、省、市、县多级联动，并根据各自管理权限和分工，制定相应的法律法规和政策措施，持续予以推进。以福建省为例，该省2018年底已在全国率先实现了全部县区融媒体中心挂牌的目标。但相当一部分区县融媒体中心挂牌后面临体制机制难以突破等困境，实际推进中面临的困难超出学者和管理部门的设想。省委书记、省长曾为之亲自调研，省委常委、省委宣传部长半年内分别在漳浦和尤溪两地召开全省县级融媒体中心建设推进会。一场看似县级层面的媒体融合改革，实际需要动员全省的行政资源。尽管如此，原定于 2019年底完成“三定”（定编、定岗、定职）的目标，截至2002年上半年，仍然有一部分区县停留在纸面上，人员和机构未能及时到位。此类现象在其它省市同样存在。如F 市作为全国百强县级市，经济和媒体资源均较为丰富，基层媒体融合的积极性也较高，但直到2020年5月才最终任命融媒体中心负责人，指定中层临时负责人；Y 县负责融媒体早期建设的三名参公人员因为身份与融媒体中心作为公益一类事业单位不符，已被明确调任文旅局，但正式任命迟迟未下达，半年内仍在融媒体中心上班。因此，“三定”不仅方案难出台，具体实施面临的困难更多。

根本上，正处于全面推进的县级融媒体中心建设是一次自上而下的改革，需要整合大量的行政资源总体协调。正因此，习近平总书记多次强调“各级党委和政府要从政策、资金、人才等方面加大对媒体融合发展的支持力度”[6]，体现集中力量办大事的社会主义制度优越性。从县级融媒体中心的战略定位和改革进程看，当前乃至今后较长一段时间内，仍然需要集中有限的行政资源，加快推进和完善“尾部”建设，暂时不宜分散过多的行政资源大规模建设地市级融媒体中心。否则，可能难以形成资源合力，不仅影响改革的首尾呼应，也伤及“腰部”，影响媒体融合改革的总体进程。

三、县级融媒体中心建设亟需重大理论创新

（一）县级媒体融合亟需体制机制创新

调研发现，2003年中央清理整顿报刊乱发行乱摊派后，县级媒体主体多为广播电视台，仅少数县区的报纸仍然出版。因此，大部分区县的融媒体中心以当地的广电中心为主组建。但其构成并不简单，实际并入的单位少则两家，多则五六家，主要涉及广播、电视、报纸（免费发放类刊物）、政府新闻网、新闻中心、县委报道组、政务网、新媒体中心等媒体资源；有些地方还引入了外部自媒体和商业媒体；少部分县区涉及传媒公司、广告公司、文化公司等企业。较为复杂的单位与人员构成，直接导致县级融媒体中心在挂牌运营后，面临多重挑战，亟需体制机制创新。

1.并入单位性质复杂，对组织管理提出挑战

并入单位的复杂性增加了县级融媒体中心的推进难度，对相关党委和政府的组织管理提出创新要求。如并入F 市融媒体中心的电视台和报社皆属正科级自收自支事业单位、广播电视中心（前身为广电局）则为正科级全额拨款单位（参公）。如果融媒体中心同样设定为正科级事业单位，如何处理并入单位间的关系及如何安排相关人员，需要组织管理创新。考虑到部分广播电视台和报社拥有经营公司，人员交叉使用，混编混岗现象普遍（既是广电人员，又是公司员工，或一处签约，两处干活），县级媒体融合的组织机制创新需求强劲。

2.并入人员身份多元，对编制管理提出挑战

调研发现，县级融媒体中心多种身份人员共存的现象极为普遍，有的地方同时存在参公、全额拨款、差额拨款、自收自支、临时聘用等五种身份人员（不含企业），绝大部分的广播电视台编内和编外人员的比例接近1∶1，且多数情况下编外人员超过编内人员，一线骨干采编人员多以编外为主。县级融媒体中心确定“三定”时，如何对待不同身份的人员，特别是如何对待既有的编外人员，成为一线融媒体工作者和负责人共同关注的问题。相当多的县区媒体负责人反映，宣传部门与编制部门在融媒体中心的编制问题上存在较大分歧，需要更多沟通与协调，而且在 “全县统筹”的编制管理模式中，目前一些县级媒体名义上存在编制，实际上无法自主招人。名义编制或者被调配给其他部门或者被冻结。实践中，如果融媒体中心编制优先满足目前的在编人员，则合并后的融媒体中心将面临一线人才紧缺与人才流失加剧的双重压力，影响其业务的正常开展。如果融媒体中心延续传统的编制管理办法，则人员身份差异引发的管理难度将进一步扩大，缺乏编制使用自主权的融媒体中心将难以适应媒介技术日新月异的变革需求和宣传思想工作的创造性与时效性的要求。

目前，F 市采用了核定编制与具体人员不挂钩的折衷办法，解决人员去留问题。但此举意味着，未来多年融媒体中心人员只出不进，无法引进新型人才，只有依靠内部自我培训与提升完成媒体融合的转型。因此，编制管理工作不能满足于核定一个具体数字，需要从融媒体中心作为宣传思想工作守正创新的重要阵地的战略高度创新编制管理。

3.媒介形式多样，对考核机制提出挑战

县级融媒体中心多种媒介并存，各自的传播形式、路径以及受众偏好差异明显。昔日的竞争媒体，如报社、电视台、网站等，在今天的融合中变成共生伙伴，需要组织内部建立起专业认同感。否则，考核机制便难以构建。如果不同媒介各自为阵，各自考核，则难以实现“一次采集、多次加工、多渠道发布”的融媒体生产流程的再造。如何形成一套有效的考核机制，成为所有县级融媒体中心面临的共同挑战。

F 市的新任融媒体中心主任对媒体融合充满信心，并设计出一套理想的生产流程和考核机制，但面对当前融媒体中心“公益一类事业单位”的新定位，在获得基本财政保障的同时，他不得不面对如何管理在编的事业人员和临聘人员的问题。他坦承很可能最终出台的激励和淘汰制度只能对临聘人员发生作用，事业在编人员可能继续面临既无力奖励，也难以处罚的尴尬局面。因为现有的管理体制虽然明确事业单位分类管理，但基层实际管理者的分配权极为有限，无法发挥绩效激励的功能，甚至一些县区融媒体中心的中层负责人均需由所在区县党委宣传部负责人批准。在此情形下，如何科学实施绩效考核成为融媒体中心的重要课题，也是一大难题。

（二）影响基层破解体制机制难题的因素

调研发现，基层宣传思想工作者们对当前融媒体中心建设与发展面临的问题有着充分的认识，并在各自的岗位上努力创新，力图加以破解。但仍然存在一些影响基层破解体制机制难题的因素，需要各级党委和政府予以解决，同时需要理论研究者持续贡献智慧。

1.“三定”难定，影响基层对体制机制改革的探索

受“三定”难定或未定等因素的影响，县级融媒体体制机制改革难以真正全面推进。例如， D 县作为省内第一家正式挂牌县级融媒体中心的先行者，早在2018年5月即完成挂牌，并积极主动尝试合署办公近一年后，因为“三定”未定，难以为继，工作人员不得不回到各自单位，等待“三定”；Y 县利用本地媒体资源相对单一、人员结构较为简单的优势，率先实现人员整合，真正做到广电中心与融媒体中心一套人马，一个法人后，同样因为“等待统一安排”，原地踏步，出现“先进等后进”的“短板”效应。率先挂牌者的境遇，加剧了后挂牌单位的观望心态。 在等待“三定”近一年半后，D 县的同志对“去向不明，工作不勤，人心不定，动力不行”的现状深表忧虑。

2019年中，县级融媒体中心“三定”问题引起上级党委的高度重视，大部分省市明确“三定”时限。随后，能否科学“三定”成为新的关注重点。甚至有同志担心，如果缺乏强有力的协调，宣传、编制、人力、财政等部门迟迟不能达成一致意见，最后可能会在上级规定期限到来时，不得已出台的一个“最差的方案”或“别人家的方案”。调研发现，基层存在此类担心并非毫无根据。此前，有多个县区在撤销广电局时，曾经出现“一纸公文”出台，马上摘旧牌挂新牌的做法。结果，导致人员去向不明，工作职责不清，甚至有的单位因为原公章突然被封，财务难以运营，不仅新业务迟迟难以展开，原有工作也无法推进。

2.激励失效，“大锅饭”情绪弥漫

传统的县级媒体曾经根据各自的单位性质，制定相应的激励制度，如发放信息费、稿费、上宣（向上级宣传部门提供作品）费、加班费、下乡补贴、通讯费等。其中，有一些“土办法”虽然缺乏明确的政策支持，但并不违法违规；有一些已被新政策新规定否定；有一些则因为未得到审计、巡察或财务部门的认同而存疑。对此，出于不犯错误的安全考虑，2019年接受调研的大部分区县媒体都将所有的“土办法”一刀切地砍掉。

多个区县的受访者向课题组反映，原来由县级党委或政府批准的激励措施因缺乏省级文件明确规定而被叫停后，导致本单位编外人员面临“既无政治前途，又缺物质保障”的尴尬处境，编内人员则因为阳光工资产生干多干少一个样的失落感。现实中，编外采编人员已成为大部分县级媒体的主力，尽管没有获得正式的事业编制，但各单位仍然通过内部分配制度的完善为编外人员营造了按劳分配、多劳多得的公平就业的基本环境，但2018年到2019年间，一些县区的职能部门要求将县级媒体编外人员视同于保安、保洁等事业单位一般性辅助岗位，限定其收入总额。同时，以阳光工资为名，对曾长期发挥激励作用的稿费、向上级媒体报送节目的奖励、加班费等提出异议，甚至有同志因为几年前年度考核为优领取的800 元奖励等也被要求退回。结果，退得多的同志往往都是过去几年中干得多、干得好的同志。相关职能部门对县区媒体激励机制提出否定意见后，并没有提供替代方案。

对此，所有接受调研的对象都明确表示，媒体产品不同于一般商品，其质量与个人付出成显著正相关。同一版面，同一新闻，不同作者，不同付出，其传播效果与社会效果差异悬殊。向上级单位报送的新闻还因制式、技术标准等方面的特殊要求，并非简单的拷贝复制，需付出大量额外的劳动。但目前除L 县广电负责人明确表示，继续发放“上宣”奖励并随时准备承担责任外，其他单位大多停止既有的激励办法，等待上级指示。但上级指示几乎不可能下达。事实上，当前县级媒体人员大多不能领取除下乡补贴之外的任何其他奖励或补助，包括加班费，其劳动差异性难以体现，吃“大锅饭”的情绪正在蔓延。

3.担心犯错，创新环境待改善

近两年来，中宣部密集出台了系列技术指标，指导县级融媒体中心建设，但主要集中于平台建设和安全规范，融媒体中心的操作与运营需要各地因地制宜予以创新。

调研表明，目前基层宣传思想工作者存在创新顾虑。一是担心犯错误的心态普遍。实际工作中，基层原有激励机制因为上级没有明文规定而被禁止，编内人员的阳光工资被简单等同于固定工资以及“一刀切”地叫停旧制度等现象，导致制度“空窗期”的出现，加剧了基层没有文件不敢办事的心态。二是基层创新缺乏制度保障。作为全国典型，浙江长兴、福建尤溪、江西分宜等，无一不将创新改革作为重要经验。但接受调研的单位大多表示，邻居成功的模式难以复制。根本原因在于基层创新面临下级文件不被上级认同的风险。比如，分宜的分配制度是以县政府会议纪要的形式予以确认的，但在另外一些地方，县委和县政府的会议纪要在上级审计或巡视时仍然需要提供上级“明文规定”作为决策依据。实际上，上级只有原则和精神，不可能出具所谓的“明文规定”。如M 县的地方财政2019年已经按照惯例，批准了县广播电台和报社的稿费预算，但在最新一轮地方巡视后，因无法提供省级“明文规定”，不得不翻找多年前中央和省市有关文件，进行解释说明。结果，虽然巡视最终并未将其定性为违规，但其解释的过程已令具体管理者感到“风险”。在此情形，为避免犯错，政府有预算，电视台也没有人敢发放“稿费”。

针对县级媒体融合面临的体制机制困境，课题组在广泛听取了基层的呼声和建议后，曾研究中央和相关省市的政策文件，向上级部门和领导提出一些决策建议，也得到了肯定。比如试行编制备案制、明确将县级融媒体中心确定为“一把手工程”等。但是，持续的调研表明，由于地区差异明显，相同的问题难以采取统一的思路和方法予以破解。因此，随着县级媒体融合不断推进，来自一线的困难和挑战将不断显现，需要学术界与一线实践者共同努力，以阵地意识为坚守，从挖掘政策潜力、完善政策不足等多角度，共同探索理论和方法的创新。

四、县级媒体融合战略实施的持久性要求

当前正处于县级融媒体中心全面推进的关键时期，已完成人员和机构整合的先行者需要在内容生产、经营管理等领域继续探索，巩固阵地，为阵地注入持续创新的活力；仅挂牌的单位要着手人员、机构和生产流程的重组与再造，实现1+12 的基本目标；后起者则需要充分研究先行者的经验和教训，特别要避免第一阶段出现的“重建设轻管理”“重面子轻里子”等不足，立足本地宣传思想工作守正创新阵地建设的需求，量力而行，既高度重视，又实事求是地推进媒体融合发展。

从各地落实中央要求的态度与进程看，2020年底实现全国区县融媒体中心全覆盖的阶段性任务有望顺利完成，但全覆盖只是第一步。县级融媒体中心不仅要建好，归要结底是用好。只有用得好，才能更好地引导群众、服务群众。无论是建得好，管得好，还是用得好，均非一朝一夕之事。从全国来看，县级融媒体中心建设总体基础较为薄弱、人才极为紧缺、内容供应不足、服务群众的能力和水平均有待提高，实践中面临的困扰、困难和困境亟需理论界和业界从建设基层宣传思想工作守正创新阵地的高度，做好持久探索的准备。

五、结论

建设县级融媒体中心是打通党和政府联系人民群众、传达社情民意的“最后一公里”的重大举措，是推进传统媒体与新兴媒体深度融合总体战略的重要构成，已取得初步成果。但仍面临诸多体制机制挑战，距离真正的内容、渠道、平台、经营和管理等全面融为一体的目标仍有相当长的距离，亟需各级党委和政府动员多方资源，创造性地解决编制、激励、创新等方面的问题，营造鼓励创新创业的良好环境，调动各级各类人员的积极性。对此，学术界需要持续予以关注，深入基层，发现问题，贡献智慧。

解决县级融媒体建设中的问题，不宜从传统的行政管理视角来定位县级融媒体中心，要避免将其单纯地变成上级媒体组织的一只脚或一只眼，而应视之为国家新型主流信息传播体系中一个平等节点，是国家信息生产、传播和服务整个链条的有机组成，以激活其作为信息传播主体的内在动力，真正打造基层宣传思想工作守正创新的新阵地。

新近出现的融媒体研究“腰部”转向的背后，依然是传统的行政管理逻辑，即认为相应级别的行政组织均应建设融媒体中心。从国家战略看，县级融媒体中心正在解决“最后一公里”的问题，那么地市级融媒体中将解决何种问题值得认真思考。而且，担心“腰部塌陷”的思路与互联网节点的平等性和网络传播无远弗届的技术特征并不吻合，中央、省和县三级融媒体中心相融相通后，新型传播体系或可满足地市级信息传播需求。即使大家认同媒体融合改革的头部、腰部和尾部的假设，也应该考虑“腰部”融合面临的核心问题与“头部”和“尾部”密切相关，持续研究并克服县级媒体融合面临的各种挑战，同样有助于将来地市级融媒体中心的建设。更重要的是，当前正值县级融媒体中心从挂牌组建的1.0 版向深度融合的2.0版[7]发展的关键阶段，在其面临的重大机制和体制难题尚未获得突破前，如果将研究焦点转移到“腰部”，形成“舆论压力”或者“腰部狂欢”，很可能会影响党和政府的决策，导致行政资源分散，对正在进行的县级融媒体中心建设构成巨大冲击，影响中央媒体融合总体战略的稳步推进。故，当前仍应聚焦县域，暂缓动“腰”，地市媒体融合可试不可推。

（本文系福建技术师范学院媒体融合条件下舆情治理研究创新团队成果之一。）