张可云 李 晨

一、引言

行政区划是指出于国家的政治统治和行政管理的需要，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理的基础上，并在充分考虑历史渊源、民族分布、经济联系、人口密度、文化背景、风俗习惯、地区差异和国防安全等客观因素的情况下，对行政区域进行的分级划分，其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不同幅员的行政区域所组成的体系。〔1〕行政建制、行政单位和行政区域是行政区划的三个重要组成部分。行政区划调整则主要指行政建制的变更，诸如行政层次和行政级别等与地方行政单位相关事项的变更以及对行政区域的划分和调控。〔2〕当代中国的行政区划具有管理与空间的双重属性，它既是中央政府统治和管理全国各地的有效手段，也是国家为进行分级管理而实行的国土、政治和行政权力的空间再配置。〔3〕2014年习近平总书记提出“行政区划本身也是一种重要资源”，并深刻地指出行政区划作为国家政治结构在空间上的投影，其拥有着空间、权力、行政、政策和要素等多重资源属性，是一类潜在的人文社会资源。〔4〕可以说，行政区划得当与否，不仅会影响国家治理体系与治理能力现代化，还关系着国家的稳定、民族的团结、经济的发展以及社会的进步。行政区划属于生产关系范畴，必须与社会生产力相适应。它既不能甘于落后，从而成为生产力发展的桎梏；也不能过分超前，从而与生产力发展水平脱节。……