徐丽敏

（天津理工大学社会发展学院，天津，300384）

一、问题提出

社会救助是人类社会保障发展史上建立最早、最基础性的一项制度，它以社会中的困难群体为特定救助对象，在一个社会的反贫困中发挥着重要的兜底功能。新中国成立以来，我国在社会救助制度与政策建构上取得了很大进展，从建国之初的面向城市“三无”人员、农村“五保户”以及灾民等贫困群体的系列救助措施，到改革开放后的贫困救助、救灾、扶贫等社会救助体系，再至20世纪90年代以来所建设的日益完善、以城乡最低生活保障制度为核心的现代社会救助体系。时至今日，我国社会救助制度已经逐渐覆盖最低生活保障、住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助、五保供养制度、灾害救助和临时救助等领域，社会救助的范围边界不断发展，受助群众也快速增长，救助水平逐步提高。

但是，这项涉及社会保障体系最后防线的救助制度，长期以来却处于立法空白的状态。虽然2014年2月国务院颁布了《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，成为新中国成立以来第一部统筹和规范各项社会救助制度的行政法规，但其依然没有上升到法律层面。2018年我国第十三届全国人大常委会将《社会救助法》列入五年立法规划的一类项目，这标志着我国社会救助立法进入了新的阶段。[1]

从现行我国社会救助的制度建构来看，其所透露的救助理念依然是一种被动的、非发展型的救助制度，尤其体现在对“服务”理念与内容的忽略、致使对被救助者的救助依然停留在“输血型”救助上，难以帮助被救助者彻底脱离贫困。……