丁玉旭

（湖南化工职业技术学院，湖南 株洲，412004）

从2009 年校园足球运动启动以来，校园足球成为社会聚焦热点话题之一，也是全面推动学校体育改革的重要举措。基于国家发展战略的大背景下校园足球深深刻上“政策先行”的发展烙印。校园足球已全面参与到教育事业改革之中，校园足球除了自身体育元素之外还具有公共事业属性。显然，校园足球政策必定带有公共政策的必然属性。从某种意义上说，政策成为应对多元利益诉求和表达政府执政理念的重要手段。本文基于“效果”“因素”“路径”三重向度对我国校园足球开展以来政策执行状况进行分析，既对当前我国校园足球政策执行情况有全面掌握，又能为新时代我国校园足球的可持续发展奠定理论基础。

一、校园足球政策执行的效果情况分析

（一）校园足球政策执行的组织体系分析

政策执行需要执行主体遵循执行程序的前提下将政策付诸实践，以此来解决实际政策实行过程中所面临的问题。从2009 年发布《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》（以下简称“通知”）到2015 年成立校园足球工作领导小组办公室等出台的一系列校园足球政策文件中明确提出：“教育部门与体育部门应从财力、物力、人力等方面加强合作，为校园足球的发展创造必要的条件。”[1]从组织体系来看，当前“全国校足办”有工作人员13 人，由中国足协直接领导，在13 人工作人员中未有隶属教育部门的专职人员。地方校足办有145 个，专职人员、挂职领导、工作人员分别为72人、284 人、356 人，其中，有129 个地方校足办设在体育部门，多数地方校足办工作人员为兼职[2]。从当前“学体联”（中体协和大体协办事机构）和全国校足办之间的合作情况来看，两者未能实现“通力合作”的局面。探究根源，主要涉及三方面的原因：其一，学体联与全国校足办存在权责模糊和职能重叠的问题，比如在政策下达和活动组织等方面各行其是，这与顶层设计对权、则、利的划分不明确不无关系；其二，人员身份认同的问题。分属体育部门的地方校足办人员在其身份、待遇等各方面得不到学校系统的认同，对校园足球的全面实施产生深远影响；其三，政策执行人员数量问题。在校园足球政策执行人员数量和质量两个维度还存在很大缺口，对校园足球“积极投入”尚有待完善。

（二）校园足球政策执行的竞赛体系分析

根据《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》（以下简称“意见”）和《通知》的具体部署，建立从小学到大学的校园足球4 级竞赛体系刻不容缓。截止到2020 年，全国招收高水平足球后备人才的高校和布局“满天星”训练营分别达到181 所和80 个，遴选校园足球试点县（区）和设立校园足球改革试验区分别为160 个和38 个，有38 万所中小学中遴选认定校园足球特色学校[3]。为了进一步提升我国校园足球竞赛体系影响力，先后举办“潍坊杯”“东亚杯”“校长杯”“省长杯”等国际和国内一系列校园足球比赛。此外，每年通过层层选拔，从各省市校园足球定点选拔出优秀的队员参加夏季和冬季夏令营，旨在提升校园足球后备人才整体水平。从当前我国校园足球政策执行的竞赛体系情况来看，暴露一些问题亟待解决。首先，校园足球竞赛体系与政策顶层设计目标之间仍存在不小差距，主要是校园足球4 级联赛未能真正全面落实，从小学、高中、大学举办的联赛场次就能得到印证。根据2018 年校园足球联赛统计相关数据为例，中小学、高中和大学举办校园足球场次分别为97855 场、7433 场、3486 场。此外，根据全国足办的相关数据统计显示，大部分校园足球定点单位每年参加比赛场次不足8 场。其次，校内联赛开展情况也未达到政策预期。一方面，受应试教育影响，有部分校园足球定点学校对校园足球运动开展重视不够，存在“重文轻体”现象。以长沙市为例，截止到2020 年，长沙市足球特色学校有80所，小学、中学、高中、大学举办校级足球联赛的学校分别只有26 所、18 所、13 所和7 所。

（三）校园足球政策执行的教学训练体系分析

《意见》中明确提出，加强校园足球教学训练水平关乎校园足球可持续发展，因此，在充分利用现有职业足球俱乐部基础上，加快推进全国青少年足球训练网的布局，整合学校体育资源优势，不断提升校园足球师资水平。目前，在上海、北、广州、深圳、长沙等20 多个城市建立“普及+提高”为训练理念的校园足球精英训练营。通过对各年龄段青少年身心发展差异化的基础上制定了《中国青少年儿童足球训练大纲》，对指导我国校园足球的有序开展起到重要规划化作用。

以湖南省为例，由湖南省教育局和体育局牵头，开展了“精英足球教练进校园”、公益体彩“校园足球”“快乐操场”活动等一系列校园足球活动，学校与足球俱乐部、教育部门、体育社会组织等主体之间通过“购买”“合作”“加盟”等方式来提升校园足球教学训练水平。长沙、株洲、湘潭利用“长株潭一体化”发展战略地位与资源优势，三市校足办与湖南湘涛足球俱乐部、湖南皇家骑士足球俱乐部建立合作关系，从师资、器材等各方面与学校建立合作指导校园足球工作的开展。值得注意的是，怀化、永州、吉首等地区建立青训网点情况明显不如长株潭等地区。另外，根据《意见》《通知》等相关文件精神，学校要开足和开齐体育课，尤其加强开设足球课的比重，在校学生每周不少于两个小时足球活动时间。譬如，郴州市有27 所青少年校园足球定点学校，能按照校园足球相关政策开足和开齐校园足球的学校仅为12 所。在日常校园足球活动开展过程中存在“只重形式、不重内容”等情况，暴露教学示范动作不规范等方面问题。

（四）校园足球政策执行的保障体系分析

专项经费与场地设施是保障校园足球有序开展的重要条件，国家每年针对校园足球开展的下拨专项经费为5600 万。另外，根据相关统计数据显示，省级布局城市、直辖市布局城市、试点县和其余国家级布局城市所在的校园足球定点单位下拨的经费分别为10 多万、90 多万、20 多万和40多万[4]。根据《通知》明确要求，扶持校园足球开展的经费有中央和地方政府按1:1 比例出资匹配来执行，然而，从实际调研的情况来看，只有北京、上海、广州、青岛等经济发展和足球开展氛围好的城市达到了政策要求。以湖南省为例，通过对湖南省各地市校园足球开展经费调研情况来看，除了长沙、株洲和湘潭等经济发达的城市之外，湖南大部分地区校园足球开展的经费不足，一方面，国家专项资金最终用于到校园足球开展和推广的经费不足10%，无法满足校园足球发展所需；另一方面，投入校园足球资金存在使用不合理的情况，尤其是下拨基层资金比例、使用用途等方面需要调整和完善。另外，在场地设施方面，2011 年，全国校足协对我国校园足球开展学校的相关场地设施情况进行普查，共有1605 块足球场，与校园足球定点学校的基数相比，足球场地的数量仍严重不足。截止到2014 年，全国新建的七人制和五人制以及三人制的足球场地分别为1525 块和1360 块[5]。2021年是“十四五”规划开局之年，回顾2016 年至2020年“十三五”期间校园足球场地情况，从三人制、五人制、七人制到传统正规足球场地，都得到了明显的提升。然而，相比英国、德国等足球强国而言，我国在校园足球经费投入、场地设施完善等保障体系方面仍需进一步完善。

二、校园足球政策执行的影响因素分析

（一）校园足球政策执行的主体因素

执行主体是政策执行必不可少的环节。探析校园足球政策执行情况首先对执行主体进行分析。当前对校园足球政策执行产生影响的主体因素主要涉及三个方面：首先，需要加强校园足球政策执行主体的权威性。当前校园足球政策执行主体存在“形式”执行主体现象，这与在校园足球顶层设计中未能全面考虑学校、体育部门、教育部门三者之间的利益，导致地方教育部门政策执行主体能动性不足有关。换言之，地方教育部门参与校园足球力度不够以及地方体育部门参与学校足球活动职能有限，从而造成校园足球政策执行主体权威性不足。其次，对校园足球政策执行主体的重视程度不够。在校园足球开展过程中存在“急功近利”的做法，尤其是在校园足球布局城市和校园足球特色学校遴选过程，为了能获得国家相关专项资金和政策支持，充分利用一切人力、物力等各方面资源。然而，一旦拿到国家相关政策和专项资金，对校园足球开展重视程度就大打折扣，仅仅把校园足球视为部门内部事务或一项简单体育发展规划，而不是把校园足球当从国家发展战略在谋划和实行。最后，校园足球政策执行的主体的责任意识有待提升。从近些年校园足球开展情况来看，沿用体教结合思路，即体育部门抓训练、抓比赛、提高水平，教育部门抓后备、抓课程、抓群体。然而，从实地调研发现，体育部门和教育部门之间联系松散，存在“形式协作”“政令难行”等方面问题，影响校园足球政策执行效果。

（二）校园足球政策执行的目标群体因素

目前群体是政策实施对象的着力点。当前对校园足球政策执行产生的影响的目标群体因素主要涉及漠视政策、利益表达渠道不健全等方面。在公共政策管理和治理过程中已经证明，当目标群体主观上认同和接受政策，那么政策执行的成功率就越大，反之，政策执行力就大大削弱[6]。首先，目标群体对校园足球相关政策重视程度不够是影响校园足球政策执行的主要因素之一。当前权衡校园足球执行主体执行政策成效的重要考核指标主要围绕普及程度、竞赛水平等方面。如果一味宣传校园足球对社会、国家的重要意义，而忽视对目标群体自身需求、人文关系等个人利益诉求，这对校园足球政策执行产生一定阻碍作用。比如，教练员专注职称评定和课余训练经费获取；家长支持孩子参加校园足球以获得优惠政策考取大学为目的。显然，当目标群体没有获得期望收益，特别是付出大量成本条件下离预期目标存在一定差距时，选择忽视或漠视校园足球相关政策也就不难理解。其次，利益表达渠道不畅通也是制约校园足球政策执行的主要因素之一，一方面校园足球政策主要是从上至下的单向传达，信息反馈程度较低，在政策制定过程中很少全面掌握目标群体利益诉求；另一方面从上到下和从下到上双向互通的沟通机制尚未建立，导致利益表达机制难以落实。因此，目标群体在执行校园足球政策时出现抵制政策实施情况，进而影响校园足球政策执行效果。

（三）校园足球政策执行的政策资源因素

政策执行离不开配套政策资源的支持[7]。当前影响校园足球政策执行的政策资源因素主要包括资源不足和经费分配等方面。其一，资源不足。人是关乎政策执行落实的核心所在。人力资源的质量是政策执行的重要保障。从当前各地校园足球开展的情况来看，校园足球政策执行人员素质较低，主要是校园编制不足、待遇不高、工作周期短等因素限制，校园足球政策执行主体以兼职人员为主，人员流动性较大，导致其人员综合素质较低。同时，随着校园足球定点学校和校园足球布局的城市的数量在不断增加，国家专项经费越发紧张，加上校园足球专项经费还存在使用不合理情况，导致校园足球开展经费更为捉襟见肘。与此同时，囿于经费和人力等方面因素限制，在政策制定的前期调研工作未能提供全方位的信息和数据采集，造成校园足球政策制定与实际状况存在一定的偏差，进而影响政策执行效果。其二，经费分配不合理。当前校园足球开展的经费主要来源于国家专项资金和地方配套资金，目前，只有青岛、北京、上海、广州等足球开展氛围好和经济发达城市足额拥有校园足球开展专项资金，还有企业赞助等其他经费来源渠道，因此，这些地区校园足球开展的经费相对比较充足。在经费分配上也存在一些问题，比如，政策资源主要倾向对足球后备人才培养体系比较完善、足球基础比较好的地区政策资源，而对广西、贵州等基础薄弱的校园足球布局城市资源扶持力度明显减少。以上海为例，中央每年扶持上海市校园足球经费为90 万元，而上海市政府专项资金为2000 万，相比地方专项资金，中央专项资金数目非常小[8]。如果把90 万投入到校园足球开展薄弱地区会收到更大的效果。

三、校园足球政策执行的推进路径

（一）提升校园足球政策执行主体对政策的认同

首先，建立有效的评价机制是提升校园足球政策执行主体对政策认同的一个重要方面。从学校层面来看，要转变学校领导对校园足球的认识，重视校园足球运动项目开展进而达到“以体育人”的目的；从校园足球项目来看，要从定性和定量两个维度细化校园足球运动项目发展考核的各项指标，对校园足球开展好的单位应给予奖励和宣传，反之应给予批判，甚至追加行政问责。其次，建立有效的激励机制也是提升校园足球政策执行主体对政策认同的主要因素之一。一方面，要对体育教师和班主任参加校园足球运动开展的先进个体给予精神和物质方面的奖励，增加对校园足球指出的认同和政策执行的积极性；另一方面，将学生参加学校足球活动情况作为其综合水平考量的一个标准，激发学生参加校园足球内在动力。最后，建立监控保障机制也是提升校园足球政策主体对政策认同的一个核心环节。一则建立青少年群体、政策制定、政策执行等多层次的政策监控主体；二则教育部门、体育部门加强合作，要对校园足球开展内容、开展方式、经费落实、档案建立等情况进行检查，提升政策执行主体对政策的认同。

（二）扩大校园足球政策执行目标群体利益范围

政策执行就是个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、长远利益与眼前利益之间的一种博弈过程[9]。概言之，公共政策执行过程中产生的偏差或阻滞现象发生与目标群体利益未能达到预期不无关系。俗话说：“徒法不足以自行”。因此，校园足球政策的真正落地，需要对校园目标群体的各自利益诉求要进行深入剖析与掌握。只有扩大校园足球政策执行目标群体利益范围才能更好地推进校园足球政策付诸实践。比如，不能拘泥于足球比赛名次和升学率等指标作为考核学校评价机制的唯一标准，在校园足球开展过程中应该更多地将校内足球竞赛开展、校园足球文化建设、校园足球课本建设、足球教学课程改革等方面纳入到校园足球考核的范围之中。又如，体育教师在年终奖评优、职称评定、教学工作量等方面用出台相应的制度给予保障。另外，要充分利用学校、社会、家庭等各方面的资源，进一步扩大校园足球政策执行目标群体交叉利益的最大化，而以人的全面发展为核心是助推校园足球政策有效执行的内在驱动力。正如习近平总书记在全面深化改革委员会第十三次会议所指出：“推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，促进青少年健康成长、锤炼意志、健全人格，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，关乎民族兴盛和国家繁荣发展。”显然，扩大校园足球政策执行目标群体利益范围，进一步推动校园足球开展，有助于促进青少年身心健康的全面发展。

（三）深入挖掘校园足球政策执行相关政策资源

毋庸讳言，构建和谐社会、提升国民健康水平是我国体育公共政策实施需遵循的价值准则，而校园足球政策是培养现代化公民、缓解社会矛盾、改善人民生活质量、促进社会公平的重要方式与手段。因此，深入挖掘校园足球政策执行的相关政策资源是促进其政策执行不可或缺的重要环节。首先，在“普及”与“提高”两个方面下功夫。在“普及”层面，教育系统需要利用自身的优势充分发挥效用足球在提升青少年体质健康水平、激发青少年参与足球运动兴趣和热情等方面的作用；在“提高”层面，体育系统要利用自身的资源优势建立“足球俱乐部训练中心”“足球训练基地”等校园足球开展新模式，把体教融合真正融入到校园足球开展中来，提升校园足球参与者综合水平。其次，加强相关政策配套，健全校园足球政策体系。可以通过增设青少年不同年龄段的比赛、健全学校意外伤害处理办法、强化个人责任意识等举措来完善校园足球政策执行的相关政策资源，为校园足球政策执行保驾护航。

四、结语

近年以来，校园足球一直是社会关注的一个热点话，如何让校园足球政策落地生根已成为政府和学校日常工作中的一项重要事项。校园足球政策实施必须依托于对各群体自身利益权衡的基础上来完成，而不能仅仅通过自身观念的转变而立马得到实现。可见，校园足球政策的实施不能一蹴而就，而是一项长期的、系统的、复杂的工程。鉴于此，以“效果、挑战、路径”三重向度对校园足球政策执行情况进行深入探析，有助于掌握校园足球政策执行规律，促进校园足球可持续发展。