成立文，王建芹,2

（1.厦门大学 党内法规研究中心，福建 厦门 361005；2.中国政法大学 党内法规研究中心，北京 100088）

一、问题的提出

自20世纪80年代后，党政联合发文现象日益凸显，起草文件的相关部门为了提高发文层级和文件的后续影响力与执行力，普遍倾向于希望通过党委与政府联合发文的形式出台文件。从中共中央办公厅法规局印发的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》《中 国 共 产 党 党 内 法 规 选 编（1996—2000）》《中 国 共 产 党 党 内 法 规 选 编（2001—2007）》《中 国 共 产 党 党 内 法 规 选 编（2007—2012）》《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》（以下简称《汇编（1949—2016）》）五本党内法规汇编来看，涉及党政联合发文的内容不在少数。以最具全面性的《汇编（1949—2016）》为例，被编写进其中的260份中央党内法规及规范性文件中，共有106份属于党政联合制定，占比达到40.8%。其中以中共中央与国务院名义联合发布的共11份，以中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的共92份。在党内法规以党章为核心，党的领导、党的组织、党的自身建设、党的监督保障四大制度板块为辅助的“1+4”基本框架中，党政联合发文突出适用于党的领导法规制度和党的自身建设法规制度领域，并以人才工作、法治建设、社会治理、作风建设和反腐倡廉建设等领域较多，采取联合制定形式的文件达到90%以上。

然而，运用如此广泛的党政联合发文，虽在实践中具备一定的默认处理规律，但一直欠缺制度规范，此前仅《党政机关公文处理条例》对其有所涉及。不但国家法律层面未对这类特殊的文件形式予以明确规范，学术研究领域关于这部分的文献也尚且不足，通过知网关键词检索仅发现十余篇。……