赵金英

（广东行政职业学院，广东 广州 510000）

随着中国市场经济运行的不断深入，以及土地管理法的更新和系列土地政策的出台，集体土地在发挥保障性功能的基础上，逐渐开始承担资本功能。集体及其成员的土地权益问题凸显，法律规制出现难题，急需明确土地增值分配的法律应对策略。确立集体土地发展权是破解这一难题的有效法律途径，它适应我国土地市场尤其是集体土地资本要素市场的现状，能较为合理地保障土地权利人的增值收益，值得我们从理论上和实践上认真对待。

专栏主持人语：2021中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：应对国内外各种风险挑战，基础支撑在“三农”，迫切需要稳住农业基本盘，守好“三农”基础；要统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，科学划定各类空间管控边界，严格实行土地用途管制；要继续完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力健全土地经营权流转服务体系；积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度；完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地；根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。让农村发展安全保障更加有力，农民获得感、幸福感、安全感明显提高。

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一、集体土地发展权的权利特性

集体土地发展权是集体土地在土地规划、用途管制、开发许可制度下，因管制用途、开发限度增强、改变经营方式、转换用途等带来增值时，集体及其成员享有的相应物权，体现为在集体土地静态或动态增值过程中的收益保障权。一般认为，集体土地发展权作为私权性物权归集体及其成员所有，与土地所有权、使用权、开发权、收益权、处分权等权能设置一样，均属于民事法律权利，但它主要针对的是土地的发展性利益，区别于土地使用权收益。集体土地发展权作为土地资本要素收益保障权，其表现方式主要是动态的增值收益权和静态的增值收益权。权利配置方面有显性的承包经营权、流转权、指标置换权、集体成员权、收益权等动态性权能，有隐藏的静态性权利，如农业经营补偿权、申请开发许可权、生态补偿权、股份分红权、宅基地使用权等。集体土地发展权有以下六个特点：

（一）公权力参与性

政府通过行政规划制定国土规划，分级确定土地用途，这是配置土地发展权的前提。行政补偿、开发许可则是配置土地发展权的重要方式。为了保证国土规划及用途管制的执行，除了积极的行政补偿和许可制度外，针对集体土地的不规范使用行为，政府通过行政指导进行“三旧”①“三旧”指旧厂房、旧村、旧城镇。改造，利用行政处罚规制土地用途以及采取行政强制措施处理违法占地，均体现出公权力参与管控集体土地的特点。

（二）权利的可持续性

基于土地的动态增值，集体土地发展权是可持续性的权利，权利人获得每次土地动态变动所带来的增值收益。与基于静态的土地所有权基础上的收益相比，土地发展权的权益不是一次性的，因土地规划和建设容量的改变会出现多次行使、多次获益的情形。它是不以丧失土地所有权为前提的可持续性收益来源，这正是土地自然增值与发展权收益的差别。

（三）作为潜在权利而具有潜藏性

这个特征主要体现在农地的发展权上，它只有依附于显性权利落实到现实中才能实现。比如，农民提升农用土地利用价值，实现发展性增值，需要依附土地规划权、农地承包权及其流转、土地经营权及其流转、集体成员权等权利来体现。集体建设用地的发展权依附于开发权、股份权、土地流转权等权利。以集体土地发展权和土地开发权的关系为例，按照现行土地交易模式，土地使用者需要支付土地出让金，然后取得开发权，如果属于二级市场交易还需支付税费，出让金归土地所有权人所有，税金归国家所有。这些出让金和税金的取得，表面上是土地所有者依法出让开发权而得来的，开发者获得的是土地使用权，在此基础上也获得相应土地收益。实际上，这里的土地所有者和使用者均因为土地的用途改变而获得发展性收益，才使得土地发展权再得以实现。

（四）消极支配权及其补偿性

物权的权能分为消极支配权和积极收益权。在用途管制范围内，低效益的补偿是土地发展权的应有之义。没有获得高赋值用途开发权的集体土地，因用途的消极表现而体现为获得行政补偿和发展权指标的权利。例如，农用地的消极性发展权，是指农用地因用途管制而失去发展为高附加值的工商业经营建设用地的权利，权利人因此享有发展权补偿。英国为规避将土地发展权收归国有可能引发的社会动乱，建立了一个总额为 3 亿英镑的基金，用于向提出开发申请但被拒绝的土地权利人进行补偿支付。在我国实际上也有这种做法，比如生态补偿，“对于生态环境优美或生态环境脆弱地区通过建立地方公园的形式进行生态补偿，对于具有丰富传统文化的农村区域可设立古村落等文化保护生态区。”[1]“成都市 2008 年成立耕地保护基金，对履行耕地保护的农户给予保护补贴，同时应实施动态补偿，即补偿金额应随经济发展水平、种植成本而发生改变。”[2]此外，随着权利虚拟化和证券化利用模式的运用，集体土地发展权也可采用指标性或证券化的权利利用方式。这些都是农地发展权因为消极状态而得到的发展性收益形式。

（五）相对于集体土地使用权具有独立性

正如集体农业土地承包制中承包权与经营权分离一样，集体土地的发展权也可以与使用权分离。“获得了建设用地使用权并不代表自动获得了相对应的土地发展权，权利人如果想对土地进行一定程度的开发必须购买相应的土地发展权以实现开发目的。”[3]也就是说，享有集体土地使用权的主体还可以将发展权指标转移给他人，从而让渡发展权，而土地本身仍然在原用途内使用，且局限于原有开发限度。

（六）收益分配以获得集体成员权为前提

我国集体土地管理采用集体成员权基础上的集体自治模式。法律对集体成员权利的规定主要包括农地承包经营权、宅基地使用权、收益分配权以及表决权等方面。集体成员权以集体成员资格为前提，目前集体成员资格由集体章程规定，全员表决确定。集体土地发展权利归集体的部分应按照集体、投资者、集体成员合理分配，分配的标准往往参照股份分红方式确定。

二、我国集体土地发展权的现状与问题

我国集体土地发展权存在的前提，是土地发展权控管体系的构建，它包括建设用地规划许可制度与新增建设用地指标制度两个方面，具体来说就是逐级规划、指标限制、用途限定、开发许可制度。在新的《土地管理法》施行背景下，上海、深圳、武汉等重要城市试点“土地强度开发规划”制度，对土地容积率予以明确，并对土地予以赋值。广东省率先开展国土空间规划，明确工业产业区块及控制线，加强了规划的合理化和精细化。随着政府调控政策更加注重土地的发展性权利保护及市场对土地要素资本化的运作，集体土地越来越成为市场经济配置的要素，集体土地发展权在实践中的表现日益凸显。现有土地改革试点已经取得了一些有益成果，如农地集约化经营增值、转包；经营权转让、出租、互换、入股、租倒包、托管等产权流转；国家征收层面农用地用途改为建设用地、宅基地拆迁补偿及置换；集体土地入市交易获得土地增值收益；以及建立集体土地发展权收益分配的配套制度等，都是对集体土地发展权的承认和适用。可以说，我国集体土地发展权制度已经在不知不觉中应运而生。但目前集体土地发展权表现为重动态增值权能，轻静态性补偿，缺少对发展权消极权能的保障。就全国范围内的集体土地利用来看，我国土地发展权的现状为：

第一，静态权利下的农地发展权，首先通过农业补贴体现出来。国家相继对农民、粮棉购销企业、种子企业三方主体在农地种植、农作物保险购买、粮油种子购销、农机购置行为予以政策性补贴，为农地经营收益的低值效益作出补偿。除此之外，还表现为通过政策性扶持农业产业，利用农用地的现代经营模式，从事规模化、集约化、现代化的经营，使集体农用土地增值。

第二，作为动态权利的土地发展权，土地实现可持续性增值，主要表现为集体土地之上建立“指标制度”，实现指标动态化转移。“我国改革开放以来进行的城乡建设用地增减挂钩、‘地票’试验、‘三旧改造’、城镇低效用地再开发、‘多规合一’试点、空间规划改革等一系列探索，无不涉及到土地发展权问题。”[4]目前我国土地利用指标制度已经初步展现，主要由土地利用年度计划指标、用复垦耕地获得建设用地置换指标、土地增减挂钩指标三部分组成，其中的指标置换和增减挂钩指标就是典型的土地发展权的实现方式。如重庆地票交易实际上形成了我国土地发展权交易的雏形，地票交易虽然是规划指标，但其实质已远非规划指标可比拟，已然成为农地使用权人的一项权利即土地发展权。另外，“借鉴香港经验将土地规划设定强度区分管控，以深圳的综合区位法、武汉的总规分解法、上海的主导因素法为代表形成了强度分区规划。”[5]在土地强度管控基础上进行容积率地块赋值，这些有益尝试类似于国外土地发展权指标转移的形成过程。与之相配套的集体土地流转的程序性制度，也已经产生并实际运行。如广东省搭建农村集体三资（资金、资产、资源）管理交易平台，有效规避集体土地流转法律风险，增强公平性、透明化。

第三，集体土地发展权的收益权实现方面，现行法律规定，集体收益分配采用自治模式，并与集体成员资格、表决权密切相关，因此国有土地之上的房地产增值收益分配模式在集体土地发展权收益分配上难以体现。在国家政策层面，国土资源部对农民增值性收益作出了指导性意见，遵循的是“一次分配基于产权，二次分配政府参与”的分配原则。也就是说，集体土地发展权的静态收益权基于实际所有权、使用权产生，归相关土地所有人、使用人，而动态收益权则需要参照国有土地增值的相关税费政策，确定归属的主体。又如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）规定，对集体建设用地流转增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，又向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。如成都市《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》（成发〔2008〕1号）规定，从集体土地流转收益中提取一定数额的基本农田保护基金。这些规定虽然没有明确发展性收益的具体分配模式，实际上政府参与分配，并不排除产权人享有的可持续性的及发展性的静态收益的分配。

通过上述我国集体土地发展权制度的实证考察，可以发现存在的主要问题包括：一是规划编制的精准性、合理性还不足，集体用地分类对产业功能业态要求较细，对容量控制要求相对较粗。我国土地规划在指标管控和发展边界划定上体现得不够精细，无法满足建设用地入市要精确到地块的要求。容积率指标及土地赋值制度未完善，无法为土地发展权的实现提供充分依据。因此，后续发展权指标分配、流转、收益难以实施。

二是集体土地发展权益不均衡，实现方式拘泥于传统土地增值模式，缺少对现代产权制度的利用。以广州市白云区为例，目前集体土地存在两种主要形态。一种，土地地域已经完全并入城市，而土地之上已经完全发展为建筑物，村民经济组织改为股份公司，如三元里街道、登峰街道等，土地利益模式为物业管理及租赁，收取租金；另一种，土地地域在城市远端，部分地域改为城市用地但部分仍是农业用地，村民经济组织保留，如钟落潭街道等。不管是融入城市的股份公司经营还是农地为主的集体经营，均未完全将土地的发展性权益体现出来，土地发展权实现方式过于传统，对国内现行试点的先进经验利用不足。

三是法律适用难。集体土地发展权的法律适用问题，目前理论界学者多主张通过构建新的法律制度，从而服务农地发展权的实现，而对利用现有法律制度解决实务问题方面则少有论及。因此，实务界存在无上位法和学理参考的法律适用混乱现象。实体法方面，土地发展权实现路径欠缺法律依据。如《民法典》第三百四十七条提到建设商品住宅为经营性使用，但是集体经营性土地又不允许建设商品住宅。再如，《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农地流转受让方既可以是本集体经济组织成员，又可以是“具有农业经营能力”的组织和个人。那么如何判定“具有农业经营能力”问题，并没有具体规定。程序法方面，解决土地纠纷问题，多以行政方式处理，司法主体介入后，未实现裁判理念和裁判规则的统一，在同类法律纠纷中判决多样。

四是政府主导下的城乡二元土地规划及执法权分配不平等。如《城乡规划法》规定：违法建筑必须既无法采取改正措施消除影响，又不能拆除的，才予以没收。街道、乡（镇）政府有权拆除，不需要法院来处理。而《土地管理法》则规定：只要不符合土地规划即可没收，但需申请法院执行强拆。这样的城乡双元规划，难免带来执法不平等问题。还存在政府权力边界过宽的问题，如广东省国土执法权下放到街道、乡（镇）级行政机关，规划调整审批权也下放到县级行政机关。随着这些土地执法行政权力的下放，基层政府既是土地规划改变审批者又是违法用地执法执行者，同时街道、乡（镇）政府又是集体土地的权利人和收益获得者。而目前土地隐形市场存在大量违法用地，权利主体同时又是权力主体，从而处罚权难以落实，容易滋生权力滥用。

五是集体经济组织存在失去土地发展权益的隐藏性风险。集体经营性建设用地入市带来的收益，刺激了更多违法用地行为的出现。通过对广州市白云区部分街道、乡（镇）调研发现，集体经济组织对建设用地的开发往往采用民事合作协议方式，此类合作协议的性质从约定条款来看，存在名不副实问题，名义上是合作开发协议，实际上则类似土地使用权买卖和租赁。权利义务以及风险的不对等性，往往带来开发商使用权上的优位性。开发商利用合同监管漏洞，对土地的利用存在诸多违法行为，在买卖建筑物所有权的时候，导致集体长期失去土地使用权。因此，集体经济组织看似风险小，而合同外的实际法律风险较大，存在失去土地发展权益的隐藏性风险。

而且受土地规划限制，违反土地用途的开发行为，很容易造成违法建筑。行政罚没违法建筑物行为，也有可能导致集体失去土地发展权。目前，对于强制拆除、罚没建筑物，缺少违法建筑善后手续的具体规定。如针对罚没物无法消除违法状态问题，广州市白云区政府制定了确定罚没建筑物及强拆建筑物范围的相关文件，但类似规范性文件不属于行政立法，其效力难以确定。而且，虽然行政法对没收的财务需上缴国库有规定，但没收不动产怎么处理没有配套细则，有些违法建筑物没收后，政府直接切割一部分用作办公，这是否符合公益性使用，也是实务中的难题。

六是收益及分配难题。集体成员权制度是集体土地发展权收益分配的关键。发展权收益分配资格与集体成员资格密切结合在一起，是否享有发展权收益分配资格是获得农业补贴及集体建设用地流转收益的决定性因素。也就是说，具有集体成员资格也就享有分配权，但是现实中却有获得了成员资格却无土地收益可分的现象。因为目前集体土地发展权多局限于获得“一次性”增值收益。具体来说，目前农用地发展权的实现路径，主要是有限的农业补贴，远远达不到土地发展权的持续增值需求，且农用地转用过程中的发展权收益仅仅局限在一次性征地补偿收益上。相比农用地来说，集体经营性建设用地的流转方式多为租赁，收益虽然具有持续性，但却存在发展权收益较低且存在违法流转的情形。可见，发展权实现方式拘泥于传统土地增值收益分配模式，缺少对于股份合作及收益证券化等实现方式的利用。

七是集体成员资格困境。目前集体成员权管理法律制度缺失，主要靠集体自治模式约束。集体成员权利义务不对等，只强调权利和收益，义务变得不固定或者趋向于无。因此发达地区的集体经济组织成员能够有较为稳定的土地收益分配资格，而新的集体成员是否有资格参与分配，一直以来都是集体章程规定。旧的集体成员不希望其他新增成员加入，集体成员权利行使处于僵化状态，新集体成员难以通过多数表决获得资格。具体来说，集体成员资格确权以户籍在集体经济组织为前提条件，基本上会遵循自治原则（这个原则更大程度会源于历史以来形成的惯性），因此部分集体经济组织实际上会以违反《妇女权益保障法》等法律法规的方式排除部分人员的资格，导致成员资格纠纷，比较显著的是离异妇女、外嫁女的权益受到侵害。以广东省为例，处理集体成员资格纠纷，基层政府先行处理，会更多考虑维稳问题，会出现推诿扯皮的现象。而法院在裁判这类案件时，内部也未明确一个标准，造成不同相对人权益差异，出现当事人与法律对抗的情形，比如集体拒不执行法院判决，当事人胜诉后一样再次受到侵害。

八是土地开发利用权的限度及供后监管难题。现实中，农业产业新形态不断出现，新兴的不同的农业产业形态需要不同的土地利用方式。在此背景下，集体土地尤其是经营性建设用地开发限度存在诸多现实困境。目前集体土地开发，受集体自有资金短缺限制，多采用政府、村集体、开发商多主体协商的模式。在开发商追求经济利益至上的思维下，作为集体土地所有者的集体本身，和作为土地用途管制的政府一方，如何监管土地利用状态？根据我国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会颁布的《土地利用现状分类表》（2017版），土地利用分为12个一级类、57个二级类，并没有经营性建设用地的具体分类，采取的分类是商服用地、工矿仓储用地等相关分类，在农业产业领域内的服务性经营用地的具体形态也并未明确。如经营性建设用地用来建设商业住宅是否可行？商业服务用地上建筑可否申请商业住宅房产登记？诸如此类还有：新的农业产业状态下的企业经营用地模式与现有城市用地不同，如何界定集体经营性用地的类型？面对上述问题，明确集体土地开发及利用限度后，采用何种权利义务规范土地经营各方行为，也是应该积极探索的法律问题。

三、推进集体土地发展权实现的路径

面对这些问题，我们需要进一步完善精准合理土地规划下的容积率指标制度，为集体土地静态补偿与动态可持续发展性收益相结合的发展权的实现提供现实基础，并立足现有法律框架，借助现代产权制度、企业制度、产业制度，解决法律适用难题，保障并实现集体土地发展权利。具体而言，需要努力的方向应该包括：

（一）合理规划与静态补偿

土地开发强度的确定，是土地发展权实现的重要量化指标。我国的国土空间规划应实现多规合一，保持重要空间参数一致，并不断完善相关规划与配套保障制度，由单纯的空间规划向规划、建设、管理三位一体转型。具体来说，可以将容积率指标明确到土地规划中，实现建设用地开发强度具体化。落实土地管理法的规定，借鉴动态监测基础上的土地调查、土地定级、土地统计制度，最终确定以容积率为基础的指标明细，建设以容积率为核心指标的强度分区规划。此处强度分区规划指“以建筑密度、高度、空地率、绿地率为辅助指标，以街巷或多个街巷的合围区域为单位，对于不同用地性质的地块设定必要的基准强度，其强度赋值介于一定的数值区间之内”。[5]在此基础上确定土地发展权交易的发送区和接受区制度，最终实现集体土地容积率基础上的土地发展权指标确定、交易、实现的动态流转制度。

而对农地发展权的实现来说，离不开大力发展现代化农业，利用农业产业化的模式推动农地集约化利用，提升产业化给土地利用带来的发展性收益水平。同时，完善并落实集体土地用途限制下的静态补偿制度，如补偿标准、经费来源、发放条件等。同集体建设土地发展权的实现前提一样，合理的用地规划应精确具体，落实到地块和集体成员，在此基础上制定与城乡规划限制相配套的土地评估制度，合理科学制定公布片区综合地价，为土地管理法落实提供有利保障。

（二）集体土地发展权利的虚拟化

即通过利用将土地发展权股份化、证券化等成熟的经济法律制度，让农地发展权指标得以实现收益，从而在集体成员失去土地使用权时也能保障土地增值利益。集体土地发展权可以通过股份、证券等资产性权利的量化来实现权利，现实中多体现为股份权益分红权，这样就解决了集体无地可分情况下的土地收益分配标准不明确的问题。

虚拟化的土地发展权的实现，离不开集体经济组织治理模式的转型。目前农村建设用地的经营模式有公司制和经济组织制两种模式。经济组织为代表的集体权益保护除了利用现行法律规定的以集体章程为主的自治模式外，建议类比公司治理模式，提升土地资产经营管理水平，而对集体成员的管理方式也应参考公司法人与股东之间的关系类比适用，避免集体成员权僵化消极等不利因素。区别于集体经济组织的村委会、村民小组则承担行政管理职能，可类比社区、街道模式，将集体经济管理与公共服务职能分离。

集体资产实行股份合作制后，农民不再直接决定土地的经营方式，而只是拥有作为价值形态的股份。发展权指标成为虚拟股份，应允许其份额既可以在本集体经济组织中体现，也可以将发展权虚拟指标用来作价出资。因为土地发展权与土地使用权的分离，发展权指标的转移并不会造成集体土地资源的流失，也不会使集体失去土地控制权，同时也能保障土地收益分红的灵活流转，从而实现土地要素的资产增值保障功能。

（三）攻克法律适用难题

集体土地发展权实现过程中出现的法律适用难题，应首先利用现有的物权法、债权法、行政法、经济法等法律制度解决问题。尤其是对于集体土地作为物和财产所产生的私法领域的法律适用问题，可以参考适用现有法律制度予以规制，尤其是将现代产权制度、现代企业制度运用到解决新城镇化带来的法治问题上，真正实现城乡一体，法律适用统一。如新修订的《土地管理法实施条例》（征求意见稿）四十二条规定：土地使用人应当缴清集体经营性建设用地价款和相关税费，按照不动产登记的有关法律、法规，申请集体经营性建设用地使用权不动产登记。这个规定实现了集体经营性土地在城乡用地登记制度层面的法律制度统一。

面对诸多集体土地发展权保护方面出现的新的法律适用难题，应以保护集体土地的保障性功能并兼顾其资本性功能为出发点，理清政府土地管制的重心是做好规划审批，做好宏观调控，保障静态土地发展权能实现，同时引导动态土地发展权流动，形成市场公平竞争有序的配置环境。集体成员权实现与集体组织自治制度完善的着力点，应该是集体组织的行政管理职权与经营管理职能分离。对集体经济组织的现代企业经营理念的培育，是集体土地发展权实现的必要条件。关注经联社、经济社、村民等利益相关者的内部协商，激励内部相关规章制度的完善也至关重要。

（四）推动实现集体土地发展权的收益权能

集体土地发展权的收益权能体现为收益分配模式。集体经营性建设用地的流转前提是达到法定公共配套标准才可上市，因此集体财力有限情况下的政府投入及分配制度是集体经营性建设用地的一大特点。“不同层级的地方政府在小城镇建设中有很多投入，但只是投资行为，可以与集体协商共同决定投入和分配的比例。即便按照‘谁投资、谁受益’原则，地方政府和集体也应按投入所占比重分享收益，而不是固定比例。”[6]也就是说，收益分配方面，除了参照国有土地开发后的增值收益分配模式的法律制度，针对集体资金短缺的情况，政府投入的回报收益，应允许合理回收。

由于集体土地发展权收益具有动态性与静态性结合、积极收益权与消极支配权统一等特点，在目前“首次分配按产权、二次分配政府参与”原则下，注重二次分配的公平性是关键。目前，国有土地要素流转中的物权及财产权增值对价，包含了国家税收、出让金的静态收益。可持续的动态发展权收益分配制度还未充分应用，建议考虑利用股份化、证券化等现有法律制度框架，规范集体土地发展权虚拟化形态下的收益分配的法律适用问题。

（五）发展农业新型产业形态

明确农业产业领域内的服务性经营用地的具体形态。应总结现实中出现的新的农村集体建设用地的利用模式，明确集体经营性建设用地与城市经营性建设的差别，明确现代农业产业与服务业融合产生的新的建设项目，例如农家乐式旅游用地、体验式种植项目的混合用地性质。政府作为行政指导方，在集体经营性建设用地的利用模式方面，可以适度引导，出台规范性文件。如广州市白云区出台《白云区村集体建设用地产业导入指引（试行）》，对集体地块开发条件及区域产业定位等情况进行整体策划，区投资促进局联合镇街和村社根据产业需要公开竞拍遴选开发商，合作开发集体建设用地。集体作为经营性用地的产权人，同时又是参与方，能够更加积极地实现集体土地发展权。

应该看到，我国集体土地发展权制度还有许多问题有待深入研究，比如民法领域集体土地发展权内容方面，包括开发权、置换权、租赁权、抵押权、质押权、转让权等权利的法律完善；行政法范畴中的土地规划权归属及权能行使、土地流转程序及收益分配权实现、集体土地公共配套与国有土地同权同责难题、基层政府行政执法权限度及用途监管措施；经济法视角下的集体经济组织性质和权力（权利）监管、集体成员权的权利内容及限制，以及解决土地产权虚化问题的农地证券化制度设计等等。相信随着未来的法律完善和制度改革，这些问题都会在理论和实务中逐渐得到解决。