赵弘毅 翟文康

一、问题的提出

公共政策的制定是为了解决社会问题，社会是复杂的，而政府的注意力是有限的。政府出台的政策往往代表着政府对某个公共问题的关注与回应，这表明政府的注意力开始转移到这个问题上来了。由于社会问题的多样性与政府有限理性的矛盾，政策的制定不可能同时重点解决所有问题，因此需要对社会问题采取轻重缓急的处理策略，出台多样化的政策来应对。有的政策是针对性较强的重点解决问题、有的政策是指导性的调解、有的政策是政府关注但不急于回应、有的政策只是观察性的。那么，就有一个问题值得关注，即为什么出台的政策会有轻重缓急之分？在政策制定中，政府注意力分配的影响机制是什么？

对于这个问题，我们试图寻找理论上的解释。在解释政策制定上，金登提出的多源流框架是国内外学术界最有生命力和解释力的理论框架。多源流框架能够解释问题是如何进入政策议程、政策是如何出台的，用问题流、政策流和政治流解释政策形成的黑箱过程。正如金登在其书中写道：“本书的写作目的就是要尽力解决这些问题。问题是怎样引起官员注意的？他们从中挑选的备选方案是如何产生的？政府议程是怎样建立的？”(1)约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策(第二版)》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，前言。但是，多源流框架却无法解释本文提出的问题。简单来讲，它只能解释是什么因素导致了政策的出台，却不能解释出台的政策为什么呈现多样化。……