高和荣 夏会琴

(厦门大学公共事务学院，福建厦门，361005)

一、引言

党的十八大以来，我国着力保障和改善民生，基本形成以社会保险、社会救助、社会服务、社会建设等为主体的民生建设体系。进入新时代，提高保障和改善民生水平、在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义是民生建设的重心。党的十九届四中全会进一步提出，“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，“始终牢牢守住保障群众基本生活和基本权益这一民生底线”。新时代民生建设的主题是民生保障制度建设，而托底型民生保障制度是整个民生保障体系中最基础的、兜底性的制度，是最基本的民生保障安全网，是打赢脱贫攻坚战的制度保障，不仅解民所困、保民生活，而且有助于维护社会稳定、实现国家长治久安[1]。

托底型民生保障制度是为民众的日常生活、就业、医疗、教育、住房等基本民生需求提供最基本、托底性保障的一系列措施、政策和服务的综合，以最低生活保障(简称“低保”)制度、特困人员供养制度为基础，以医疗、教育、住房、灾难等专项救助，临时救助，以及其他救助制度为补充。近年来，我国稳步推进托底型民生保障制度建设，不断增加相关财政投入，在保障弱势群体的基本生活方面取得了积极的成效，但该制度还存在不少问题。一方面，托底型民生保障对象不具普惠性。该制度主要覆盖低保户、特困户等困难群体，而流动贫困人员、因意外致贫人员、因病致贫人员等处于救助边缘的贫困群体未被纳入保障范围。同时，医疗、教育、住房等专项救助项目捆绑于低保项目中，进一步排斥其他需要救助的弱势群体，没能真正实现“应保尽保”。另一方面，托底型民生保障水平偏低，“兜底”无法真正得以实现。以低保制度为例，我国低保标准一直很低[2]。2018年全国城市低保月人均标准为579.2元，占人均可支配收入的17.72%，实际月人均补助为476元，不足人均食品烟酒类消费支出的80%；农村低保月人均标准为402.78元，占人均可支配收入的33%，实际月人均补助为250.28元，仅占人均食品烟酒类消费支出的82.37%。城市和农村低保实际人均补助甚至都无法满足最基本的“吃”的需求，难以兜住民众基本生活所需的“底”。上述两方面问题影响了托底型民生保障制度的实施效果，导致制度无法真正解民生之忧、谋民生之利、保民众生活。

托底型民生保障制度的设计初衷是为广大民众特别是贫困群体提供兜底保障，如果“哪些人应该被兜底”“怎样的民生保障水平可以实现兜底”等问题没有被厘清，那么实践与目标可能会脱节。因此，托底型民生保障制度需要理论指导。本文以底线公平理论为切入点，探寻托底型民生保障水平的“底”的含义，并对这个“底”进行测度，在此基础上验证这个“底”是否有效、能否与经济发展同步、是否造成财政负担，进而提出保证托底型民生保障水平的政策建议。

二、托底型民生保障水平的确定

托底型民生保障水平过高，会加重政府的财政负担，使受助者产生救助依赖心理，降低就业积极性；托底型民生保障水平过低，则民众最基本生活无法得到保障，兜底的目标难以实现。科学合理地确定托底型民生保障水平，离不开符合中国国情、契合中国社会实践的理论指导。托底型民生保障本身蕴含着底线和公平的含义：“托底”是托住民众基本生活的底线；“民生保障”是最需要社会公平的领域，意味着为普罗大众尤其是弱势群体提供基本生活保障，解决其最基本的生活问题，以促进社会公平[3]。因此，底线公平理论可以作为确定托底型民生保障水平的理论基础。底线公平是指“所有公民在底线面前所具有的权利的一致性”[4]。底线划分的是政府责任和市场机制之间的界限和结合点[5]。底线以下，所有公民权利是一致和刚性的，每个公民均可获得基本的生活条件和机会，能够公平地参与社会竞争，共享经济社会发展成果，政府必须为实现此类权利承担责任。底线以上，公民权利是柔性和有差异的，对于这类权利，可以引入市场机制进行调节，也可以由政府、市场、社会和个人共担责任。由此，确定和实现托底型民生保障水平的责任主体是政府，其他社会力量也可承担部分责任。政府有责任为每个人托起基本生活之“底”，确保满足每个人最基本、最迫切的生活需求，使其能够有尊严地生活。陷入生活贫困的人，不论身份、户籍、职业，均可获得相同的补助标准。

那什么是最基本的、最迫切的生活需求？回答这个问题，需要先了解什么是基本生活需求。尽管学术界对于基本生活需求的概念没有统一的表述，但是普遍认为其大致相当于马斯洛需求层次理论中的生理需求和安全需求，然而这两项需求所包含的内容很模糊，需要进一步量化。有学者根据新时代民生事业的保障目标构建收入、医疗、教育、住房、照料五个维度的货币和非货币指标，以此界定基本生活需求的标准[6]。也有学者通过改良的“预算标准法”，从十大类六十五种商品和服务的清单中找出基本生活需求，并计算总金额[7]。从消费的视角看，基本生活需求可以量化为各类消费支出，根据《中国统计年鉴2019》的划分[8]，消费支出包含食品烟酒、衣着、居住、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健、其他用品及服务等八大类。最基本的、最迫切的生活需求是基本生活需求中相对稳定的基础性需求，是保证每个公民基本生活必不可少的支出，是八大类消费支出中相对稳定的不随收入变化的基础性支出。其通常不会随着经济发展大幅度变化，仅表现为绝对值的增加。具体到托底型民生保障项目中的含义为：每一个贫困者能领到维持基本生活的救助金是低保的最基本需求；每一个学龄人都能得到学前教育、义务教务是教育的最基本需求；每一个老年人都能获得保障最基本生活的养老金是养老保险的最基本需求；每一个公民都拥有基本医疗保险，在无力支付医疗费用时能获得医疗救助，在突发性公共卫生事件出现时能得到基本医疗服务，是医疗卫生的最基本需求。

托底型民生保障水平在理论上针对的是最基本、最迫切的生活需求，在实践中可以被量化为八大消费支出中相对稳定的基础性支出，它包括四层含义。第一，托底型民生保障水平是所有人最基本生活的底线。不仅是当前制度覆盖对象的底线，也是游离在制度边缘人群的底线，具体涵盖人群包括重疾人员、重残人员、贫困流动人员、支出型贫困人员、急难型贫困人员等。这条底线对所有人一视同仁，只要民众陷入贫困且生活水平处于底线之下便可获得帮助，从而能够维持最基本的生活。第二，托底型民生保障水平是政府的责任底线。托底型民生保障的责任主体是政府，政府为民众提供保障最基本生活所需的费用，承担不可推卸的底线责任。经济落后地区至少要保障所有民众获得不低于托底型民生保障水平的待遇标准，有条件、经济发展较好的地区可以提高标准。第三，托底型民生保障水平是底线水平，但不一定是最低水平。托底型民生保障水平保证的是民众最基本生活的底线，不仅要满足民众吃、住、穿等生存需求，而且要满足民众日益增长的美好生活需求中不可或缺的用、行、育、医等方面的最基本需求。底线划分的是最基本需求和其他需求之间的界限，所有项目的最基本需求加总后不一定是最低水平。在遇到诸如地震、大流行病等突发事件时，政府托底的临时救助、医疗救助支出较多，水平却不低。第四，托底型民生保障水平与经济发展水平保持同步。经济发展水平较低时，托底型民生保障水平处于相对低的水平；经济发展水平提高时，托底型民生保障水平也能随着物价指数、人均GDP相应提高，由此，民众共享经济社会发展成果，获得感、幸福感增强。

三、托底型民生保障水平的测算

(一)模型构建

托底型民生保障水平的测量方法和贫困线、最低生活保障标准的测量方法类似，传统方法有市场菜篮子法、恩格尔系数法。市场菜篮子法首先需要确定生活必需品的清单(包括种类和数量)，再根据市场价格计算相应的现金总和。此方法的计算过程简单，但是生活必需品清单的确定很难，具有主观性，因此计算的标准通常很低。恩格尔系数法是用满足基本生活最低营养标准所需的食品支出除以恩格尔系数，得到最基本生活所需支出。该方法的缺点是易受主观判断、地域、价格等因素的影响[9]。随着传统方法在实践中逐渐暴露弊端，比例法、马丁法、扩展线性支出系统(Extend Linear Expenditure System，简称ELES)模型逐渐被学者推崇。比例法是按照居民收入、消费支出、最低工资标准的一定比例确定基本生活需求标准，具有计算简便的特点，但是比例的确定过于主观且相对粗糙[10]。马丁法根据不同群体的食物支出和非食物支出计算高低两条贫困线，可以较好地克服主观性的缺陷，然而如何界定非食物线的内涵以及实现高低贫困线之间的衔接，是马丁法亟待解决的问题[11]。ELES模型可以准确区分基本需求和非基本需求，不仅避免了其他方法主观性较强的缺陷，而且能实现测算结果动态调整，对样本数据要求也不高，适用广泛[12-13]。因此，本文结合八大类消费支出，利用ELES模型来测算托底型民生保障水平。

ELES模型最早由经济学家C.Lluch于1973年在线性支出系统(Linear Expenditure System，简称LES)模型基础上提出的。该模型假定某一个时期内民众对各种商品或劳务的需求量取决于其收入水平和商品价格，民众的需求可分为基本需求和超过基本需求之外的非基本需求[14]。其中，基本需求与收入无关，是保障最基本生活的刚性需求，即本文的托底型民生保障水平；在基本需求得到满足后，则将剩下收入按边际消费倾向分配到非基本需求上来。ELES模型可表示为：

(1)

(2)

令：

(3)

则：

yi=αi+βiI

(4)

(5)

(6)

在已知居民收入和各类商品支出的情况下，通过回归得到αi、βi的估计值，在此基础上利用公式(5)可计算托底型民生保障水平，利用公式(6)可得出每一类消费中最基本的不随收入变化的支出。借助ELES模型测算托底型民生保障水平的优点体现在三方面：其一，ELES模型较好地契合托底型民生保障水平的内涵，八大类消费支出中的最基本支出体现最基本、最迫切的生活需求，弹性较小，不会随着收入的增减发生大幅变化，是民众基本生活得以维持的底线；其二，八大类消费支出本身随着物价指数、经济发展水平而变化，据此计算的托底型民生保障水平可以自动实现动态调整，既与经济发展水平相适应，又不会过度增长；其三，根据每年公开的统计年鉴数据，可以方便快捷地计算托底型民生保障水平，不仅能得到国家层面的数据，而且能根据实际需要计算不同省份的数据，此外，这些数据可以每年更新，具有可延续性。

(二)数据来源及测算

本文选取全国31个省、直辖市、自治区(港澳台除外)居民的八大类消费支出和人均可支配收入测算托底型民生保障水平，数据来源于历年《中国统计年鉴》。由于2014年及以后的《中国统计年鉴》中关于八大类消费支出的统计口径略有变化，为保持一致，本文利用2014—2018年的数据进行参数估计，结果如表1所示。所有回归方程均通过显著性检验，方程的拟合优度也较好。αi可以间接反映各类消费支出的情况，其中，食品烟酒支出的系数最大且远大于其他支出，说明在最基本生活需求中食品烟酒支出最多。从边际消费倾向βi来看，食品烟酒、居住两类支出的边际消费倾向大于其他类型，表明在最基本消费得到满足的情况下，随着收入水平的提高，增加这两项支出的可能性更大。食品烟酒、衣着、居住、其他用品及服务四类支出的边际消费倾向逐年下降，其他四类支出的边际消费倾向出现小幅波动下降的趋势。

表1 八大类消费支出的ELES模型参数估计

结合表1的参数估计结果，利用公式(5)、公式(6)得出近五年托底型民生保障水平和各类消费支出中的最基本支出，结果如表2所示。从各类消费最基本支出来看，食品烟酒类最基本支出占比最高，暗含“民以食为天”的道理，而近五年食品烟酒类最基本支出占比逐年下降符合恩格尔定律，即随着收入的增加，食品类支出占比减少；居住类最基本支出占比逐年增加且增幅最大，原因在于近年来房价大幅度上涨，住房支出也相应增加，侧面反映“住有所居”是人们日益增长的美好生活需求的重要组成部分；衣着类最基本支出占比小幅度下降，原因是这类需求的弹性较小，随着人们生活水平的提高，相应支出占比减少；生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、其他用品及服务类最基本支出占比小幅度提高或波动提高，表明近年来人们在用、行、育方面的需求略有增加；医疗保健类最基本支出占比维持在10.57%左右，说明医疗保健需求相对稳定。近五年托底型民生保障水平逐年提高，从2014年的358.68元/月上升至2018年的794.89元/月，占八大类消费支出的比例从29.70%增至48.05%，平均占比38.22%。

四、对托底型民生保障水平的验证

为说明所测算的托底型民生保障水平具有科学性、合理性，有必要进一步展开验证。首先，验证该水平是否可以托底民众基本生活。托底型民生保障水平的首要目标是保障民众最基本的生活，只有实现了这个目标，才能筑牢民生保障最后一道安全网。其次，验证托底型民生保障水平能否实现动态调整以及能否与经济发展水平保持同步。这是托底型民生保障水平能否长期续存的基础。最后，考察托底型民生保障水平的实施在财政上是否可行、是否造成财政支出大幅度增加。财政支出是托底型民生保障水平实施的物质基础，财政负担过重会影响托底型民生保障水平的推行。

(一)托底型民生保障水平与其他标准的比较

十八大以来，我国全面实施精准扶贫战略，当前处于脱贫攻坚期和全面建设小康社会的决胜期。托底型民生保障制度是防止民众陷入贫困的最后一道社会安全网，其目标是保障民众最基本生活，首要任务是使民众免于贫困。关于贫困线，我国和国际上均有相关标准。为了打好脱贫攻坚战，我国确定“两不愁、三保障”的农村扶贫标准，也规定了具体的贫困线，托底型民生保障水平所涵盖的八大类消费支出的范围大于“两不愁、三保障”的涵盖范围，而且标准高于农村贫困线，近五年托底型民生保障水平的平均值是农村贫困线的2.28倍。在国际上，通行的绝对贫困线是世界银行规定的“1天1美元”，2008年标准提高为“1天1.25美元”，2015年又提高为“1天1.9美元”。和国际贫困线相比，近五年来托底型民生保障水平仍然更高，2018年是国际贫困线的1.96倍。托底型民生保障水平可以保障民众基本生活水平处于贫困线之上。

最低生活保障制度作为托底型民生保障制度的重要组成部分，为低收入群体提供最低生活保障补助。托底型民生保障水平和低保标准目标相同，将二者进行比较，在一定程度上可以验证托底型民生保障水平能否保障民众的最基本生活。从近五年的数据来看，托底型民生保障水平均高于农村低保标准，前者是后者的1.74倍。和城市低保标准相比，除2014年、2015年外，其他年份托底型民生保障水平更高，2018年托底型民生保障水平是城市低保标准的1.37倍。和低保标准相比，托底型民生保障水平能更好地保障民众最基本生活。

虽然学者们普遍认为，作为衡量贫困和最低生活水平的标准，我国的贫困线和低保标准偏低[15-16]，但是通过和它们对比来验证托底型民生保障水平是否保障民众最基本生活具有一定的参考意义。从比较数据来看，托底型民生保障水平高出较多，可以防止民众陷入贫困，能够兜住民众基本生活之“底”。

具体到我国31个省、直辖市、自治区，托底型民生保障水平高于大部分地区低保标准。2014年托底型民生保障水平高于25.81%的省份的城市低保标准，到2018年这一比例增至87.10%，原因在于城市低保标准涨幅相对较慢。此外，五年来83.87%及以上的省份的托底型民生保障水平高于农村低保标准，2018年这一比例达到90.32%。除了少数经济较为发达的地区(如上海、北京、天津等地)，托底型民生保障水平高于大多数省份的低保标准，可以保障大部分地区尤其是经济不发达地区民众的基本生活，在一定程度上有助于缓解地区经济发展不平衡带来的保障水平不均等的问题。

表4 托底型民生保障水平与31个省份低保标准的比较

(二)托底型民生保障水平与经济发展水平的关联性

托底型民生保障水平不仅要实现托底，而且要与经济发展水平保持同步，让民众共享经济社会发展成果。本文采用Tapio脱钩方法来检验托底型民生保障水平与经济发展水平之间的关系[17]，其中经济发展水平的指标选取人均GDP、人均可支配收入。Tapio脱钩方法最初通过脱钩弹性指数分析碳排放量和经济发展之间的关系，根据变量变动方向和指数大小划分八种脱钩状态，可以较为准确和客观地评判两个变量之间的关系，后逐渐被学者扩展至其他领域。为了对比，表5同时呈现了托底型民生保障水平、贫困线、低保标准与经济发展水平之间的脱钩状态。增长负脱钩(END)、连续增长(CE)是相对比较合理的状态，说明相关指标与经济发展同步；弱脱钩(WD)表明相关指标与经济发展逐渐脱离。近四年托底型民生保障水平、农村低保标准与人均GDP、人均可支配收入的脱钩状态都是增长负脱钩(END)，表明二者与经济发展水平保持同步。而贫困线与人均GDP、人均可支配收入的状态均为弱脱钩(WD)，说明贫困线的增长速度滞后于经济发展。城市低保标准与人均GDP的脱钩指数逐年下降，2018年脱钩状态转为弱脱钩(WD)，说明城市低保标准的增长速度逐渐与人均GDP脱离。从脱钩状态来看，托底型民生保障水平与经济发展水平关联性较强，二者保持同步。

表5 各指标与经济发展指标的脱钩弹性指数及脱钩状态

(三)托底型民生保障水平的财政支出测度

托底型民生保障水平标准的实施会导致相关财政支出的增加，具体增加多少、是否造成财政负担是需要关注的重点。托底型民生保障制度的财政支出由覆盖人数和待遇标准决定，理论上待遇标准提高，处于标准以下的人数增多，制度需要覆盖的人数也增多。但是实践中并非如此，以低保制度为例，城市和农村低保标准逐年提高，低保人数却在逐年递减。低保标准的小幅度提高并不会带来人数的显著增加，原因可能在于，随着制度的不断完善和扩面工作的推进，贫困人员逐步被纳入保障，基本实现应保尽保，同时严格的家庭收入调查机制可能排斥部分贫困人员，此外，符合条件的人员因为低保的“标签效应”或者不知自己符合条件并不都会申请低保[18]。基于此，测算时假设覆盖人数保持不变。如表6所示，以城市低保和农村低保财政支出为参照，托底型民生保障水平涉及的财政支出近五年都有增加，增加额度占财政支出的比重介于0.28%～0.68%之间。长期以来我国民生保障财政投入总量不足，托底型民生保障事业亦是如此[19]。适当增加财政投入是提高保障和改善民生水平的必要举措，而托底型民生保障水平标准的实施不会引起财政支出的大幅度增加，不足以造成财政负担，具有财政可持续性。

表6 对托底型民生保障水平涉及的财政支出的简单测算 单位：万人，亿元

五、托底型民生保障水平实施的政策保证

托底型民生保障水平是基本生活需求中最基本、最迫切的需求，是民众基本生活的底线，也是政府责任的底线。借助ELES模型测算的全国层面托底型民生保障水平，不仅可以保障民众最基本的生活，而且能够与经济发展保持同步，不会造成财政支出的大幅度增加。达到托底型民生保障水平，托起民众基本生活之“底”，解决民众最基本的问题，关乎民众尤其是贫困、残疾等弱势群体的切身利益，是化解社会矛盾、促进社会公平、维持社会稳定的有力保障。它要求转变传统救助思想中的“保生存”观念，提高统筹层次，并建立财政共担机制。唯有如此，托底型民生保障制度才能托好民众基本生活的底线，成为促进社会稳定、维持国家长治久安的“利器”。

首先，将传统的“保生存”的托底观念转变为“保基本生活”。托底型民生保障水平不仅要保障民众生存，使民众摆脱贫困，更要保障民众最基本的生活，让民众获得更多的基本公共服务，满足“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的美好生活需求。保障生存、消除贫困一直是我国托底型民生政策尤其是社会救助政策的目标。然而随着经济发展水平的提高和小康社会建设步伐的推进，我国有能力也有必要提高保障和改善民生水平，让民众共享经济社会发展成果。结合全面建成小康社会的战略部署，托底型民生保障水平的定位应该由低水平的、不全面的生存保障转为托底型的、全面的涵盖民众吃、穿、住、用、行、育、医等多样化需求的基本生活保障。唯有从观念上转变，出台涵盖民众日常生活所有项目的托底型民生保障制度，才能为所有民众筑牢最基本的生活保障安全网。

其次，提高统筹层次实现统筹区域标准统一。当前各地托底型民生保障水平标准不一，且差距较大，管理层次大多停留在市县级统筹。现阶段可将统筹层次提高为省级，随着民生保障事业的发展将来也可探索全国统筹。一方面，提高统筹层次便于经办机构管理。由省内统一托底型民生保障水平的计算方法和标准，各个市县直接参照执行，不需要再单独核算。这简化了管理过程，利于监督。另一方面，提高统筹层次能体现更大范围的社会公平。省内所有人都能平等地享受统一的托底型民生保障水平，从而抚平不同户籍、不同地区间的标准差异，促进社会公平。省级政府每年发布利用ELES模型计算的统一的托底型民生保障水平标准，各市县执行时不得低于该标准。这个标准每年随着经济发展水平、物价指数等自动实现动态调整，民众能够共享经济社会发展成果。

最后，建立各级政府财政分担机制并加大各级财政投入力度。政府是托底型民生保障水平的责任主体，保障每一个民众最基本生活是政府必须承担的责任底线。政府不仅要制定统一的覆盖所有民众的项目齐全的托底型民生保障制度，还要承担财政兜底的责任。当前各级政府的财政责任不明晰，没有形成良好的财政共担机制，地方政府尤其是市县政府往往承担更多的责任，导致地区间托底型民生保障水平存在较大差异。经济发展水平高的省份的民众生活基本得到保障，而经济基础薄弱的省份的民众无法摆脱贫困，甚至难以维持生存。明确各级政府的财政责任，建立中央、省市、区县级政府的财政分担机制，尤其加强中央政府的财政责任，是避免政府责任模糊、地区经济发展不平衡引发保障水平差异过大的必要手段。同时加大各级政府的财政支持力度，保障每一个人都能获得不低于托底型民生保障标准的生活补助，真正兜住民众的基本生活之“底”。