天津公安警官职业学院 赵步逵

2012年5月，中央综治办、民政部等相关政府部门联合颁布了《关于街道乡镇推行消防安全网格化管理的指导意见》（公通字〔2012〕28号），要求按照属地管理原则，在城市街道办事处以社区为单元，划分若干消防安全管理网格，对网格内消防工作实施动态管理。随着近些年的社会发展，网格化管理逐渐暴露出管理模式单一、系统结构封闭等诸多问题。实践中，社区消防工作不仅需要政府相关部门的参与，还需要社会组织和社区群众共同参与，这就需要以协同治理为视域，通过结构优化和功能再造，探索适应当前社会环境的新型社区消防治理模式。[1]

一、消防安全网格化管理的发展与现状

网格（Grid）的概念来源于对电力网（Power Grid）的拆分。从城市治理角度看，网格是在城乡地域范围内根据社会资源、人口环境等进行的空间区域划分，通过在网格内设立管理员，实现对网格资源的常态化管控。

（一）消防安全网格化管理的发展

在中国，城市网格化管理的实践最先于2004年开始于北京东城区开创的“万米单元网格”，随后在社区防范、治安巡控、消防安全等城市管理领域不断拓展。2017年，全国2850个县、区、市将消防安全网格化管理纳入基层综合服务治理平台，2020年实现全国各县（市、区、旗）的中心城区网格化管理全覆。

消防安全网格化管理根据行政组织结构，构建出体系化的网格管理层级，明确了网格内消防工作管理责任体系，一定程度上缓解了社区火灾高发的态势。一方面，通过细化管理层级明确了职责范围。公安机关按照“一网三级、一级多格、一格多点”的原则，构建了“街道、社区、楼院”的大、中、小三级网格体系，即以乡镇街道为“大网格”成立消防工作办公室，由乡镇行政领导全面负责；以社区为“中网格”，由居民委员会进行管理；以居民楼院为“小网格”，建立居民自治组织，由楼长负责。“三级网格”的确立规范了区域内管理层级，明确了各级网格内消防工作主体的职责权限[2]。另一方面，将网格管理层级与社区警务运行机制相融合，建立常态化消防监督管理机制。当前，我国社区警务运行体系通常为三级结构，即派出所的辖区、社区的警务区、居民小区的居民楼，分别由派出所所长、社区民警、楼长负责实际工作。消防安全网格化管理的“三级网格”与派出所所长、社区民警和楼长相对应。形成了人员、职责、责任捆绑对应的监管责任体系，有效杜绝了消防管理工作失控漏管现象。

（二）消防安全网格化管理现状

1.网格标准泛化导致消防资源耗散

消防安全网格化管理是基于单元网格的内部资源，不同区域单元网格内消防安全的复杂性和组织关系的特殊性导致了治理目标的巨大差异。实践中，网格的划分都是按城市管理行政区域进行分隔，单一化的网格划分标准导致了不同区域网格内消防资源分配的不平衡。此外，网格化管理的单元组织结构相对独立封闭，工作中网格与网格之间缺乏有效协同，治理资源无法共享，致使区域环境内的消防资源耗散与浪费。

2.网格管理封闭增加行政管理成本

消防安全网格化管理过程中，公安机关承担着规划、组织和协同等多种任务，公安机关只有依靠充足的警力才能保证对网格实施动态管控。按规定，社区网格内的警力按照“一格（社区网格）一警”的标准进行统一配置，平均每个民警需要管理大约3000人。考虑到不同社区环境的多样性，在当前我国警力长期“无增长”或“微增长”的常态环境下，很多人口密集区域的政府部门只能通过向社会招收警务辅助人员或社区管理人员来缓解警力紧缺的困境，无形中增加了财政支出，提高了消防工作的管理成本。

3.网格系统运行僵化降低管理效能

网格化管理作为行政管理系统内生产物，带有浓厚的行政管理色彩，虽然消防安全网格化管理明确了“三级网格”的划分标准，但缺少对网格内部运行机制的细化。日常工作中，政府部门因科层制人力资源结构的影响，依旧沿用传统工作模式，一定程度限制了网格内部的多元协作。此外，政府大量的监督执法检查工作还造成了对网格内社会资源的过度挤压，导致社区内各类社会组织、社区群众关系碎片化，大大降低了社区内部消防工作的运行效能。

二、消防安全网格化管理到网络化治理的转型思考

社会化作为我国消防工作的基本原则，《消防法》明确指出政府、部门、单位和公民之间应“建立健全社会化消防工作网络”，这就要求社区消防工作应由政府部门主导的“自上而下”的垂直管理过渡到政府部门、社会组织和社区群众等多方参与的网络化治理。如何在当前网格中构建政府部门、社会组织和社区群众协同参与的治理模式，网络化治理无疑提供了一个很好的选择。

（一）网络化治理理论的选择

网络化治理在治理理论研究的根基上深化了政府部门与社会组织关系的运行架构，该理论秉承了治理多元参与和分权的理念，同时也完善了治理理论缺少体系框架、实践性不强等问题，成为治理理论在社会实践领域的工具化展现。斯蒂芬·金·史密斯和威廉·艾格斯作为网络化治理的提出者，指出在网络化模式中政府部门的关键责任是组织协同各种资源以创造公共价值。政府部门的职能不再是社会公共服务的直接管理者，而应该成为某种社会公共价值的间接服务者，政府部门应该在由各类社会组织、市场主体、社会公众等多种治理主体组成的关系网络中发挥推动作用[3]。

网络化治理的相关内容按照研究层次可以划分为宏观视角（社会环境要素：社会政治、社会经济、社会文化等），中观视角（核心治理因素：分析框架、治理模式、治理机制）和微观视角（系统运行变量：体系要素、结构类型、运行效度）三个方面。社区消防治理研究的重点是在微观层面去解决网格化管理工作运行的问题，而微观层面的研究中网络结构类型又是核心问题的关键，同时也是网络化治理成败的焦点。因此，要实现网格体系环境下社区消防工作治理的目标，就需要在网络化治理的视域下整合和优化社区消防资源配置，构建适合我国社会环境和消防安全工作需要的结构体系，以此细化和完善网格体系下的现有运行模式。

（二）网格化管理与网络化治理的辩证关系

社区消防安全网格化管理发展过程中，通过引入网络化治理作为分析工具去解释网格拓展过程中所面临的困境和问题，可以在网格中有效构建出政府部门、社会组织和社区群众协同参与的横向伙伴关系。从系统化的视角分析，社区消防工作在网格化管理与网络化治理协同发展的过程中并不是传统意义的迭代关系，它不仅是在现有网格化管理体系基础上的结构拓展，还是对网络化治理在我国社会环境背景下的实践，更是将网络化治理的互动理念充分释放到僵硬化的网格结构中进行润化。

一方面，网格化管理的过程需要引入网络化治理的理念。当前，困扰着网格化管理发展的关键就在于如何减少行政权力对社会组织和社区群众的挤压，释放出网格内多元互动的活力。网络化治理所强调的多元参与和分权治理理念，使得政府部门从管理者变为了服务者，通过借鉴和吸收网络化治理理念，不仅可以构建网格系统内资源共享的路径，还可以培育和引导社会组织的发展。另一方面，网络化治理的过程需要网格化管理实施保障。消防安全作为社会公共安全的重要组成，在我国社会自治力量还相对薄弱的环境下，公共安全领域的诸多工作还需要在政府的引导控制下逐步实施。网格化管理所采用的封闭化管理方法有助于政府部门与各种社会组织逐步探索形成网络化的沟通、交流与合作，渐进式地提升社区消防工作效能。

三、社区消防协同治理模式的构建

消防安全网格化管理系统中，街道网格（大网格）由若干社区网格（中网格）组建而成，通过社区网格（中网格）来体现功能，而楼院（小网格）受环境所限并不包含太多治理资源。因此，社区网格（中网格）无疑是“三级网格”系统中承上启下的核心，也是社区消防工作运行的关键。

（一）树立网格化管理与网络化治理的协同治理理念

协同治理是在开放系统中寻求高效治理结构的过程，通过网格化管理与网络化治理形成的“自组织”与“他组织”嵌入结构，解决治理结构和运行机制所面临的问题。从辩证的观点看，消防安全从网格化管理到网络化治理，既不是对网格化管理的全盘否定，也不是对网络化治理的照搬照套，而是将网格化管理的方式与网络化治理的理念充分融合。网格化管理所采用的层级化和封闭化管理方法有助于政府部门与社会组织、社区群众逐步探索形成“网络化”的沟通、交流与协作，渐进式地使得政府部门从管理者变为参与者。通过构建网格系统内资源协同的路径，培育和引导公民社会的发展，拓展其在社区消防治理工作的参与空间[4]。

（二）构建“网格+网络”协同治理的结构体系

“网格+网络”的治理结构，决定了网格与“网络”二者的协同关系。一方面，通过“网络”联结网格形成区域化资源共享机制。网格单元之间与网络化治理结构的关系中，网格与“网络”是部分与整体的关系。网格单元通过“网络”相互连接，使得在“网络”环境下网格之间形成了一个协同运行的整体[5]。实践中，有些社区的消防文化宣传或消防志愿服务发展较好，政府部门可以引导相邻网格之间建立协同共享机制，将不同网格内优势资源进行功能辐射，促进网格系统产生极化效应；另一方面，在网格内通过“网络”构建多元化参与的治理模式。通过在网格内构建“网络”治理结构，优化网格内的资源配置，形成网格包含“网络”的协同体系。实践中，政府部门将社区警务室作为“舞台”，引导网格内各类社会组织、社区群众参与消防宣传、防火巡查、清剿火患等工作，通过共同的消防安全需求，激发网格内部各参与主体的工作效能。

（三）完善社区消防协同治理运行机制

社区消防治理机制运行的关键是增强“网格+网络”治理结构内在的凝聚力，政府部门应从“政府—政府”和“政府—社会”两个方面推动各参与主体间的协同发展。一方面，政府部门之间应通过“政府—政府”合作打破传统的“行政壁垒”，推动政府部门之间的协同发展。实践中，街道办事处作为基层政府部门，应积极协同相关政府部门，如应急、综治等共同做好辖区内的社区消防工作[6]。另一方面，政府部门要敢于探索“政府—社会”合作，强化协同治理横向发展。政府部门应充分利用其在社区公共服务工作中的优势，与社会组织和社区群众建立安全共享的伙伴关系。自2015年以来，很多城市依托社区组织建立微型消防站，社区微型消防站作为社会组织在实践中所形成的志愿服务网络关系，有效促进了政府部门、市场组织和社区群众彼此之间的合作和相互信任的形成，提升了社区消防协同治理机制运行的深度与效度。[7]

四、结束语

治理体系和治理能力现代化的进程一定意义上是治理结构分化和功能再造的过程，其结果就是构建出适合我国“政治、文化、社会”生态环境的新型社会治理工作模式[8]。消防工作的公共安全属性决定了政府部门始终要把消防工作视为自己的重要职责，而消防工作的公共物品属性，决定了不论是政府部门、社会组织还是社区群众对消防安全都有共同的需求，使得消防治理具有良好的合作价值特征。因此，本研究从理论上探讨了利用网络化治理去拓展消防安全网格化管理的方式，以此对当前社会背景下城镇化进程中政府、社会组织与公民的理性参与和良性互动进行了有益探索。