李烨红 余向阳 袁进平

近年来，随着城市化进程的推进和人民生活水平的提高，家庭用车的需求量不断增长，家庭汽车的保有量在近十年也逐年上升。①参见《全国私家车保有量首次突破2亿辆66个城市汽车保有量超过百万辆》，载中华人民共和国公安部2020年1月8日，https：//www.mps.gov.cn/n2254314/n6409334/c6852472/content.html。车位、车库作为停放车辆的基础设施，其需求日益突出，功能及作用愈发重要。然而，对于停车位的权属问题，新颁布的《中华人民共和国民法典》承继《物权法》第74条规定，内容过于原则、粗略，不能适用现实生活中实践需要。而在民法典的规范体系内定纷止争，平衡各种利益关系矛盾，有利于法治、文明、和谐社会的建设，对缓解社会矛盾、促进社会稳定具有重大的现实意义。

一、商品房住宅小区停车位权属实践分歧

通过中国裁判文书网检索发现，停车位纠纷自2003年起呈上升趋势，从2010年至2020年的数据中可以看出其中一审案件占比为82%，调研组对其中200份裁判文书进行了随机抽样调查和研究发现，200份裁判文书中，不同类型的诉求多达五十余类，提出起诉或上诉的事实与理由也各不相同。因物权法等上位法对住宅小区停车位尤其是地下车库缺乏明确规定，各个法院对涉停车位纠纷法律适用并不统一，体现出针对现实情况的抽象价值判断。

在抽样的200份裁判文书中，权属争议纠纷占比高达三分之二，99%是业主与开发商之间的纠纷，包含80%买卖、租赁纠纷以及20%确权、赠与纠纷。

住宅小区停车位的分类以及各个不同类型车位的权属不明，其中地下停车位纠纷占比高达67%，裁判案件中体现为当事人对开发商无证、车位无法过户、开发商无权租赁人防车位引发争议。

通过实地走访、座谈会等形式，调研组也基本了解小区停车位的利益各方对车位归属的看法：

地面停车位 地下停车位 人防车位业主因在购房时已经分摊建筑成本且开发商未取得产权证明，故停车位应归全体业主所有，开发商无转让使用权因人防车位与国防安全、群众生命安全息息相关，属于国防资产的组成部分，故人防车位应归国家所有开发商因《民法典》物权编规定：“占用业主共有的道路或者其它场地用于停放汽车的车位，归业主所有。”故双方该车位类型分歧较小地下停车位的面积未纳入业主公摊面积，且由开发商投资建设，成本由开发商支付，故地下车位理应归开发商所有人防车位由开发商投资建设，故根据谁投资谁所有原则，人防车位理应归开发商所有

事实上，除付诸司法裁决的争议外，因车位权属问题引发的信访矛盾、突发事件亦成为各地政府的心头之患。以P市为例，P市人民政府曾组织房管、发改、国土、规划等职能部门在各自职权范围内制定规范性文件对车位权属、管理等作出规定或者指导意见，但均因分歧过大或者缺乏上位法依据难以推进，有的草案征求意见后即被搁置；P市曾发布“P市相邻地市住宅小区（含商住楼）车位（车库）有关收费情况参考表”对相邻地市地面上已办理权属登记的车库、地面上利用业主公共的道路或者其他场所用于停放汽车的车位（车库）、地下已办理权属登记的车位（车库）、地下未办理权属登记的车位（车库）、利用地下人防工程用于停车的停车位等等情形所对应的已确权的购买价格、未确权登记的租赁价格以及物业服务费进行汇总公布，但同时也备注说明，收费标准属市场调节价，其本身规范意义有限。通过实地走访，目前停车位权属问题已呈现类型化趋势：

第一类，立体车库具有独立产权，较少发生争议。立体车库基于其独立性，属于区分所有权的专有部分，权属归开发商所有。在开发商出售给业主后，经办理产权登记，所有权便转移给业主。各方对该类停车库的权属已经达成共识。调研未发现P市存在立体车库权属纠纷，相关争议均源于开发商不配合履行配合产权登记。

第二类，占用公共绿地、道路的地面停车位归业主共有已达成共识。随着建筑理念的更新，新建小区大多实行人车分流，但P市仍存在不少因缺乏地下停车位而不得不占用公共绿地、道路用于停车的小区。该类停车位的归属应按照物权法第74条第3款的规定认定为业主共有。P市一般采取“先到先得”或抽签的方式将停车位提供给业主使用。当然，仍有部分小区开发商或者物业向业主收取了租赁费用，实质上构成违法。

第三类，人防工程车位在回避权属的基础上得以充分利用。人防车位即由防空地下室改造形成的和平时期用于停放车辆的车位。人防工程主要分为单建式人防工程和结建式人防工程，其中结建式人防工程车位较为普遍，其权属亦众说纷纭。P市针对停车位供需矛盾较大的小区，在经过小区业主的同意后给开发商颁发平时使用证，开发商在获得平时使用证后可将车位租给小区业主，租期一般五年为限。

第四类，非人防地下车位及其产权归属争议频发。非人防地下车位的权属争议已成为P市车位权属争议的最主要类型，开发商和业主各执一词，基于成本分摊、社会民生等直接产生利益冲突，形成社会稳定的重大隐患。

二、制度供给不足与社会实践导致的困境

（一）立法未给出具有裁判指引的权属确定依据，形成权属问题的模糊地带

经调研，商品房住宅小区停车位权属成为城市治理的难题，从制度供给层面考量，2007年出台的《中华人民共和国物权法》作为规范物权确认、物权转移的基础性法律，但鉴于理论争议无法达成共识以及纷繁复杂的实践情况，物权法仅在第74条“业主优先权、约定优先、明确规定占用小区公共道路停放车辆的车位由业主共有”等触及车库、车位权属。遗憾的是，新颁布的《中华人民共和国民法典》因袭物权法第74条规定，条文内容未作任何改动。①物权法第 74条的第1款关于“首先满足业主的需要”变成民法典第276条，物权法第74条归属确定、业主共有规定变为民法典第275条，仅体现为条文顺序变化。现行条文规范过于概念化，难以囊括当前小区停车位引发的权属问题。最高人民法院于2009年出台的《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》对于“首先满足业主的需要”和“业主共有”等进行了明确，但受物权法定原则的制约以及考虑瞬息万变的社会发展可能削弱司法解释权威性，该司法解释并不能对车位的权属问题作制度上的突破，仍有意识地将大量存在争议的问题留待实践探索。

经检索北京、上海、山东、广东等地涉及停车位的法律法规，大部分地区的法规都强调建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库，应当首先满足业主的需要，与当时《物权法》第74条相呼应。且有的法规对小区停车位权属规定较为明确，例如深圳在条例中①参见《深圳经济特区物业管理条例》，2019年9月3日发布。规定开发商要在土地出让合同中约定车位、车库的权属。但是多地对开发商能否向小区以外第三人出售车位存在较大争议，难以形成统一定论。由于地方立法的效力不高，且囿于各地小区错综复杂的现状，可施展空间较为狭隘，难以为现实生活中产生的纠纷提供指引和帮助，仍需等待上位法的制订。

关于停车位权属界定问题，理论界对于各类型车位给出了不同的观点，包括“约定归属说”“公摊面积说”“容积率说”“成本说”②高圣平：《住宅小区车位、车库的性质及其权利归属——兼评〈物权法〉第74条》，载《法学家》2008年第6期。等等，其逻辑起点以及价值导向均存在差异，得出的结论也可能截然相反。依托于物权法、民法典“规划”表述以及《建筑物区分所有权解释》的细化，司法实务总体上以“规划”作为界定车位权属的标准，但仍存在“规划决定开发商所有”与“规划决定业主共有”的迥然相反的判断。

总体而言，现行条文规范过于概念化，难以囊括当前小区停车位引发的权属问题，凸显出制度困境：业主优先权方面，该条规定出台的主要目的是为了限制开发商在不经过小区业主的同意下随意处置和流转小区停车位，但该条规定对“首先”和“满足业主的需要”定义模糊、指意不明，导致具体操作争议较大③参见许念、杨正礼、严华：《浅析小区车库、车位的权属》，载《湖北警官学院学报》2012年第3期。；约定优先方面，未充分考虑缔约主体的实质地位不平等的问题。④参见韩晓利：《论居民小区停车位、车库的归属与利用——兼评〈物权法〉第74条的得与失》，载《研究生法学》2007年第4期。停车位规范类型方面，在明确规定占用小区公共道路停放车辆的车位由业主共有方面，对于人防工程改建车位、地下非人防车位等其他类型的归属问题未涉及；配套制度方面，缺乏相应的保障机制以及法律后果规定，导致民法典制度设计难以落实，未能形成威慑力。另外，法律并未对车位、车库出售、出租的定价机制以及车位、车库的转让、租赁、附赠等处分具体形式的价款确定规则作出规定，导致各利益方对于车位有偿使用的价格参考标准存在严重分歧。⑤“首先满足业主需要”是否意味着业主在市场价格的基础上应享有一定的优惠，即使业主无法按照市场价格购买车位，亦应由建设单位提供可供低价出租的车位够业主使用？实质上涉及车位出售、出租价格确定的问题。

（二）法律等制度不健全固然导致争议的发生，既得利益、利益协调与配套规则的不完善则加剧了现实矛盾

从社会现状剖析，停车位权属涉及权利主体众多、复杂，利益平衡难，使得问题变得更为复杂。商品房住宅小区停车位的权属问题牵涉的权利主体众多，所有权涉及国家、开发商、业主；使用权则具有开放性，包括业主、非业主等不同主体；对权利行使进行管理、服务的物业公司亦作为一方主体介入其中。具体到业主利益群体，又分化为业主委员会、全体业主、部分业主和单个业主。这些权利主体错综复杂，利益相互交织、冲突，现有制度难以兼顾平衡。在私法自治与市场经济内在要求之下，各市场主体的立场导向不同的价值取舍。此外，各民事主体的权利冲突属于民事争议，但随着行政职能的延伸，行政机关所扮演的利益分配者的角色愈发突出。但是，由于承担的行政任务及职责不同，调研发现不同行政机关对于商品房住宅小区停车位权属的立场并不统一。

利益分化和权利冲突并不会因为法律规范的缺位或者理论的争议而消弭。经济高速增长，城市化进程加快，对车位建设的忽略使得车位紧张、停车难形成紧张局面。在物权法、民法典及相关司法解释起草过程中即已注意到开发商与业主的主体地位实质不平等的问题，故对于建筑区划内的道路、公共绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房确立法定共有规则。涉及到车位的问题，基于开发商掌握信息及主导地位，业主并不掌握开发商是否将建设车位、车库的成本分摊到专有部分的成本内等信息。开发商往往能够利用其优势地位侵夺业主共同利益，而业主对于刚需没有选择的权利——信息不对称难以实现理想的市场竞争。实践中，开发商捆绑销售、将人防工程改建车位予以出售或者将已计入房屋售价的车位再行予以出售的情形难以避免。在房屋交付使用后，业主往往在开发商未进行产权登记且无法证明地下车位系开发商另筹资金建设的情况下，主张对地下车位的共有权。

从行政职能角度论，在土地利用总体规划未出台，地下建设用地使用权的具体规则未确定的情况下，土地使用权的权利归属不明，致使土地行政主管部门无法确定地下空间利用权利的归属；即使将车位确定为业主共有，由于车位分配规则不明确，政府指导职责的抽象化致使过分依赖业主自治，将不利于对于车位有效利用和管理；反之，将车位确定为开发商所有，在全部车位出售完毕后，又面临着因维修基金制度未覆盖车位，对于停车场的维护、管理职责难以明确的问题。可见，停车位的权属必须要考虑功能实现，其与停车位功能价值的实现密不可分，牵一发而动全身，需要全盘考虑。

车位紧张关系的激化致使新建小区对于车位的权属已作出相应的预案，相关的配套制度亦日趋完善，但对于遗留问题的解决仍成为推行权属规则的拦路虎。调研发现，J省F市曾改变以往向开发商颁发人防工程平时使用证的做法，试行向业委会（即业主）颁发人防工程平时使用证，引起此前已向开发商颁发平时使用证的小区业主的强烈要求效仿。此外，在P市车位问题矛盾比较突出的小区，存在的典型问题是，开发商在对外销售房产时将地下车位提供给业主无偿使用，待房产销售完毕后，即恢复有偿使用，引发开发商和业主之间的暴力冲突。管窥上述事例，配套制度的出台必须要考虑到遗留问题的妥善过渡。

三、民法典规范中的停车位权属视角拓展

民法典作为调整物权的基础性法律，延续物权法在停车位权属上的语焉不详，未采取裁判式规范表述确定车位权属，造成实务中权属确定规则的混乱，未实质终结关于停车位权属判断的学说，“约定归属说”“公摊面积说”“容积率说”“成本说”等不同学说基于逻辑和视角的差异导向截然不同的结果。在停车位权属界定问题尚未形成共识，立法刻意预留解释空间的情况下，判断车位权属仍应秉持解释论的立场，即尊重现行立法及客观现状，在现行法律制度的基础上，了解法律内部的价值体系，探寻符合体系的新的合理解决方法途径。①参见王泽鉴：《人格权法》，北京大学出版社2013年版，第11页。也就是说，在确定车位权属时应在对现有理论观点和实务见解进行必要的批判和修正的基础上，完成查漏补缺，而非对车位的权属确定规定另起炉灶、推倒重来。

民法典对规划内车位采取“约定归属说”，该规定已具备多年的实践土壤，由此形成的社会关系均已相对稳定，且该学说所体现的“意思自治”精神和原则亦属于民法的帝王原则，不宜直接摒弃，而是需要进行必要的修正。“约定归属说”隐含的前提为当事人存在相应的约定，若无约定，则依赖于补缺规范或者推定规范。民法典出于对实践复杂性以及法典稳定性考虑，对推定规范作出留白，仍依赖于配套制度、政策工具以及法学方法的适用与补强。“谁投资、谁所有、谁受益”符合民法的公平原则，亦为民法典物权编基本精神的通俗转化。对于车位、车库而言，建设单位与买受人之间在签订买卖合同时对于价款所对应的对价理论上已经明晰，但车位、车库特别是地下车位的建设成本是否已纳入交易价款，往往成为双方争议的焦点问题。

停车位对于发挥住宅功能、保障居民生活具有辅助性功能，民法典构架的“约定归属”框架，无法规避信息缺陷、交易成本、交易能力等市场缺陷导致的市场失灵，行政机关基于行政职权所作的必要的调节和干预，在民法典的框架内为成本分摊、投资主体等要件事实的查明提供指引。虽然行政配套制度无法突破民法典确定的物权制度，但仍可日常监管过程中明晰规则，减少争议：

一是完善建筑成本披露和销售价格公示等配套制度。充分、真实的建筑成本核算等交易信息系作出公平、合理约定的前提和基础。现行销售价格公示制度的不完善，开发商的建筑成本核算和公摊面积计算等存在信息不完全、不对称。为实现投资利益与车位功能实现的衡平，限制开发商重复售卖，应通过苛以开发商对建筑成本的信息披露义务，并授权相关部门对建筑过程中的成本进行核算，同时依照法定程序予以公示。据此，公众能够凭借充分的信息决策，对于车位权属产生相应的预期。另一方面，“使用者付费”体现了民法上的公平原则，将车位成本、价格公示贯彻商品房买卖缔约全程有利于缓和车位权属争议。

二是建立针对不同类型车位的确权登记制度。不动产物权的设立、变更以登记为要件，故应当明确可交易车位的登记制度，针对不同类型的车位细化登记原则、操作办法，赋予登记对抗效力，减少权属争议。出台确权登记制度时，对于已建成小区的登记问题应作为遗留问题予以一并解决。此前，自然资源部公开征求《关于城镇住宅小区地下车位（库）确权登记若干问题的意见（征求意见稿）》的意见①参见《关于城镇住宅小区地下车位（库）确权登记若干问题的意见（征求意见稿）》，载中华人民共和国自然资源部网站http：//gi.mnr.gov.cn/201910/t20191008_2469867.html，2020年10月21日访问。，说明在国家层面，已开展该方面的行政监管专题探索。从网络检索发现，该意见仍面临着“确权”法定职责、地下建设用地使用权的相关制度的质疑和反思，仍有待进一步论证完善。

三是强化车位权属及衍生问题的行政监管和指导。在现行法律制度下，规划仍作为确定车位归属的实体法标准。实践中仍以建设工程规划许可证及附件作为判断权属的重要依据。因此，强化规划审批的民主监督程序，有利于保障车位的源头供给，缓和车位紧张问题，实现社会公共利益的最大化。对于车位权属的确定以及登记涉及多个行政职能部门，房地产开发的行政监管部门的协调配合以及对业主委员、物业公司的指导职能的有效发挥，能够促使车位权属及相关衍生问题的科学性解决。为避免各职能部门各自为政，应当通过协调机制加强配合。

四、以民法典精神指引具体个案司法判断

立法与行政执法客观上对于权属问题持回避和观望态度，司法应在查明争议的要件事实的基础上适用法律逻辑演绎并运用举证责任等规则作出个案的判决。

根据原告的诉讼请求，区分所有权争议、租赁合同争议以及相应的诉讼类型，对权属司法判断的必要性作出初步认定，在不可避免要认定权属时，将规划文件（通常为建设工程规划许可证及其附件）作为实质审查标准：首先，由于民法典调整的车位均属于合法车位，故应通过民法典解释的方式将违反城乡规划建设的车位、车库排除出法律保护的范畴；②参见杜万华主编：《第八次全国法院民事审判工作会议（民事部分）纪要》，人民法院出版社2017年版，第367页。其次，建筑物区分所有权司法解释将“能够登记成为特定业主所有权的客体”作为认定专有部分的条件。由于登记制度不完善，造成部分地区不能对除房屋外的部分进行登记，故应进一步明确“能够登记”的含义，应强化与行政监管部门的协调沟通、信息共享，尽量不动摇车位管理秩序；再次，识别特殊类型的车位，对于结建人防工程地下停车位，一般应结合人民防空法的相关规定，不得判决归特定主体所有；对于占用业主绿地、道路建设的规划车位以外形成的地面停车位，按照民法典的规定，认定为业主共有；对于规划时即用于停车的停车位、车库，则应根据当事人举证情况作进一步审查。

民法典确立了约定归属的基本规则，但未对约定归属的主体、方式进行明确，基于法律秩序的稳定以及实际操作的便利性，应认可开发商与个别业主的约定效力，而不能要求开发商与全部业主均作出约定；从事实查明的角度，该约定应限定于书面明确约定，而且约定的车位应当特定化、排他化。对于权属判断规则而言，其实质为在双方意思自治之外，以法律拟制的方式完成权利推定，以实现指导市场主体的行为规范。因此，在无法适用“约定归属说”的情况下，应当秉持“谁投资、谁所有、谁受益”原则，综合考虑市场主体的交易能力和交易地位，合理分配权属证明的举证责任，以民事制度相互契合、社会价值判断为导向，确定具体规则。

最后，从举证责任的角度，鉴于开发商掌握建造商品房的成本，而普通业主无从控制建筑物的建造过程，其应履行提供建造工程资料的行为意义上的举证责任，对其已遵守相关行政监管规范提供证据予以证明。若其证据无法证明车位建设资金独立于消费者购房房屋的资金进行单独核算，即应承担不利后果。从格式条款的效力来看，商品房买卖合同通常为开发商提供的格式合同，如果没有约定归属而产生争议，应作出不利于开发商的解释，将车库的归属认定为业主共有。