柯文轩，李 鼎，柳圆圆

(1.中国人民大学 财政金融学院，北京 100872； 2.澳大利亚悉尼大学 商学院， 新南威尔士 悉尼 2020)

一、货币的主权国家治理：问题的提出

人们的生活和国家的运行离不开货币。货币不仅具有价值尺度、交易媒介与价值贮藏的功能，也具有国家权力的特征,反映了建立在国家权威基础上的社会信用关系[1]。一国的货币主权是国家主权在货币范畴上的体现，货币的主权国家治理，概而言之，是一国对其发行货币的独立的、基于国家主权的治理，集中体现为国家创立和发行独立的货币，确定和维持本国的货币制度，其具体形式有对内建立货币制度，保持货币价值的基本稳定，维护货币的流通，禁止货币的走私伪造[2]等。在现代信用货币制度建立以前，其核心是国家对铸币权的掌控与货币制度的维持；在现代信用货币制度体系下，则是国家对货币发行权的掌控、货币政策的独立自主性和对本国汇率制度的选择等。

一直以来，人们对货币的主权国家治理问题屡有争论，及至近现代则更甚。1944年凯恩斯就提出建立超主权国际货币Bancor的构想，但在当时并未付诸实践。上世纪70年代哈耶克的“货币的非国家化”思想，系统地批判了主权货币的诸多弊端。他提出，既然在一般商品和服务市场上，自由竞争是最有效的，那么为什么不可以在货币领域引入自由竞争？他还主张废除中央银行，取消国家对货币创造的垄断权，由私人部门发行货币，实行自由竞争。在当代，非国家化货币的构想似有席卷全球之势——2009年比特币网络的上线标志着一种新型分布式现金系统的诞生。脸书公司亦在2019年发布了Libra白皮书，提出宏大构想，引起世界范围内的私人货币热潮。如哈耶克所论，在国家垄断法币的体系下，政府滥用货币发行垄断权，导致通货膨胀和经济波动。“货币政策既是不可欲的，也是不可能的。”货币本身是中性的，以至于不应成为国家的一种调节经济的工具。国家垄断铸币权受人们诟病之处，主要包括政府对垄断货币的滥用、铸币税，以及充当主要国际货币的美元和其他货币的不对称地位等，由此派生出很多问题，引起人们的广泛讨论。知往可以鉴今，传统中国①的货币思想和实践历史源远流长，为这一问题提供了观察视角，鉴于分裂时期国家疆域内货币使用的纷繁复杂，本文从传统中国主要大一统时期的货币主权国家治理角度，梳理了货币领域的经验与教训，以为货币“非国家化”和“去中心化”的迷思提供一点参考。

二、先秦到隋唐：货币主权国家治理的加强

(一)封建国家货币主权治理的形成和加强

先秦时期是我国货币主权国家治理萌芽和肇基的时期。夏商时期(前2100-前1100年)我国处于奴隶制社会，国家的货币管理功能处于一个萌芽的阶段，主要货币是贝，货币主权治理程度还处于较低水平。商代后期起金属货币开始登上历史舞台，至西周时期，货币的作用显著扩大，金属货币已经被广泛使用了。据考证，在春秋时期，货币流通与商品生产、商业发展已有密切的联系，货币在经济中的作用也为人们所意识到。随着金属铸币在全国范围内逐步代替贝和其他实物货币，铜铸币开始广泛通行。国家在货币领域的作用开始突显。我国现存最早的货币思想在历史文献《国语》“周语下”中记载的“周景王铸大钱”是一个有力的例证：大臣单穆公在论述中明确地将货币作为调节经济社会的一个重要途径。其中，“量资币，权轻重”，鲜明地指出了随着社会经济形势变化而调整单位基准货币价值的机制。“民患轻，则为作重币以行之，于是乎有母权子而行民皆得焉。若不堪重，则多作轻而行之[3]。”这种子母相权的调控办法，以不同层次的货币比价调节经济运行。在谈到周王发行大钱带来的影响时，单穆公说：“今王废轻而作重，民失其资，能无匮乎？”说明当时的人们已清晰地认识到国家通过货币调节社会财富的重要作用。战国后期，秦惠文王二年(前336年)“初行钱”[4]，标志着当时的铸币权收归秦王室。作为秦国系列变法的一部分，圜钱制度以“两”为货币单位，钱面没有地名，具有很强的统一性。秦孝公商鞅变法也有统一货币单位的举措，标志着当时政府的货币治理上升到了一个新高度。事实证明，收回铸币权、统一货币形式的秦国，不仅极大地增强了国家的资源调配能力，其国力也迅速增强，最终成功实现统一伟业，这也是早期国家加强货币主权治理的一个成功案例。

秦汉时期是我国开始实现封建大一统的一个新时代。秦始皇统一六国，将秦国的一套制度推广全国，实现了大一统国家货币制度的统一，具有开创性的意义。《史记·平淮书》称：“及至秦，一国之币为三等，黄金以镒名，为上币；铜钱识曰‘半两’，重如其文，为下币；而珠玉龟贝银锡之属为器饰宝藏，不为币。”秦朝虽然二世而亡，但是在形式和程度上都加强了国家对货币的主导权，作了不少开创性的制度安排，主要有：规定了法定货币的类型是黄金与半两钱；规定铸币权归国家，半两钱由中央政府专门铸造；并从法律上规定了之前的珠、玉、龟、贝、银、锡不能作为货币，其影响是深远的。汉朝建立后，“汉承秦制”，在货币领域也有新的举措，如汉初使民放铸的实践，值得一提。据记载，汉朝刚立国不久，即有“秦钱重难用”的现象，加上当时中原经过多年战乱，生产力破坏严重，流通中的钱币匮乏。以至汉高祖不得不采取了听任民铸私钱的政策。文帝和景帝时期，货币仍不能满足民间的使用需求，生产凋敝、物资匮乏，政府欲恢复经济，也不得已而“使民放铸”，并采取了“称钱衡”的办法，形成了一种由民间铸币，政府来确定和执行标准的制度安排。然而汉初的“文景之治”，归因于各方面因素，而非仅“使民放铸”一策之功。且当时政府采取了“称钱衡”制度以保障货币制度的运行，与无政府主义的自律型货币有显著区别[5]。

隋唐时期，经历了前一时期“天下扰攘，盗铸蜂起，斗米一万，商贾不行”[6]的混乱，我国的货币主权治理进一步加强和深化，主要表现为通宝钱制的确立与国家保障货币制度的配套措施发展完善。开皇元年(581年)朝廷铸造统一的、标准的五铢钱。“文曰五铢，而重如其文。”同时，政府也颁布了一系列法令，通过察验、废除旧币等措施，保证铸币合乎标准，并以严刑峻法禁止私铸，结束了前期混乱的货币局面。唐朝初年，政府同样着手整顿货币、统一币制，有力地促进了经济社会的恢复发展。武德四年，唐朝政府宣布废除五铢钱，铸行“开元通宝”，实行统一的规制，“轻重大小最为折衷，远近甚便之”[7]，取得了很大成功。金属货币的作用进一步上升，绢帛等货币在唐中期以后作用逐渐消退。从那时起，我国钱币制度的一个重大变化是不再以货币重量命名，而是称为“宝”，如“通宝”“元宝”等[8]，国家信用在货币制度中的作用更重要了，此后历代发行的钱币都依此沿袭。唐朝政府为了维护通宝钱的流通，采取了多种手段以惩治民间私铸和恶钱流通等问题：例如，唐高宗时期政府曾采取好钱换取恶钱的办法解决恶钱问题；武周时期曾采取在长安公开陈列样钱的办法以期减少恶钱的使用；而唐玄宗时期，也曾以政府的绢布和优质货币回收流通中的恶钱。这些都显示出唐朝国家货币主权治理的加强。

(二)对铸币权的争论

秦汉时期对货币铸造权归属的思考，著名者有西汉植宽的《盐铁论》和《汉书·食货志·第四下》中贾谊的“谏除盗铸钱令”。汉文帝五年(前175年)朝廷就铸币问题发生争论，贾谊系统地论述了铸币权上归国家的必要性，痛陈民间私铸的弊端，指出在放铸政策下，降低货币成色能够给铸币者带来丰厚利润，致使民间铸造劣质货币牟利的现象屡禁不止。同时，“法钱不立，吏急而壹之乎，则大为烦苛，而力不能胜；纵而弗呵乎，则市肆异用，钱文大乱。”法定的货币标准不确定，给流通过程带来极大困难。他建议明确法定货币的标准，禁止私铸，将铸币权收归中央，并列举出七条主要的好处：铜材收归中央，则百姓不再铢钱犯罪；流通中的伪币减少，提高了流通环节效率；一些私铸牟利的人不得不回乡务农，有利于农业生产；铜矿收归国家，朝廷可以用铜储备来调节货币流通；收归的铜可以用来赏赐贵族大臣或造兵器；以货币来调节社会经济，可以充实政府部门财富，增强国家实力；在面对匈奴威胁时拥有更大的优势。可以说，贾谊的论述在当时十分宝贵，并在日后得以印证。汉昭帝即位伊始的盐铁会议就铸币权问题也展开过讨论，大臣桑弘羊对这一问题有充分的论述，他站在中央政府和整个国家的立场，鲜明地主张铸币权应该集中。在谈到汉初的放铸政策时，他指出“吴王擅鄣海泽，邓通专西山。山东奸滑，咸聚吴国”的弊端，并作出“统一，则民不二也，币由上，则下不疑也”的精辟论断。在这里统一即为币制的统一，币制统一了，民众就不会遭受麻烦。货币制度的决定权收归中央政府了，民间就不会疑惑，有利于政策的稳定并合理引导人们的预期。然而汉朝初年，经济生产遭到破坏，国家财富匮乏。汉文帝并未接受贾谊等人的观点，允许放铸。铸币权的下放也促使了地方势力增强，文帝、景帝后来不得不消耗国力打击地方分裂。在“天下虚耗，百姓流离”[9]的背景下，盐铁会议的结果是反对国家垄断铸币的霍光一方占据上风。此后，国家对地方的控制逐渐减弱，导致了朝代后期地方豪强坐大、土地兼并的局面。

盛唐玄宗时期，朝廷在对待民间私铸的问题上也曾发生争论。当时的国家经济受“钱荒”之苦，商业萧条、经济萎缩[10]，宰相张九龄等主张放开私铸，以缓解流通中的货币短缺。而裴耀卿、李林甫等则反对放铸。朝廷迫于经济形势放开私铸，后又不得不在贞元九年颁布禁铜令，禁止私铸。因此，可以看到，有关铸币权加争论多发生在国民经济和政府财政出现困难的时期。囿于当时的困难情况，中央政府往往不同程度地放松了对货币主权的掌控，但是后续的结果多不甚理想。

三、宋元和明清时期：货币主权国家治理的进一步发展与“白银时代”

(一)传统中国货币治理的进一步发展

宋朝及以后，货币经济发展也呈现出新的特点。北宋在我国历史上是一个社会风气比较宽松的朝代，在币制上显得复杂和分散，也更加完备。钱币流通总体上以铜钱为主，且有中央盐铁司、跨区域的监司和地方钱监负责货币的发行流通，并设有完备法律禁止毁钱、储钱与铸钱外流。北宋时，世界上最早的纸币“交子”在四川出现，最初由民间发行，不久便于宋仁宗天圣元年(1023年)转变为官交子制度，实行分界发行，每两三年兑现一次。宋朝政府设立提点坑冶铸钱司管理铸币，加之地方分支机构与铜铁钱监，以交子务等机构负责纸币事务，在防伪方面颁布法令严惩伪造，实行纸币定期换界，俨然一套完备的货币管理体系[11]。

元朝统一后，元世祖于中统元年(1260年)发行“中统宝钞”，纸币的发行权完全属于朝廷。其货币制度实行之初，采取了多种手段维护币值的稳定，例如在全国各地设立交钞库、平淮库，负责纸币的发行兑现等事宜，并有充足的白银作为货币发行的准备，“发钞若干，随降银货”[12]。然而元朝纸币在实际运行中很快便难以坚持下去——为了弥补财政不足，国家选择超发纸币，使得纸钞最终沦为完全的“国家纸币”，货币制度走向崩坏。明朝的情况亦是如此，明太祖基本实现国家统一后，实行了洪武通宝钱制，但由于铜材原料不足等原因，政府不得不恢复纸币制度，于洪武八年(1375年)发行“大明宝钞”，国家为了维护其纸币制度，采取了多重严厉措施：禁止使用金银、停用铜钱、采取苛捐税回笼货币、实行“户口食盐法”等。然而实际上，由于利益所在，民间的白银、铜钱仍屡禁不止，直至后来贵金属白银成为社会通用的货币。明清货币白银化有着多重原因，然而钱法不良，自坏成法，各地方竞争渔利，促成了行用多年的铜元货币制度在中国逐步走向衰亡[13]。

(二)“白银时代”的到来

自明代中期起，我国逐渐进入了“白银时代”。货币白银化的过程曲折复杂，逐步从民间货币发展为主导货币。《太祖实录》记载，在洪武三十年时(1397年)，杭州已有“不论货物贵贱，一以金银定价”的景象。而《明史·食货志》记载，在嘉靖初期的1522年，“钞久不行，钱已大壅，益专用银矣。”嘉靖年间赋役制度改革后，白银成为经济社会中的主导货币[14]。至明代后期，业已是大数用银、小数用钱，钱、银并行流通的制度。由于我国不是一个银产量丰富的国家，尽管政府想方设法地多开银矿，官方银矿的产量仍然有限，民间采银的事情便增多起来，且多是私自盗采的方式。国家对货币发行的掌控因此更为有限，海外白银大量流入也进一步弱化了国家对货币发行的掌控。总体上看，明朝前期，政权初立，严整朝纲，经济社会得以有一定发展。明初的诸多制度改造，形成了新的货币秩序。诸如禁银、禁钱、官定折价政策的缺失，极大地冲击了此前长期实行的铜钱与纸钞体系，促使了日后货币制度的混乱，为后来的白银货币化埋下了伏笔[15]。明朝中后期，中央政府对货币发行权的掌握程度大幅下降，甚至出现“明末诸王都曾铸钱”的情景，可以说，货币方面的失败也是明朝中后期国家统治危机的一大原因。

清朝时的货币制度，以银为主，银、钱并用。铜钱以清政府铸造为主，银、铜两者无固定比价，政府为了维护两者比价稳定，做了不少工作。例如增减制钱的重量、增减铸钱的数量等。清朝统治期间，由于有利可图，铜钱的私销和私铸仍时有发生。雍正十二年清帝谕就提到“铜重则滋销毁，本轻则多私铸”，乾隆五十八年帝谕也提到当时的私铸小钱在湖广、四川、云贵的流通[16]。但总体上来说，尽管存在钱价波动的情况，从清初到嘉庆年间，银钱比价以及铜钱的购买力是比较稳定的[17]。相对稳定的货币体系，促进了清朝前期的经济恢复和“康雍乾盛世”期间经济社会的发展。清朝中后期，我国逐渐步入近代，清王朝被动地卷入到近现代的国际社会中，其时社会上流通货币仍有银币、铜币、纸币三类，然而银币和纸币中又有大量是外国流入的。当时中国与西方诸国和日本均有往来，尤以康熙二十三年(1684年)开放海禁后为盛。道光以前的140年间，流入我国的白银在8000万两以上，如加上菲律宾和日本等地的白银，则恐怕有几亿两之多。据推算，清末外国银元和外国纸币分别占当时全国货币总量的23.84%和4.77%[18]，可以说，当时无论是国家对货币制度的掌控还是整个国家的状况，都是处于危机之中了。

四、货币的主权国家治理：一个货币金融理论的视角

自汉朝起，封建国家统治者就意识到掌握货币铸造的重要性。尽管直至清朝，我国金属铸币的私铸、私销问题不同程度地时有发生。从整体上看，国家对铸币的发行权掌握有力的时期，经济社会发展也相对平稳，国家对经济的调控能力也越强。在一些时期(例如汉文帝、景帝时期)国家放任民间私铸，一定程度地放松货币主权，“非不为也，实不能也。”属当时社会流通铸币不足或政府增加财政收入的迫切需要所致。纸币产生以前，国家的领导者就铸币权问题曾有多次的争论；而纸币推出以后不久便归于国家发行，显示出封建国家已试图牢牢地掌控纸币的发行权。此后，中国屡屡发生纸币通胀，封建帝制国家由于其统治局限性，往往由于财政困难而不得不发行无准备、不兑付的“国家纸币”，则是封建国家货币治理失控的体现。从货币金融的角度看，我国的古代货币思想和实践，体现了下列规律：

1.法定货币的信用基础是建立在国家政权基础上的国家信用。脱离了这个最大的基础条件，市场的稳定运行就无从谈起。在铸币时代，政府铸造发行金属铸币，以国家信用保证这些铸币的重量、成色。至宋代及以后，铸币的成色下降，开始在部分地区出现纸币。纸币的发行权开始归私人，后收归官府，其价值基础取决于国家信用好坏。宋代交子、南宋会子、元代中统钞、明代大明宝钞都未能长期维持下去，其共同原因在于国家的信用基础没有很好地实现。政府迫于财政压力和封建统治之局限，最终发行不可兑现、无准备制度的“国家纸币”，国家信用趋于崩坏，导致纸币制度逐步走向崩溃。

2.“币由上，下不疑”。货币权由国家掌控是人们经过反复历史实践的选择。早在汉朝，大臣桑弘羊就明确阐述了中央集中垄断铸币权的思想。汉武帝是一位伟大的皇帝，其历史功绩之一便是奠定了封建大一统国家的制度体系，对后世影响深远。事实上，汉武帝元鼎四年(前113年)建立中央统一的五铢钱制度，也不是一朝建立起来，而是在实践中反复试错而实现的。从建元元年(前140年)到元鼎四年(前113年)，政府就铸币制度进行了多次尝试，从三铢钱、四铢钱直到五铢钱。推出统一的五铢钱以前，民间私铸屡有发生，私铸猖獗，造成当时货币体系的混乱，民间的生产和交换均有不便，如《汉书》记载“今半两钱法重四铢，而奸或盗摩钱质而取鋊，钱益轻薄而物贵，则远方用币烦费不省”，因而“民多奸铸，钱多轻”。政府又铸造赤仄钱，结果“赤仄钱贱，民巧法用之，不便，又废”。可见私铸盛行的糟糕效果。最终，汉武帝推行统一的国家垄断的五铢钱，轻重适宜，有力地促进了经济生产的发展、中央政权的加强、社会民生的稳定。

3.货币政策工具已成为国家调控体系不可或缺的一部分，货币主权是国家主权的重要一环。失去对货币的主导权，则国家政权安全和基本社会稳定都难以保障，国家不仅失去了调控经济的重要途径，也失掉了经济平稳运行的前提基础。就传统中国而言，从秦汉隋唐时期的币制实践，到明朝末年的“诸王铸钱”和清朝后期的混乱货币局面，显示币制紊乱往往与经济社会危机相互交织，形成恶性循环，使局面最终走向难以收拾的境地。

传统中国货币主权国家治理的历史反映出中央与地方、“国用”与“民蓄”的相互关系。在金属铸币作为主导货币的时代，由于封建国家治理体系与当时技术的局限性，一国货币制度常常是有序与失序并存。地方和民间分流了王朝中央政府的部分货币发行铸造权，一方面对中央政府的治理秩序构成危害，另一方面在货币短缺时期则构成了对流通中货币不足的一种补充。进入纸币时代以后，封建国家在王朝初期尚且能够维持其货币制度，但随着时势的变迁、国家财政的崩坏、税收的失控及其背后的封建统治局限性[19]，国家信用货币逐步沦为信用机制缺失的“国家纸币”，既无法兑现，也无准备金备付。封建国家在其财政出现困难时以“国用”为先，而无法在“国用”与“民蓄”上取得平衡，国家超发纸币的强制储蓄效应，造成了民众财产的流失和社会财富结构的剧烈调整，则是财政赤字货币化酿成恶果的典型过程。

五、结 语

货币的国家化具有历史必然性。在我国漫长的历史中，自秦统一币制起，这一传统得到了延续。货币主权是国家主权的重要部分，国家对货币主权的掌握得当，于国于民都有利。反之，国家对货币主权的掌握失当，则易带来市场秩序紊乱、央地关系失当、人心动荡不安。从我国古代货币史的视角来看，对货币主权治理的得当与否，体现为国家对铸币权的掌控和货币制度的维持，也体现为货币制度是否能有利于经济社会的可持续发展。我国货币史上诸如唐宋时期的“钱荒”、盛唐时期的恶钱和私铸问题、明中期的私钱流通等问题，都是中央政府没有实现完全的货币主权治理的体现；纸币产生推广后，封建国家发行纸钞常因济国用之不足或筹办军饷之需，而脱离了国家信用基础，则是对货币发行权的滥用。以致有略显极端的观点认为，由于历代纸币基本都是在财政困难或战乱年代产生，发钞在古代中国俨然成为政府解决财政赤字和筹措资金的手段[13]。传统中国的历史告诉我们，国家滥用货币发行权而对民众财富予取予夺，造成“国用”与“民蓄”完全失衡，“国民两害”，最终使得币制崩坏、经济失调、国家衰败。

传统中国的货币体系有别于今天的现代信用货币体系，然而其中有着一以贯之的历史逻辑：货币的国家化是人们在长期历史实践中的选择。我国古代的货币金融实践对于今天现代中国货币制度的发展走向和认识“货币非国家化”的观点具有借鉴意义。在目前和今后一个时期，从一个历史逻辑的视角看，我们应继续坚持国家对货币主权的掌控，不盲目地追求货币的“非国家化”和“去中心化”，在继承中发展，在守正中创新，建设和完善能够长期与经济社会发展相得益彰的货币制度体系。

注释：

① 本文中的“传统中国”指1911年辛亥革命以前的中国，或称“帝制中国(Imperial China)”。