陈杰忠 张秉润

摘要：近年来，福建省尤溪县积极探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，扎实推进农村集体产权制度改革，目前已取得了明显效果。本文总结了尤溪县农村集体产权制度的成功经验，分析了目前存在的问题，提出了深化农村集体产权制度改革的对策建议。

关键词：农村集体 产权制度

农村集体产权制度改革，是继农村“三权分置”重大制度创新之后，又一项重大改革。近年来，福建省尤溪县委、县政府认真贯彻落实中央和省、市关于农村集体产权制度改革的决策部署，积极探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，扎实推进各项改革，目前已取得了明显效果。

一、尤溪县农村集体产权制度改革的主要做法

（一）建立健全县乡村三级组织制度

尤溪县专门召开县委常委扩大会议和县政府常务会议，研究部署农村集体产权制度改革工作，相继成立了县乡村三级领导机构和工作班子。制定印发了《尤溪县农村集体产权制度改革工作实施方案》《尤溪县农村集体资产清产核资工作方案》等一系列改革文件，对改革目标、步骤、举措、工作流程作了细化分解，为稳步推进农村改革提供了政策指导和制度保障。

（二）层层压实工作责任

尤溪县委、县政府召开专题会议研究集体产权制度改革事项，分管领导多次听取汇报，开展专题调研，广泛听取意见，对改革工作提出明确要求。主管部门深入乡村检查指导清产核资、成员身份界定工作，督促对两项基础工作存在的问题进行整改。实行“一周一通报，一月一督导”制度，重点推进村级股权设置、章程拟定、成立组织等改革工作。

（三）切实保障工作经费

尤溪县是山区人口大县，又是省财政转移支付县、苏区县，财政收入非常有限。为确保全县农村集体产权制度改革工作順利开展，县财政在年初预算的基础上，适时追加急需的工作经费，用于各类会议、宣传培训、清产核资、成员确认等与工作相关的支出，同时积极争取上级资金的支持。

（四）稳步有序推进工作

尤溪县运用新闻媒体、网络信息等现代手段和乡村宣传栏，针对清产核资、集体经济组织成员身份确认、集体经营性资产股份合作制改革等重点内容进行宣传，积极营造社会舆论和群众参与改革的良好氛围。全县先后召开6次农村集体产权动员会、推进会，县、乡、村三级业务培训会60多场，培训达3600多人次。目前，全县250个村、1个合作社、2个村民小组全面完成集体资产清产核资、成员身份界定工作，核实资产总额26.47亿元，负债3.45亿元，所有者权益23.03亿元，经营性资产1.66亿元，其中经营性资产50万元以上的有38个村；核查农村集体土地面积361万亩，其中农用地面积349万亩，建设用地面积8.80万亩，成员身份确认39.67万人。

二、尤溪县农村集体产权制度改革存在的主要问题

（一）思想认识不够到位

部分群众对改革的目的和意义存在误区，片面地认为改革就是为了分红；全县农村可供量化的集体资产不多，有的群众对改革工作认识不高，信心不足，从而影响了改革的深入推进；部分乡镇、村两委干部对深化改革缺乏攻坚克难的决心，特别是面对改革历史遗留问题较多、村级资产状况比较复杂时，不同程度地存在着怕乱、怕烦等畏难情绪，担心改革会激发矛盾。

（二）基础工作不够扎实

个别乡镇存在进度不实、工作质量不高问题，有的清产核资不全面、不彻底，报表填写不完整、不规范，未严格落实清查、登记、核实、公示、确认、上报六个步骤，未对村级集体三类资产（经营性资产、非经营性资产、资源性资产）全面清查，影响后续的经营性资产股份合作制改革；有的档案资料收集不齐全、整理不规范，从调研情况来看，大多数村未能将纸质文件、会议纪录、照片、实物、电子文档等按照改革步骤分类规范地进行收集、整理、归档；有的民主决策和公开公示程序不够落实，特别是村级各类程序性资料不完整，公开程序、会议记录、表格签字盖章不规范。

（三）改革内生动力不足

尤溪县是典型的山区县，农业集约化、规模化程度不高，一二三产融合还不够紧密，经济结构单一，农村经济活力未能有效释放。全县农村集体资产普遍薄弱，大部分农村经营性资产不多，农村集体经济可持续发展能力不强。由于农村产权制度改革的滞后性，农村资源转化为资产还缺乏扎实的根基和有效的途径，不仅造成农村发展活力不足，也在一定程度上影响了农村干部群众的改革积极性。

（四）保障措施不够有力

一是人力财力不足。产权改制过程需要足够的人力、物力、财力作支撑，然而一些集体经济比较薄弱的村，经费支付困难；现有乡镇经管队伍承担任务繁重，人员匾乏，有的经管人员身兼多职，知识结构、业务能力等方面也难以承担当前繁重的改革任务。二是顶层设计不明确。缺乏明确的指导意见，培训也是借鉴外地经验，由于地域、经济发展水平等各不相同，实际操作起来无法统一，缺乏指导性和操作性。尤其是成员身份界定，目前无法可依。

三、深化农村集体产权制度改革的对策建议

（一）提高站位，深化思想认识，加强组织领导

农村集体产权制度改革是一场触及农村根本利益的系统性改革，关系重大、任务艰巨。各级党委政府要提高政治觉悟，把思想统一到党中央、国务院的决策部署上来，充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、艰巨性、长期性，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革。各乡镇主要领导要亲自挂帅，建立党政齐抓共管、部门各负其责的工作机制，形成工作合力，层层分解任务，落实工作措施，创造保障条件，确保事有人管、责有人负；要经常研究政策，梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的实施方案，加强调查研究和工作指导，及时协调解决改革中遇到的困难和问题；要开展形式多样的宣传工作，全面、准确地宣传农村集体产权制度改革的重大意义、政策原则、目标任务和方法步骤，相关职能部门要深入基层，加强政策解读和干部培训，编写通俗易懂的宣传材料，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。

同时，进一步化解基层干部思想上的畏难情绪，主动消除农民群众认识上的各种误区，充分发挥农民的主体作用，调动广大农民群众参与改革的积极性、主动性和创造性，为改革顺利推进营造良好氛围，奠定良好基础。

（二）因地制宜，尊重群众意愿，探索改革模式

1.探索集体经营性资产数额较大的股份合作制改革模式。对城中村、城郊村或集镇所在地等经营性资产数额较大的村级组织，在改革方式选择上，应采用将集体经营性资产量化到人、落实到户的股权量化方式，建立权责清晰的股权关系；在成员身份界定方面，要严格遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑户籍关系、土地承包关系和集体经济组织利益关系等因素，协调平衡各方利益，科学合理确定成员身份；要尊重群众意愿，采取“相对固化、动态调整”的办法，既不突破政策底线，又能获得多数股权户代表的支持。在收益分配方面，要明确按照以下分配顺序：缴纳集体（企业）所得税—村委会及集体经济组织运行费—经村民代表会议确定的文教卫生、基础设施等公益支出—提取公积公益金、成员福利费、股份分红，规定一次性重大土地出让、固定资产及林木资产的转让、出租等50万元以上重大收益的经营行为，必须报村党组织和村民委员会研究同意，并提请村民代表大会表决通过，报乡镇人民政府批准备案。原则上其收益提留60%以上公积公益，可作为债务处理、公益性基础设施支出、转增资本等用途，既防止集体资产流失，又保障了成员利益。

2.探索全民股份合作造林的改革模式。从尤溪县上源、山连、枣坑等行政村近10年的全民股份合作造林情况看，全民股份合作造林方式解决了村财困难、分山困难、投资困难、经营困难的问题，初步实现了村民致富、村财增收、林业增效的目标，是适合县情、村情、民情的农村集体产权改革路径。一方面，明确股份合作造林的股本运作。股份合作社主要是为了解决林权转让到期的采伐迹地的经营管理问题，其股本主要来源于每一个单片采伐迹地造林、抚育、管护等的投资总预算，总预算金额以公开招投标为准，而不是整个村的全部集体林地。对于个股股金的操作，规定凡户籍在本村的所有村民均可按每人1股加入合作社，个股股金以总股本除以参股总人数计算，个股股金可以在村内转让、赠予、继承；对于无力入社的建档立卡贫困户和不愿参加合作造林的村民，在合作造林时根据全体村民在该片山场应有的份额比例、当地林地使用费标准、承包期限、村集体和村民的分配比例，计算出林地预期收益后，由参加该片合作造林的村民出资一次性予以补偿，在林木主伐时仍可享受村集体收益的分红。另一方面，明确股份合作造林的利益分配。每片合作造林山场的造林抚育投资和收益分配均按片独立核算，村集体以林地所有权入股、占有收益分配比例的15-30%，村民以资金入股、占有收益分配比例的70-85%。股份合作社以户为单位发给股权证，详细记载每户成员在每片合作造林山场的投资金额和收益分配。同时，严格执行到期林地不再对外流转，防止再次分山到户产生的林权纠纷和零散经营的资源浪费，确保村集体对林地所有权的充分行使，实现全体村民对林地经营权的平均分配。

3.探索以土地承包经营权股份合作制改革模式。尤溪县253集体经济组织中，经营性资产在50万元以上的仅有38个，大多数集体经济组织没有经营性资产。要在尊重农民意愿的前提下，探索农民土地承包经营权作价入股，采用份额制改革的路径，由村经济合作社牵头统一對外租赁、经营、开发，取得的收益按股份进行分配，解决土地撂荒，增加成员财产性收入。如梅仙镇半山村探索“村社合一”的发展路子，比较适合新型农村经济发展方向。所谓“村社合一”，就是在各行政村以村为单位建立一个村民合作组织，即村民合作社，将过去分产到户的农田和林权改制后的林地折价让农户以股份制的形式回归投入合作社，由合作社实行统一管理、统一经营、统一动作（开发），收益按股份分红的“三统一分”原则进行生产发展。合作社在村里既是一个集体经济组织，又是一个村民个体股份合作的经济实体。农户始终以土地折价入股，参与分红，不参与管理，不承担市场风险，不承担企业亏损。承包经营者需要人工劳动力时，就地优先选择当地村民劳动力。合作社与村、社、户在股份分红的关系上，按照“1：2：7”比例分红，即村部分红10%、合作社分红20%、农户分红70%。村支部和村委会只在行政上对合作社管理和指导，两委干部不参与合作社的经营管理，一切财务收支和分配均由合作社理事会管理，财务管理实行每月或每季一公开。

（三）把握原则，科学划分资产，提高资产效益

推进农村集体产权制度改革，决不能“一股了之，吃光分净”。要围绕发展壮大集体经济，引领和支撑农民逐步实现共同富裕。农村集体资产量化的范围应从经营性资产开展试点，待条件成熟后再扩展到公益性资产和资源性资产。

1.科学划分资产。对用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，明晰产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，将其对集体资产股份的占有权和收益权落实到位。发展农民股份合作，明确集体经济组织的市场主体地位，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制；对用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产，重点探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公益性服务；对农村集体所有的耕地、林地、山岭、荒地等资源性资产，推进多种形式农业适度规模经营。

2.梳理债权债务和承包合同。债权债务问题，不是单纯的农民拖欠的问题，是一个复杂的系统问题，没有理清债权问题，会让老实人感到村委会的软弱，还会给债务人留下逃避责任的理由。因此，各村都要认真核实财务凭证，彻底摸清债权债务情况，进行张榜公布，让群众来监督。同时，要对承包出去的资源性、经营性财产等相关合同进行摸底、审查、完善，避免出现承包、经营到期未及时收回而引发的腐败问题。

3.加大招商引资力度。要对经营性、资源性资产进行评估，并根据当地的实际条件，引进懂经营、会管理的能人或企业，进行开发利用，提高资产效益。

（四）抓住关健，做好清产核资，加强资产管理

1.做好清产核资工作。做好村集体资产清产核资工作，避免村集体资产漏登、重登，从而造成村集体资产的流失和重复登记带来的纠纷。对村集体经营性资产和非经营性资产做好登记，做到账账相符、帐实相符。资源性资产着重查清楚没有纳入机动地管理范围的集体土地及“四荒”地资源，避免侵害群众利益、抢占资源的现象发生。

2.建立健全管理制度。要制定和完善村集体资产管理办法，建立健全村集体资产登记、管理、使用和处置等各项制度，定期做好固定资产的盘点工作，制定相关的资产管理制度，进一步建立健全村集体组织各项内部控制管理制度，切实防范各种风险，同时加强档案资料管理。

3.加强队伍建设。要提高村干部的管理水平，采取行之有效的措施加强管理，对一些侵吞资产的现象要进行说服教育，加以制止；要提高村民的监督能力，认识到加强集体资产管理的重要性和必要性，对村干部的集体资产管理进行有效监督；要加强对村集体经济组织财会人员进行培训，加强和规范会计核算工作，增强会计人员的知识技能和业务水平。

（作者单位：福建省尤溪县财政局）

责任编辑：欣文