【摘 要】本文在总结政府购买服务政策层面基础上，基于多年来多政府购买服务项目的关注，认为政府购买服务项目存在政策不够明朗，执行中需要关注的内容被弱化，对实施单位有利的一面被放大，导致执行中出现走形。针对该情况，认真分析了现存的问题，从预算管理和绩效评价方面提出了建议。

【关键词】政府购买服务；政府采购；预算管理；绩效评价

政府购买服务作为政府采购的一种灵活形式，被使用财政项目的政府部门及有行政职能的事业单位所青睐，从2013年底颁布政策至今已经实行了6年时间。由于政府购买服务采购方式灵活，在行业及部门自己确定服务目录后，各部门就将可以作为政府购买服务的项目全部纳入该类工作范围，服务合同可以签订3年，对于年年被招标困扰的管理者可謂是个福音。但就执行情况看，2019年北京市财政局关于印发《北京市政府购买服务预算管理办法》（京财综〔2019〕1554号）废止了2015年颁布的同类管理办法，同时修订了指导性目录，欲规范政府购买工作。2018年开始推进第三方对政府购买服务的绩效评价。这一举动的核心内容是对指导性目录进行了解释，对近年来执行该采购过程中不适应政府购买服务的内容列入了负面清单，也准备加强对该类项目的管理。这里出现了什么问题是值得我们去思考的。

一、政府购买服务的政策沿革

（一）国家层面的政策

政府购买服务作为政府采购的一种形式，于2013年9月由国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 （国办发[2013]96号）后拉开了帷幕，提出了政府购买服务的总体方向和要求，紧接着财政部发布了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号），对于各省市自治区财政部门执行政府购买服务提出了工作要求。2014年初为规范政府购买服务的预算管理工作，财政部颁布了《关于政府购买服务有关预算管理工作的通知》（财预[2014]13号），对该类预算资金提出了信息公开及绩效评价要求。由于指导意见和通知没有明确采购主体和承接主体，没有明确采购清单制，所以在2014年底财政部、民政部和工商总局联合颁布《政府购买服务管理办法》（财综[2014]96号），明确了政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容、要求各级财政部门制定本级政府购买服务的指导性目录，并对应纳入指导性目录的内容、对购买方式及程序也提出了要求，对购买服务项目提出了预算要求，对承接主体提出了财务管理要求，对该类项目提出了绩效及监督要求，自此政府购买服务工作才步入了快速发展的轨道。

（二）北京层面的政策

北京市人民政府办公厅于2014年颁布了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（京政办发[2014]34号），明确要求“财政部门负责牵头建立健全政府购买服务制度，制定政府购买服务预算管理办法，组织编制并发布政府购买服务指导性目录，做好政府购买服务的预算资金管理、绩效评价等工作”，在财政部颁布了政府购买服务预算管理办法后，北京市财政局于2014年颁布了《北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理暂行办法》（京财综〔2014〕1544号），并于2015年以京财综[2015]1562号文的形式颁布了正式的管理办法，该办法明确了政府购买服务内容采取指导目录管理，由财政局会同有关部门制定并发布指导目录。2017年北京市财政局印发了《北京市财政局关于做好政府购买服务指导性目录编制管理工作的通知》（京财综[2017]708号）、《北京市财政局政府购买服务指导性目录》（京财财务[2017]1172号），自此各区财政及委办局纷纷出台了适合部门需要的指导目录，各区级下属委办局和部门也明确自己的指导目录，主要在目标范围内的项目均可以采用政府购买服务的形式采购。

（三）政府购买服务政策的核心内容

从政策发布，到大家的广泛认可使用，政府购买服务得以关注和发展的原因何在呢？分析政策面可以得到几个结论。其一是解放了行政单位及部分事业单位工作人员，对于一些事务性且可以利用社会力量开展更多地公共服务工作。其二是扶持了社会组织发展，经过多年的磨砺，一些社会组织逐渐发展壮大，如：规划制定、物业管理、系统维护服务、社区服务、会计审计服务、教育培训、咨询服务等。虽然竞争加剧，但是经过几年的优胜劣汰，一些有能力和有实力的机构越做也大，形成了自己固定的客户群体。他们对政府购买服务有新的渴望和要求，对该工作也有反推进作用。其三，政府购买服务项目虽然按照政府采购法的有关规定，要求采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价方式确定承接主体，但是为推进该工作开展，财政部在2014年颁布了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，提出了“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则，主要内容是可以探索预算申请、批复、采购需求探索、合同类型的变化等，对于需求相对有固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。这一放开性的建议得到了积极的相应。这也是各地纷纷青睐该种采购方式的真正原因。

二、政府购买服务项目的预算管理问题

（一）目录指导下的采购项目边界不清，采购内容扩大化

2013年和2014年密集的政策颁布，各省市政府及财政部门也发布了配套的实施管理要求，但是仅有指导性意见还是不够的。在系列政策中都明确了政府购买服务采用指导性目录制度。2016年财政部提出了编制目录的要求，明确购买服务有三级目录，采用分级管理，一级目录不可以调整，明确了服务采购的包括基本公共服务、社会管理服务、行业管理及协调服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务及其他，但是具体到三级目录，则可以结合本部门的具体支出项目特点制定。这样就给了各部门很大的执行空间，由于一级目录几乎涉及到了全部的服务工作，所以在一级目录下所有行政事务性工作几乎都可以纳入到目录中去。在实际执行中也的确如此，很多基层组织在和财政部门联合下发了目录后，将事务性工作均作为政府购买服务的内容列入了目录，从基础的管理、到日常的监督，再至验收管理，从基础数据的普查的加工整理，从窗口服务到入户服务，几乎全部涵盖。

这一政策经过几年的实践正面作用不言而喻，但是其不良的一面也凸显出来。主要是对于应该将什么样的工作采用购买服务的方式、什么样的服务不能采用购买服务边界不够清晰，各行政管理部门利用这一机会，将日常辅助性工作交由第三方服务商，在公务员队伍严格不能增长的情况下，利用该采购方式扩张了人员队伍，利用项目资金长期供养了为政府服务的人员，政府机构在常年与第三方的合作关系产生了依赖性，自己的办事能力下降，汇报工作都要带服务商，戏称连端茶倒水都由第三方服务人员提供。

（二）支持的服务对象不明确，与政策的原始设计发生了背离

追溯该政策颁布的背景和原始动议，一是运用社会力量，加大公共服务的供给，二是加快服务业发展，坚持与事业单位改革相衔接，贯彻政事分开、政社分开。在该原则要求下，承接购买服务的主体主要是在民政部门登记或是免于登记的社会组织、在工商行政部门或是行业主管部门登记的企业、机构和社會力量。该政策发布时中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见于2011年颁布，将事业单位分为三类，其中包括了转企和公益服务。所以在政策颁布初始才会明确承接主体首先是社会组织，但同时也允许在工商行政管理部门登记的企业组织作为政府购买服务的主体。多年执行结果看，公益性事业单位和由于先天缺陷，竞争力不强，只是在规划编制、课题研究、医疗卫生、教育培训方面略胜一筹，一些民非组织在咨询服务社会服务方面有一定优势，专业事务所有法律、审计等服务特长外，大量财政资金均以购买服务项目的形式流入了劳务服务企业，包括大型活动的会展服务、物业服务、安保服务、环境治理、信息化项目的运维及其他后勤服务。尤其是这两年垃圾分类工作提到议事日程之后，很多服务机构和企业对一个项目几千万的资金兴趣很大。

（三）采购方式不履行政府规定的招投标要求

上文述及政府购买服务需按照政府采购的有关规定履行相应的手续，同时也放宽了要求，可以“根据服务项目的采购需求特点，选择适用的采购方式。对于采购需求处于探索阶段或不具备竞争条件的第三类服务项目，符合《政府采购法》第二十七条规定适用公开招标以外的采购方式的”可以简化材料，财政部门实行一揽子批复。有了这一要求，很多实施单位以项目竞争不充分、服务项目特殊，在服务项目达到了公开招投标金额要求的情况下不履行招投标手续，采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价方式确定服务商，造成了廉政风险。

（四）预算申请和预算执行不一致，预算不公开

以北京市为例，北京市2015年颁发的《北京市政府购买服务预算管理办法》（京财综[2015]1562号）要求，市级单位在编制年度预算时，对政府购买服务项目在项目申报系统中应予以明示。但是到了区级单位，由于申报系统的差异和预算申报书的不规范，项目是否要实施政府购买服务在预算阶段不明确，实际执行中采取了政府购买服务事项。另外也存在申报时项目资金全额申报了政府购买服务，但是执行中有部分资金没有执行政府购买服务。还存在一些与预算要求不符合的劳务与货物一并打包购买服务的情况。另外按照预算公开要求，市级各预算部门应将本部门政府购买服务年度计划信息随部门预算一并公开。同样的问题到了区级单位执行时，公开就打了很多的折扣。

三、政府购买服务项目的绩效管理问题

政府购买服务项目的绩效管理包括结果管理和绩效评价两个部分。

（一）结果管理不规范，没有按照要求进行验收

按照国家及北京市的政策要求，对于政府购买服务的项目实施“结果管理”，对于不同类型的项目实施不同的验收方式，对于保障政府部门自身运转的项目应该实施按照合同规定组织履约验收，出具验收报告；对于第二类政府部门为了履行宏观调控和市场监督的服务项目应该在部门内部公开；第三类为了增加国民福利、受益对象特定的项目，以物为对象的可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，以人为对象的公共服务项目，验收时还应按照一定比例服务对象参与并出具意见。从实际结果验收看，这些都没有引起足够的重视，或是都没有按照要求开展规范验收工作。

（二）还未建立针对政府购买服务的绩效评价体系

政府购买服务还要求建立绩效评价与后续采购相衔接的管理制度，对项目资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行评价。以北京为例，专门针对政府购买服务的第三方评价自2018年才开始部署，各区级单位分别在2018年和2019年开始部署该工作，但是有针对性的系统评价体系还没有建立起来，评价的结果与购买服务的评价要求还存在距离。

四、对政府购买服务项目的管理建议

（一）预算管理从清理目录开始

预算管理有两个方面，一是从财政层面，应该加强清单审核和负面清单的建立。自2019年北京市颁布了《北京市政府购买服务预算管理办法》，自办法开始是一个加强管理的信号，且明确了负面清单。在近年来财政资金号召过紧日子的情况下，应该对那些资金量大，服务效果不好的项目进行清单式清理，对各部门的清单进行严格重新审核。二是从预算执行层面的管理，对于申请政府购买服务的项目严格预算审核，对于政府自身工作与服务边界不清金额较大的项目加强事前的评估，明确其界线，督促项目单位加强对购买服务类项目的预算编制，明确自身职能定位工作与服务的区别，做好该类项目的源头管理。

（二）规范采购行为，明确承接主体的资格

对于符合政府购买服务的项目，应该严格按照采购法、招投标法、集中采购目录的要求进行采购。如果履行招投标工作则在招标文件中避免过多的主观条件要求。在对服务商选择过程中尤其加强对承接对象的资质审核，避免出现因资质不足，服务不能到位，服务质量差，出现违约或是不能满足服务需要。另外就是签订与政府购买服务要求一致的服务合同，避免使用服务商提供的服务范本，对服务内容、范围、数量、质量、标准加以明确，按照服务类型明确项目验收方式。

（三）加强项目结果管理，建立符合政府购买服务的绩效评价指标体系

虽然谈了多年的政府购买服务项目绩效评价工作，但是缺少有针对性的指标体系。按照通用的指标体系去评价政府购买服务项目，无法充分反映文章上述谈的问题，无法对该类项目的执行效果客观评价。在全面实施预算绩效管理的要求下，推进政府购买服务项目的绩效评价体系制定也正当其时。该工作应该在财政部门和政府购买服务清单制定部门以及预算使用部门，多部门联动推进该工作的开展。

五、小结

政府购买服务工作已经开展了几年时间，执行的结果到了应该总结和改进的时间点，我们应该从不同的角度分析其成果，调整后期的工作节奏，对应该修订的办法进行完善，发挥财政及执行部门的两个积极性，先从预算和绩效评价一头一尾两个角度做好该工作。

（北京市社会科学院，北京 100101）

参考文献：

[1]王家合，张佳丽.党的十八大以来政府购买公共服务需求管理研究回顾与展望[J].学习论坛，2020（6）.

[2]曾璐.新制度下政府购买服务监管重点及对策建议[J].预算管理与会，2020（6）.

[3]姜爱华，杨琼.政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究（上）[N].中国政府采购报，2020-6-2.

[4]姜爱华，杨琼.政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究（下）[N].中国政府采购报，2020-6-5.

作者简介：王燕梅（1963—），女，山东人，学士，北京市社会科学院副研究员，研究方向：财政与税收、企业管理、公共管理等。