张振波

一、问题提出

改革开放以来，中国GDP保持了年均近8%的高速增长率，极大地促进了人民物质生活水平的整体提升。然而，与经济发展相伴随，生态破坏和环境污染却愈发成为影响民众健康和生活质量(1)例如，原国家卫生部部长陈竺院士发表于《柳叶刀》的研究成果表明，中国每年因大气污染导致的死亡人数保守估计约为35万至50万人(Chen et al., 2013)。、阻碍城镇化建设和经济可持续发展(Qin & Zhu， 2018)、破坏中国“负责任大国”之国际形象的突出问题(2)例如，日韩两国常将其近年的空气质量恶化归责于中国的污染扩散(https://en.haberler.com/south-korea-complains-of-chinese-air-pollution-1307343/)，而包括瑞典在内的多个国家外交官也曾表达过对在中国任职时的健康状况的担忧(人民网.http://xj.people.com.cn/n/2014/0225/c188514-20644004.html)。。事实上，中央政府自20世纪末期就陆续推出一系列环境规制和政策措施，致力于扭转“先污染、后治理”的增长逻辑并促进生态环境质量的改善；特别是近10年来，无论是稍早提出的“低碳经济”发展战略和“美丽中国”建设目标，还是党的“十九大”报告中把污染防治列为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，以及2020年3月提出五年内构建现代环境治理体系，都体现出中央政府推动环境规制体系建构和环境治理能力提升的坚定决心。

在中国生态环境治理(作为一种事权)的纵向分置中，中央环境政策规制是由地方政府实际贯彻执行，区域生态环境责任也是由辖区政府直接承担的。然而，中国独特的纵向体制安排，却导致地方政府对中央环境规制和政策措施的不完全执行。……