丘仲辉 顾传勇

摘 要：目前，全社会特别是大城市养老服务需求急剧增加，养老服务进入新阶段，社会治理面临新要求。本文以社会治理为研究视角，在广泛调研的基础上，一方面肯定了江苏省在推进社会养老服务体系建设，鼓励社会力量参与养老服务事业发展中取得的成效，另一方面也指出目前存在的各种问题。提出应按照“政府主导、社会主体、政策扶持、市场推动”的原则，进一步统筹优化配置政府和社会力量的资源，理顺政府和社会力量在养老服务行业中各自所扮演的角色，狠抓落实已有的政策，并根据新情况新变化研究出台切实可行、便于操作的新措施，积极鼓励和规范社会力量发展养老服务业。

关键词：社会治理;社会力量;养老服务;发展策略

中图分类号：D文献标识码：A文章编号：1672-3163（2020）05-00025-09

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，为进一步推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向。在新时代背景下，我国需要构建社会治理新格局，形成社会治理共同体，建立与依法治国、治理现代化相适应的社会治理体系，全面解决新时代的社会矛盾。目前，人口快速老龄化与家庭小型化、少子化叠加，导致全社会特别是大城市养老服务需求急剧增加，养老服务进入新阶段，社会治理面临新要求。如何推进养老服务的高质量发展应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，是党和政府在新时期社会治理中亟须解决的问题。将这一问题置于社会治理视角下进行研究，有利于探索一条通过改变资源配置的方式手段、效率，影響社会多元主体参与的方式、途径和深度广度，进而推进养老服务社会化进程的路径。

养老服务事业关乎亿万老年人及其家庭的幸福生活，直接关系到社会和谐，是现代化社会治理体系建设中的一项重要民生工程。多年来，江苏省在推进社会养老服务体系建设，鼓励社会力量参与养老服务事业发展，出台了许多扶持政策。但相较于经济社会快速发展变化和老百姓对养老服务的需求越来越多元、要求越来越高的新情况，我省养老服务体系还不健全，政府和社会力量的关系还没有完全理顺，社会力量参与还不充分，还存在政策激励不足、资源配置效率不高、政策落地不全面，以及规范管理滞后等问题，养老服务量少质差，与老百姓要求相距甚远，供需矛盾依然十分突出。十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提出“加快老龄事业和产业发展”的要求。我们必须进一步解放思想，不断在制度上突破创新，以供给侧结构性改革推进养老服务结构调整，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众对养老服务的需要，促进我省养老服务体系建设。

一、江苏省社会力量从事养老服务的基本概况

（一）江苏省已进入深度老龄化社会

所谓人口老龄化是指人口生育率降低和人均寿命延长形成的总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

根据全国老龄委预计，到2025年，我国老年人口总数将达到3亿，到2033年将突破4亿，到2050年前后将达到峰值4.87亿，占总人口比例高达34.8%。江苏老龄人口列全国第二，数据显示，2019年底，江苏8070万常住人口中， 65岁及以上人口1185.5万，占比14.7%，较上年末提高了1.3个百分点，按照联合国标准，已进入“深度老龄化社会”。研究发现，江苏省人口老龄化突出表现出三个特点。一是老年人口基数大、增速快、寿龄高和空巢化。1986年到2018年江苏省60岁以上老年人口增长到1805万，增加了近2倍;空巢老年人比例高达55.3%。二是失能、失智、半失能老人多，超过130万，其中失能老人占比达2.7%，半失能老人占比达3.8%，失智老人占比达0.8%。三是老龄化区域和城乡差异更加显著。从户籍人口上衡量，苏南、苏中老龄化程度明显高于苏北地区，60岁以上户籍老年人口占比最高的五个设区市分别为：南通市30.26%、镇江市26.68%、泰州市26.35%、无锡市26.34%、苏州市25.98%;苏北地区老龄化率低于20%。苏南苏北区域不平衡的情况比较明显。同时，随着城市化进程加快和农村青壮年劳动力持续向城市转移，农村人口老龄化问题日趋严重。

（二）江苏省社会力量从事养老服务的状况

所谓“社会力量”概念比较宽泛，凡是能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人，以及党政机关事业单位、党群社团、社会组织、非营利机构、企业等法人。本文所讨论的社会力量是指：社会组织（包括民办非企业单位）、企业和个人。社会组织是应社会需要或部分社会成员需要，而由民间设立的非营利性组织，以提供社会公共服务产品，主动承担社会责任和追求最大化的社会效益为目标，具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性特质。社会组织包括社会团体、社会服务机构（民办非企业单位）和基金会三类。企业则以盈利为目的，运用各种生产要素向市场提供商品或服务。个人或个体则具有社会力量中特定的主体地位。社会力量从事养老服务通常称之为“民办养老机构”。截至2019年底，江苏省社会力量举办或经营的养老服务机构2393家，拥有床位达到46.02万张，占江苏省各类养老床位67万张总数的68.2%;另有街道日间照料中心507家。

社会力量参与到养老服务领域可以追溯到改革开放中期。江苏省各地陆续出现了为数不多的个人参与养老服务的“新生事物”，大多以租用几间房、安排几十张床起步，小规模苦心经营，艰难创业。至2008年，全省民办的养老机构共有347家，平均拥有房屋数为34.49 间，平均拥有床位数为 89.27 张，其中规模最小的养老机构仅有15 张床位，最多的有600 张。目前已经发展到约1000家，床位300张以上的占比约3%，具有1000张床位的占比仅约0.6%，总体发展比较缓慢。2005年前后，一些以房地产企业为大资本进军不赚钱的养老服务领域，纷纷跑马圈地，以“房地产+养老”模式，把卖不出去的房子稍做改造，顺势改头换面，成了很好的养老机构，既卖房又可以拿政府养老服务补贴。于是，一批号称投资了几十个亿的养老服务机构应运而生，确实对养老服务业发展产生了一股强劲推力，满足了部分高收入群体对养老服务的需求。然而，以养老服务之名撬动商品房销售，或以养老服务之名带动其他项目盈利，究竟能走多远，特别是带来什么样的社会效益还有待观察。近10年来，有些公益组织开始介入养老服务领域试水热身，虽有热情，也有专业，但根本无力承担征地、建设和运营等巨大资金投入，唯一渠道是通过政府购买社会服务，以委托经营的方式参与到养老服务领域，并依靠政府各种补贴维持经营。由于其具有公益性特质，收费一般比较低，服务规范，很受社会欢迎。但社会组织自身力量势单力薄，经营的养老机构数量不多，远远满足不了越来越庞大的老人群体需求。

综上分析，在各级政府鼓励支持下，江苏省社会力量参与养老服务有较大发展，在社会养老服务体系中占据的比例越来越高。但由于养老服务行业微利性，回报周期长，无论是养老机构、社会组织、企业，或是个人，不能承担市场化运营带来的风险。同时，服务项目大多仍处于提供老人吃喝拉撒和卫生安全等基本照护阶段，针对老人不同個体身体状况、文化修养、兴趣爱好等，提供精神养老需求的服务尚未列入服务清单。这也从一个侧面反映了当前整个养老服务领域普遍存在的服务质量不高的状况，同时也是导致公众难以突破传统观念入住养老机构的重要原因之一。因此，社会力量从事养老服务总体“量少质差”状态并没有改变。

二、现行养老服务政策及执行中存在的问题

江苏省委省政府历来高度重视养老服务工作，认真贯彻执行国务院发布的关于发展养老服务的一系列政策意见，结合江苏实际，出台促进社会力量参与养老服务的政策，相继出台了政府购买养老服务、养老服务用地优惠、养老服务设施运营及建设补贴、养老服务税费优惠、金融支持和政府补贴等20多项配套措施，其中不乏许多“地方粮票”。

财政补贴方面，充分发挥公共财政的引领作用，通过重点项目补贴、床位建设补贴、日常运营补贴、护理人员入职补贴等方式支持民办养老机构的建设发展。省财政设立养老服务体系建设专项资金，年投入总额从2012年的4亿元增长至2019年的8.8亿元，8年来省财政累计投入养老服务体系建设资金总额达到55.1亿元。2019年全省各级财政累计投入养老服务体系建设资金超过30亿元。对符合条件的以自建产权用房创办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助;对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助;对取得国家养老护理技师，以及高、中、初级护理员职业资格证书后，在养老机构护理岗位连续从业2年以上的人员，分别给予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性补贴;对在省内连续从事养老护理岗位工作满5年的高等院校、中等职业学校毕业生，由县级以上地方财政给予一次性入职奖励;对养老机构运营以实际入住人数、护理级别为主要标准实行补贴;对不同社会主体投资兴办的护理院和护理型养老机构，实施同等的建设补贴、运营补贴、医保定点等政策。

税费减免方面，免征增值税、房产税和城镇土地使用税。根据社会力量参与养老服务兴办主体的不同，适当减免有关行政事业性收费，养老机构用水、用电、用气、用热按照居民生活类价格执行。非营利性养老机构符合免税条件的收入免征企业所得税。对企业事业单位、社会团体和个人通过非营利性社会团体及政府部门向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。江苏省2017年8月发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，被称为“江苏养老服务新政”。这项“新政”很大程度上实现了政策的创新突破，在养老服务市场开放与公平竞争、民办非营利性养老服务机构管理、金融支持、人才队伍建设等方面突破了政策瓶颈，也在允许民办非企业单位连锁经营，给举办人合理回报以及允许出资者转让产权等方面做出了创新之举。江苏省在鼓励社会力量进入养老服务业做出了示范。

以上不难看出，江苏省在推进社会养老服务体系建设，鼓励社会力量参与养老服务事业发展方面，做了许多努力和探索，采取了各种扶持政策。但我们在调研中深深感到，老年人群及其家庭由于养老服务社会供给严重不足，而产生严重“养老焦虑症”;同时，不少民办养老机构负责人道出了政府许多扶持政策落地难的尴尬，民办养老机构参与养老服务的热情因此受到影响，主要表现在六个方面。

一是养老服务优惠政策落地难。政府出台的税收、财政、用地等方面给予优惠的政策原则性强，缺乏清晰明确的标准和可供具体操作的细则，涉及民政、医疗、财政、工商、税务、金融等诸多部门而难以执行。如果各相关部门认识不统一，必然出现符合本部门规定的就执行，不符合本部门规定的就不执行，或执行过程打折扣的问题，优惠政策未能全面落实或在落实过程中出现偏差。同时，有些部门职能交叉，责任边界不够明确，各自为政，缺少沟通协调，政策落实过程中重复审核，甚至互为前提，互相推诿，不仅浪费人力物力，影响办事效率，而且造成社会养老机构无所适从。

二是公办民办不同待遇，市场环境有待改善。公办养老机构性质上属于事业单位，土地划拨、人员编制、设施设备等建设和运营成本均由政府财政负担，硬件设施和服务质量一般好于民办养老机构。这些“公办养老机构”承接政府负责供养的优抚对象，通常在完成“托底性”床位硬性指标后，安排相当数量床位面向社会开放。于是往往出现“一床难求”，甚至排长队等几年才能入住的现象。民办养老机构虽然可以获得政府补贴，但投资成本和管理运营、人员工资、设施设备等成本压力巨大，有些民办养老机构为了争取入住率，不得不降低定价，不仅严重影响经营收入，而且服务质量也很难提升。有的民办机构为了降低租房成本，不得不离开主城区，在偏僻郊区租用养老用房、小产权房、或即将拆迁房等经营，尽管成本低，但收费标准也随之降低;同时，城区广大老人群体因路远，亲属探视不便而不愿入住，入住率不高又导致经营难以为继。因此，政府建设经营的养老机构对社会力量参与养老服务存在“挤出效应”。

三是金融扶持脱节，措施实施难。尽管现行政策针对社会力量养老机构金融政策支持的力度在不断加强，明确“探索非营利养老服务机构的非公益资产发放抵（质）押贷款”，要求金融机构加大养老服务业信贷投入，拓宽信贷抵押担保物内容和范围，满足养老服务机构多样化融资需求。但在实践中尚未进行有效的制度转化，有的甚至受到制度性限制。例如：养老机构普遍提出资产抵押认定限制的问题，《中华人民共和国担保法》第37条和《中华人民共和国物权法》第184条均将“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”列为不得抵押财产。社会力量经营的养老机构绝大多数使用的土地和建筑等固定资产大都是公建公有，具有公益性质，不能作为信贷抵押。因此，养老机构在实际运营中无法获得金融机构的贷款支持，融资困难并未解决，很大程度制约了民办养老机构做大做强。

四是政府补贴拨付缺乏合理性。第一，省财政给各地的养老服务补贴资金采用的是“因素分配法”，即依据各地60岁以上老年人口数、失能老年人口数（或80岁以上老年人口数）、地方财力状况等因素进行测算分配，量化可比，相对客观公正，以保障基层政府获得资金的机会均等。但也存在一些局限，因补助资金向经济基础薄弱地区适當倾斜，但经济薄弱地区往往养老项目较少，无法将补助资金落实到养老项目当中，造成资金的闲置浪费;同时，经济基础较好的地区养老项目数量多，却得不到相应的支持资金，影响了养老项目的发展。第二，针对民办机构的补贴到位滞后。调研中，民办养老机构普遍反映，多重评估的操作流程造成了补贴的延时发放，大大增加了民办养老服务机构的运营资金压力和工作负担。民办机构申请补贴、政府审批、绩效评估和监督发放等环节烦琐。各级政府前期均重复审核，拨付前又层层审计。正常情况下，当年的补贴款，要等到第二年底，甚至第三年才能到位。显然，与我省关于“社会养老服务体系建设专项补助资金应及时拨付下达”的要求不符。民办养老服务机构房租、人力、消耗品等运营成本高，有的一年需要周转金五、六百万，政府补贴和税收优惠就是“救命钱”，不能及时到位，往往使民办养老机构陷入生死困境。

五是老人信息不全，考核缺乏灵活性。调研中发现，政府的社区居家老人服务补助政策，确定了服务项目和补贴标准，一般以一个社区为单元，以服务人数、服务数量和服务要求为依据，通过购买社会服务的方式，由民办养老机构负责实施。民办机构人员执行上门服务的老人数、服务项目、服务次数以及服务满意度，按年度、季度或月度，以刷卡方式予以记录。政府根据记录予以绩效考核评估，达标后按合同支付服务款。在实际操作过程中，民办机构感到最大困难是无法获取社区老人信息，也就是说不知道服务对象在哪里。公安派出所不会向其提供信息，街道社区信息又不共享，只能通过逐户走访寻找服务对象，不仅需要花费大量人力和时间，而且极易出现老人信息疏漏不全，产生服务盲区。同时，由于老人对具体服务规则不清楚，经常要求提供超出政府规定的服务项目。比如，政府确定每周为老人提供1次洗澡服务，有些老人要求每周洗澡3次。当服务人员说明额外2次需要收费时，老人不仅不愿支付，而且对整个服务表示不满，直接影响政府对民办机构的考核评价，造成利益损失。

六是家庭病床服务成为居家养老短板。医养结合，无论是基地养老，还是居家养老，都是养老服务的基本模式，已经成为养老服务的必然选择。但越来越受社会广泛欢迎的居家养老，由于享受不到“病床护理”许可和政策补助，影响居家养老服务质量提升和服务模式的推广。家庭病床服务主要由社区卫生服务中心承担，因限于人力资源、家庭病床医疗设备、医护人员技术水平等，对家庭床位的服务供给不足。同时，家庭病床服务需要自费，对一些经济状况比较困难的病人来说，确实是一个沉重的负担。因此，老人对家庭病床的需求遭到抑制，解决老人居家医疗服务困境急需政策支持。

三、鼓励社会力量从事养老服务的措施建议

养老服务业是依托第一、第二和传统第三产业派生出来的一种特殊的综合性产业，具有明显的公共性和福利性。由于养老服务的市场和公益双重属性，政府既不可能像过去一样全部抓在手上大包大揽，也不能全部交给社会力量，推向市场。应按照“政府主导、社会主体、政策扶持、市场推动”的原则，进一步统筹优化配置政府和社会力量的资源，理顺政府和社会力量在养老服务行业中各自所扮演的角色，狠抓落实已有的政策，并根据新情况新变化研究出台切实可行、便于操作的新措施，积极鼓励和规范社会力量发展养老服务业。

（一）全面加快实行“公建民营”模式

推行养老服务公建民营，即将属于房地产或养老机构的国有资产，在保留国有资产产权不变，或者部分产权合法转移的前提下，由社会力量投入少量资本从事养老服务的管理运营，从而实现管理体制、运行机制和投资体制的转变，以此激发社会力量兴办养老服务的积极性。实践证明，把政府建设的养老机构通过购买服务的方式委托给社会力量管理经营是适应市场化发展，面向社会开展多样化养老服务最行之有效的方式。不仅能够减缓政府在养老服务上的财政压力，同时更有利于政府从资产管理切入加强对养老机构的监管。

江苏省“十三五”规划确定了公建民营养老机构（包括农村养老服务中心）要实现苏南60%、苏中50%、苏北40%的目标。“十四五”期间，全省应进一步加快步伐，按照“能放尽放”原则，确定公建民营养老机构99%以上目标，为社会力量参与养老服务提供了更广阔的平台。在推进公办养老机构开展公建民营的过程中，须厘清政府与社会力量的职能定位、管理责任界限。完善政府对国有资产和养老服务质量的监管机制，保障政府对养老机构的后续资金支持和硬件设施的改善，给社会力量自主发展留有空间，对养老机构提供的面向社会自费老人的养老服务，实行市场定价，让社会力量掌握养老服务的自主经营权和定价权，从内部激励社会力量发展动力，调动社会力量进入公建民营养老机构的积极性，从而建立政府与社会力量长效合作的机制。各级政府建立完善购买养老服务的制度，加大委托社会力量购买服务规模，能放给民营的尽量放，以零租金、低租金方式委托社会力量经营管理，或将租金用于对民办机构的奖励补贴，除继续执行政府“兜底”政策外，剩余的床位继续给予补助;对于信誉度高、专业性强、规范守法的“五A级”社会组织参与养老服务的，指定为政府购买养老服务的主要“供应机构”，给予优先承接和政策倾斜，在养老用地、用电、用水、税费、养老机构建设（运营）补贴等方面提供更多优惠，积极扶持民营机构“大个子”，发挥区域辐射作用。

南京市“十三五”民政事业发展规划提出，社区均应具备养老服务设施，引入各类专业化、社会化养老服务机构，要求每个社区40%以上办公服务用房用于养老服务。截至2019年，该市用于养老服务的办公服务用房总面积达到了42.5万平方米，其中由社会力量独立运营的已达到90%，形成政府和机构双赢，值得全省借鉴推广。爱德基金会10年前承接南京市栖霞区颐养院后，成立了“爱德仁谷颐养院”，率先引进海内外资深养老机构的先进办院模式、管理经验，以及服务理念，由专业的社工、护工、医疗师、护理员等组成综合型服务团队，为老人提供个性化服务，赢得社会好评，实现了政府与社会组织资源优势互补。

（二）大力推进居家养老方式的发展

“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系建设目标中，居家社区养老服务具有基础性地位。居家养老，因老人居住在自己家中，具有环境熟悉，亲情人文浓厚，便于家人子女探望等特点，而被公众，特别是老年群体所广泛接受。同时，利用老人自有居住房屋为基础，不仅从根本上解决了老社区养老设施用房紧张的情况，大幅减少前期投入成本，也大大提高社区养老设施覆盖率。调研中一些受访者表示：“过去都是由街道社区来开展居家养老服务，大多是由居委会负责，由于人力不足、专业化程度不高、机制不灵活等客观因素，导致了需求对接粘度不高。”社会组织深耕社区工作多年，参与居家养老服务具有明显优势，因此，政府应当把社会力量作为提供居家养老服务方式的主体，大力推进居家养老方式不断发展完善。

财政补助民办机构用于居家养老服务的网络软件、居家养老设施、床位设备等基础设施资金;提供免费居家养老服务中心运营使用场地，逐年增加运营和人工服务等费用补贴;可以采用发放服务券的形式激发养老服务市场的活力。积极支持建立日照中心，社区、居委会等公有房屋可以委托承包方式转由社会力量建立运营日照中心;同时，通过整合周边商家资源，发动低龄老人志愿者群体，搭建公益互助圈，打造养老生态圈，为老人提供专业服务。服务内容可涵盖老年日间照料、居家上门服务、配餐服务、便民服务、爱老义工服务、老年课堂、公益活动等。政府根据服务运营评估结果，给予运营补贴、床位综合责任保险以及国家和本市规定的相关扶持政策待遇。

加强社区综合护理中心建设，增加护理型养老床位，为居家养老提供医疗等服务。社区综合护理中心按政府护理标准建设，配备相应的医疗设施、医护人员，有能力承接家庭护理病床上门服务。政府应当给予病床护理政策补助。南京市在这方面积极推进，在社区综合服务中心增设居家养老医疗资质的护理中心，截至2019年已经建成112家，计划2021年继续增加40家。

加强依托互联网技术的养老服务供给平台的建设，积极推进智慧养老。建立老年人养老信息数据库，增强服务供给与养老需求的信息匹配度，在需求基础上推进“点单式”服务，提高社会力量提供居家养老服务的精准度。鼓励居家养老服务连锁化经营模式，大力培育社会力量经营的居家养老服务机构品牌，给予更多名誉激励。

（三）实行失智失能老人照护普惠制

目前，江苏省大部分家庭处于“421”的结构，两名成年人要照顾四位老人一名孩子。如果有一位老人出现失能半失能，将给整个家庭带来巨大的经济和生活压力，老百姓称之为“一人失能，全家失衡”。调研发现医院“腾床难”问题，原因与失智失能老人照护难有极大关系。一家老年病研究所负责人说，30张住院床位中就有8位老人“压床”超过半年。尽管这些老人的病情都已稳定，没有留院治疗的必要，但劝一个老年病人出院有时候甚至需要几个月的“软磨硬泡”。为什么老年病人“腾床”难呢？根本原因在于，这些老年人离开医院之后无处可去，更确切地说，是没有符合报销条件的照护机构可供转移。目前接收失能半失能老人并且还能报销护理费用的医护机构太少，康复医院、护理医院资源稀缺，养老院开出的药品绝大多数没法报销。因此，当前对机构养老需求最迫切的人群是失能失智老人，尤其是那些来自农村家庭或中低收入家庭，支付能力不足的老人。失智失能老人照护难问题已经成为养老服务体系的一个难点和短板。政府应针对这个养老中的核心群体，实行普惠制兜底政策。

根本解决失智失能老人照护问题应从两方面入手。一是发挥政府在失智失能老人服务中的托底性支撑作用，实行普惠制。加大对失智失能老人养老照护体系建设的财政投入力度，在居家、社区、机构三位一体的养老服务体系中，逐步实行将失智失能老人纳入由社会力量举办的专业化养老照护机构;有居家康复条件的失智失能老人，根据居家上门照护需求，政府财政提高服务补贴。同时，鼓励发展个人商业养老保险，走市场途径。个人商业养老保险发展空间大了，社会力量就可以在应对老龄化进程中发挥更大作用。二是扩大江苏省长期照护保险制度试点范围。支付端牵引着养老服务市场的供给链条，唯有确保老年人群的支付能力得到提高，全面开放养老服务市场的决心才有意义，才能唤起市场主体“多渠道增加优质产品和服务供给”的积极性和创造性。长期照护保险正是为了解决人们的长期照护需求而确立的资金保障制度。建立政府、企业、个人多方共同出资的长期照护保险筹资机制，其中，为减轻政府财政兜底压力，长照险缴费应该成为失智失能老人长期照护的重要资金来源之一。以此化解失能失智老人及其家庭的养老风险，有利于实现家庭养老社会化、专业化。长期照护险种是我国一项为不断增长的长寿群体和体弱老人提供长期护理支持的社会保障制度，是养老、医疗、失业、工伤、生育五大基本保险之外的第六个社保险种。国家于 2016年起，在15市开展长期照护保险制度试点工作，后有几十个市主动加入探索试点。我省现有南通、苏州、徐州、扬州、泰州、常州6市开展试点。建议2020年全省13个市尽快全覆盖开展“长护险制度”试点工作，促进“长期照护保险”早日推出。该险种一旦实施，将很大程度激活养老服务市场，为社会力量参与养老服务打开一片新天地。

（四）开展养老补贴“跟着老人走”制度改革试点

长期以来，政府实行养老补贴“跟床位走”的模式，即只有注册登记的养老机构才能获得政府的“床位补贴”。也就说，如果老人在家基本享受不到政府养老服务政策，因此，绝大多数老年人甚至一辈子享受不到政府出台的各种养老服务政策。按照公平原則，老龄人口均有享受政府养老服务政策的权利。因此，应当改革现行政府养老补贴制度，将补贴“跟床位走”的模式，改革为补贴“跟着老人走”的政策，让各年龄段老人都能享受到政府提供的养老服务待遇。各地可以根据老龄人口年龄、身体状况、实际需求和地方财政状况，研究制定发放养老服务补贴专款标准，提供相应服务。对于身体健康的60岁以上老人，政府提供适合老人在家居住的家庭装修费;对于70岁以上的老人，发放老人护理费，并随着年龄增长相应增加;对于85岁以上老人，由财政、长照险和个人社会保险承担，通过养老服务机构“愿收尽收”。实行政府补贴“跟着老人走”政策，最大好处在于，不仅让老人享受到国家养老福利待遇，产生强烈的政策“获得感”，而且老人可以自主购买养老服务，自由选择养老方式，有利于社会力量为不同需求的老年人群提供多样化的养老服务。

（五）大力培育养老服务专业人才

调研发现，养老服务领域对于护理专业人员需求量很大，对医疗护理、心理慰藉方面的需求更是不断增加。但目前实际养老从业人员多为“4050”人员，年龄结构偏大、文化水平偏低，而且没有经过专业培训。同时，养老服务新业态不断出现，急需一批既熟悉养老，又懂得管理的复合型管理人才，来助力新型养老机构发展。由于招聘专业人才成本高，目前养老机构招聘的照護人员90%以上是农村进城打工的妇女，没有受过照护专业技能和职业道德系统培训就直接上岗，难以提供高品质养老照护服务，与公众期待要求相距甚远。因对服务不满而引发的老人亲属与养老机构之间的矛盾纠纷越来越多，甚至虐待侵害老人的事件时有发生，损害了老人及其家庭的合法权益，造成极坏的社会影响，成为严重影响养老服务健康有序发展的掣肘。就业是社会和谐之基，技能是就业稳定之本。加快提高养老照护人员职业技能水平和职业道德教育不仅是解决当前养老服务机构自身不足的根本途径，同时也是激励社会力量参与养老服务发展和规范化建设的根本保障。

应加快制定养老服务照护体系标准，加强照护人员专业教育培训。政府牵头组织养老服务专业人才培养体系的建设，引导和整合职业高校和中等职业学校教育资源，适应养老服务人才的市场需求，完善中高等院校养老专业人才学历、学位层次培养体系，采用分层策略培养中专、大专、本科及研究生以上层次专业养老人才，形成养老服务人才、管理人才与专家人才的培养层次。建立专业性和针对性双强的老年护理实践教育教学基地，在实践中提高养老服务人才的实操能力和职业素养，从专业人才的学历教育和职业素质培养两方面为养老服务业提供人才保障。鼓励许可社会组织和养老机构举办养老技能职业学院或培训中心。

建立相应激励机制，完善养老服务人才的职称晋升通道，确立养老服务人才的职业发展前景，落实相应的工资待遇津贴，政府设立养老服务照护人员培训和岗位入职补贴。大力加强养老服务职业技能鉴定考核系统的建设，完善职业技能鉴定考核制度机制，实现培训和认定的统一性和标准化。凡是经民政部门备案指定的培训机构组织的养老服务职业技能培训，取得培训机构颁发的养老护理员合格职业等级证书，均给予培训补贴，以稳定专业人才队伍。政府对扶持与发展养老机构工作做出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励。

（六）建立完善养老服务信息系统

养老服务的规范管理是一个系统工程，政府应牵头开展养老服务体系规范建设的调研，联合行业相关协会、养老服务机构等共同制定江苏省养老服务标准，精准界定养老服务对象和内容，通过市场满足老年人多层次、多维度、多样化的养老服务品质需求。政府各部门合力，打破条块分割，建立全省统一的老人信息系统，分设市、县（区）、街道（乡镇）、社区（村）四级共享的信息平台，实现人口信息、服务供需信息、服务人才信息等全方位、无障碍网格化管理，为科学决策、精准施策奠定基础。根据老人群体健康状况、不同年龄、不同职业、甚至不同性格、不同需求细分服务类别，从饮食、居住、医疗、康复、代办服务、精神需求等多个方面，为老人提供专业化的服务，实现服务的“点单”对标精准化。同时，应加大对政府养老服务政策的宣传力度，通过多种渠道让老人群体知晓政府提供的养老服务具体项目。

（七）狠抓扶持政策落地见效

民政部门是养老机构的行政主管部门，负责本行政区域内养老机构的管理和监督;发展和改革、城市规划、机构编制、建设、财政、税务、价格、工商、公安、卫生、劳动保障等行政部门按照各自职责，共同做好养老机构的发展和管理工作。将政府出台的一系列鼓励和支持社会力量参与养老服务的政策措施不打折扣地落实到位，真正惠及和促进养老服务发展，是当下从事养老服务的社会力量的强烈呼声。首先要抓思想，营造狠抓养老服务体系建设的浓厚氛围，形成鼓励社会力量参与养老服务在认识上的高度一致，出台政策既要有原则性，更需要细化可操作，避免部门理解不统一，难以执行。二要抓制度，充分发挥省养老服务体系建设领导小组功能，按照制度严格划清各部门的责任范围，坚决杜绝“踢皮球”“打擦边球”现象，彻底清除“交叉管理等于无人管理”的死角，坚决杜绝推诿扯皮的现象，彻底消除法不责众的侥幸心理。三要抓问责，建立健全养老服务领域“双随机、一公开”和联合执法工作机制，实行部门问责制。牵头部门应深入基层调研实际情况，倾听养老机构真实的心声，了解群众所思所愿，及时掌握政策执行的翔实细节。畅通信息反馈渠道，接受社会各界监督，开通多种形式的群众监督平台，确保把政策转化为给群众办实事、办好事。

（八）强化指导监督促进规范化建设

完善养老服务监管制度、制定养老机构准入标准、明确管理认证部门、对养老机构服务质量评估、保证财政投入合法运营等，对于全面开放的养老服务市场至关重要。只有建立政府监管、行业监督和机构自律三位一体的监管机制，增强养老服务行业的诚信自律意识，规范养老服务经营者和从业人员的相关行为，才能引导社会力量养老服务健康、有序、持续发展。

政府在养老服务体系建设中承担着监管主体责任，应健全养老服务综合监管机制，明确监管主体责任，实行养老服务事先、事中、事后全覆盖监管;建立健全养老服务产品和服务消费评价体系，畅通消费者、新闻媒体和公民等社会信息反馈渠道，构建多元动态监督机制，增加服务反馈的时效性;加大对违法违规行为的执法查处力度，促使养老机构严格遵守国家法律法规，按照养老行业规范标准提供养老服务。

加强各级养老服务行业协会建设，切实履行行业监督职能，通过行业协会监督提高养老服务业整体管理水平。在政府指导下，制定并组织实施行业行规行约，防止无序竞争，促进机构自律、诚信、守规运营。代表本行业向有关政府部门反映涉及本行业利益的事项，提出有关建议，参与有关行业发展规划和技术标准的制订;加强对养老机构的业务指导，提供行业统计、咨询和培训等服务;协调养老机构提供服务过程中产生的纠纷;对违反协会章程或行规行约、损害行业整体利益的，采取相应措施予以处罚。通过行业协会监督提高养老服务业整体管理水平。

机构自律是从事养老服务的社会力量加强自身建设的关键。全面推进养老机构各项规章制度建设，完善组织架构、老人档案、入院评估、护理记录、食品药品、考核监督等，实现管理规范化、标准化，运用信息化、智能化的管理手段，建立管理信息系统;配备安全监控、智能设备等，对老人信息进行自动采集，对工作人员服务过程进行留痕，作为考核服务质量的重要依据，确保养老机构人员遵守法律、法规和行业规章，有效保障收住老年人的合法权益。加强养老机构党建工作，建立完备的支部建设体系，充分发挥养老服务人员中党员的模范先锋作用，使养老机构能够更好地肩负起为老年人服务的使命，明确以人为本的思想观念，不断改进管理方式，提高服务水平，提升工作能力，更好、更高、更加人性化地为老年人提供优质服务。根据养老机构所涉相关人员的复杂性，包括养老机构工作服务及管理人员、入住老年人、老年人近亲属及其他监护人及相关组织的负责人和责任人等，都应当纳入支部建设范围中来，作为优化养老机构发展环境的一项重要措施。

我们要以政策为抓手，以社会组织、企业和个人等社会力量为主体，鼓励和规范社会力量参与养老服务，加快推进建成养老服务体系，把江苏建设成为老有所依、老有所养、老有所乐的幸福、和谐、文明社会，让广大老人群体有充分的“获得感”和“幸福感”。

责任编辑：宋好