牛献忠

(全国党建研究会，北京 100815)

提要：新时代中国进入了高速发展与矛盾集中交织出现的特殊阶段，党中央、习近平总书记就如何防范化解重大风险挑战做出了一系列重要指示，从推进国家治理体系与治理能力现代化的宏观视阈与完善优化应急系统内部职能着手进行了一系列卓有成效的改革。建设中国特色应急体系必须突出党的领导的政治优势贯穿党的实事求是思想路线，领导体制上集中统一与处置善后全险种覆盖相结合，针对应急治理系统机构改革与职能优化中遇到的现实问题有的放矢审慎进行，提高防患未然、高效处置、化危为机的能力。

推进应急治理体系与治理能力现代化，是新时代必须解决好的重大理论与实践问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》及《国家突发事件应急建设“十三五”规划》等，明确了把应急治理现代化作为全面深化改革总目标的组成部分。一个时期以来，习近平总书记在浙江工作时的有关讲话，在中央政法工作会议、十八届中央政治局第二十三次集体学习、中财委第三次会议、国家综合性消防救援队伍授旗仪式、省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式、中央深改委第十二次会议、十九届中央政治局第十九次集体学习、统筹推进新型冠状病毒肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会、五月六日中共中央政治局常委会及陆续在湖北等省份考察时发表的一系列重要讲话、做出的一系列重要指示当中，深刻阐明了我国应急治理体制机制的特色和优势，科学回答了事关应急治理工作全局和长远发展的重大理论和实践问题，提出了完善我国应急治理体系与治理能力现代化的根本要求。这些重要指示、改革要求概括起来主要有，“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去”，公共安全是“最基本的民生”，“宁可十防九空、不可失防万一”，“宁可事前听骂声、不能事后听哭声”，“宁可信其有、不可信其无”，“宁可信其重、不可信其轻”，“着力抓好发展和安全两件大事”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，“健全公共安全体制机制”，“完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系”，“坚持底线思维，着力防范化解重大风险”，“全国一盘棋”，“认真查找暴露出的明显短板，完善重大疫情防控体制机制，健全国家应急治理体系，提高处理急难险重任务能力”，“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实”；国家治理体系要“收放自如，进退裕如”；提高我国自然灾害防治能力必须做到“九个坚持”及针对关键领域和薄弱环节建设的“九大重点工程”；完善常态化疫情防控体制机制，等等①。党中央和习近平总书记这些科学论断与重要指示，深刻揭示了应对自然灾害“防”与“治”，“统”与“分”的辩证关系，体现了“以人民为中心”的国家治理价值，是对习近平新时代中国特色社会主义思想的进一步丰富，为应急治理理论探索和实践创新提供了科学指南和根本遵循[1]。

一、坚持问题导向与结果导向的有机统一，推进中国特色应急治理现代化

中国地处灾害高发频发的地理区域，中华民族是一个历尽灾难而生生不息的伟大民族，中国共产党领导的改革开放到了涉“深水区”啃“硬骨头”的砥砺前行阶段，我们必须做好防范化解重大突发事件的应急准备。以习近平同志为核心的党中央把防范化解重大风险摆在三大攻坚战的首位。面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的历史任务，我们对潜在重大危机风险“一失万无”的危害性必须高度重视，既要警惕“黑天鹅”，也要防范“灰犀牛”；既要有化危为机的“先手”，也要有化险为夷的“高招”；既要未雨绸缪掌握战略主动权，也要科学应对打赢每一场攻坚战。在国家治理体系与能力现代化层面，中国特色的应急系统正处在顶层设计完善落地阶段；在推进党和国家机构改革层面，应急系统正在机构重塑职能理顺深度磨合过程当中。突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情冲击，是对现有应急体制机制的一场实战考验与实践检验。一个时期以来，在四川森林火灾特别是新型冠状病毒肺炎疫情暴发尤其是蔓延后暴露出来的林林总总问题都反复警示我们，在应急理论上如果我们研究得不够深入不够全面，在实践上如果我们改革得不够周到不够迅速，对重大突发事件风险研判不准、应对不力，就可能会延缓、迟滞乃至中断民族复兴的伟大进程。推进中国特色应急治理现代化是新时代必须解决好的重大理论和实践问题，也是全面深化改革总目标的重要组成部分，更是我们实现民族伟大复兴绕不过去的“关口”。所以，我们必须坚持目标导向与问题导向相统一，从已经与正在发生的事件处置中认真查找不足，努力把教训变成知识，把知识上升为制度，把制度演化为能力[2]。

新中国成立之后特别是改革开放以来，在党中央的领导下我们积累了一系列处置自然灾害、安全事故、流行疾病、社会治安等突发事件的宝贵经验，也组建了相应部门来承担不同领域的应急治理职责职能。目前，应急治理部作为新组建机构，按照习近平总书记“九个坚持”“九大工程”和“特别讲政治、特别讲纪律、特别讲科学、特别讲认真、特别讲精神”的要求，承担集中了综合原应急委、安委会、减灾委、防汛防旱防风总指挥部、森林防灭火指挥部、抗震救灾指挥部等“三委三部”的日常工作，另有解放军与武警组成的突击力量、专业人员组成的重要力量、志愿者组成的辅助力量和“一案三制”常备机制。但是，这项改革不能止于“物理变化”，必须发生“化学反应”做到“N+1>N+1”。按照目前的“三定”方案，应急治理部主要负责四大类突发事件中事故灾难和自然灾害的应急处置工作，国家卫生健康委员会主要负责公共卫生突发事件的应急处置工作，公安部主要负责社会治安领域突发事件的应急处置工作。这3个部门，被称为中国当前应急治理的“三驾马车”。在工作实践中，许多突发事件都具有蔓延性且边界模糊很难按照既定的部门分工处置，如何形成合力还需要继续抓紧探索改进。面对突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，党中央全面动员强力部署，以“举国体制”采取最严格的防控措施，在短期内取得较明显成效，充分体现了中国特色社会主义制度的强大动员组织能力，世界卫生组织肯定“中国采取了历史上最勇敢、最灵活、最积极的防控措施”②。但是，在应对此次重大公共卫生突发事件的过程中也暴露出我国应急治理体系及具体工作中的诸多问题、教训和不足。比如，党的领导、实事求是、群众路线等传统优势发挥不够，涉及应急的法律法规体系不完备，部分地方和部门应对突发事件准备和处理危机的能力不足，少数党员干部在紧急情况下举措失当执行不力等。这一系列的“法规不健全、体制不完善、机制不完整、能力不完备”问题，迫切需要坚持党的集中统一领导，强化运用法治思维和法治方式推进应急治理事业改革发展，努力推进形成共建共治共享的“大格局”、可“全灾种”“大应急”的“大队伍”，实现中国特色应急治理体系与治理能力现代化。

二、新时代面对新的实际，有的放矢健全完善我国应急治理的“空当”“短板”与“不足”

建设中国特色的应急治理体系，必须立足国情尊重规律从实际出发进行理论探索与实践创新。面对新的实际的应急治理体系理论研究必须坚持以马克思主义为指导，根据党中央、习近平总书记防范化解重大风险挑战的系列要求，使国家治理体系与能力现代化的宏观视阈与应急系统内部职能优化微观视角相结合，丰富发展中国特色的应急治理理论体系。这个体系，既突出党的领导的政治优势贯穿党的“实事求是”思想路线，又遵循应急治理的一般规律从原理上丰富完善相关治理理论。从理论工具上我们要从党的建设、依法行政与应急处置等多学科集成创新，力求系统问题系统破解。面对新的实际，应急治理体系实践创新必须从坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化高度，围绕党中央、习近平总书记提出的“坚持底线思维着力防范化解重大风险”挑战的时代课题，着眼于管理系统机构改革与职能优化中遇到的诸如法规建设、机构设置、队伍建设、装备支撑、信息服务等现实问题有的放矢进行破解，既要有“怎么改”的顶层设计，又要有“如何干”的具体招数[3]。

一个时期以来，应急治理实践中暴露出来的问题表面上看是个别偶然因素，本质上是局部与程度上的组织文化、法律制度与管理体制缺陷等导致的系统紊乱、功能失效乃至局部崩溃。官僚主义、形式主义是最大的“黑天鹅”“灰犀牛”，“实事求是”是最好的“隆中对”“战国策”。在党中央的领导下，我们痛定思痛正在推进解决以下几方面的问题：一是针对党的“实事求是”思想路线在具体应急治理实践中变形走样，切实发挥党的领导政治优势，提高各级主要领导干部对应急治理工作规律的认识把握运用能力，用好“纵向到底、横向到边”的组织网络，细分预警系统与救治系统的考核标准，纠正短期政绩倾向；二是针对防范意识不强、信息壁垒、职责不清、分割交叉、管理脱节等问题，对标对表党中央、习近平总书记关于防范化解重大安全风险的战略谋划，各地各部门各行业各领域逐一梳理研判潜在的危机风险并做出应对规划，形成落实机制保障；三是针对潜在危机研究预警薄弱与应对资源储备不足、分配不当、供给不续现象，对不同程度、不同类型、不同范围的末期灾害按照“情景—任务—能力”模式做出预案，部门协同启动平时准备，做好战时演练，分区域布局在水陆空交通运输枢纽附近做好基础应急资源整装模块化储备库并明确后续产供运链条；四是针对全国“一盘棋”与“中梗阻”“末梢麻木”冲突，组织效能与社会动员“错位”，社会意识、灾害情报、舆情引导与危机处置、灾后恢复、“预”“治”缺陷等薄弱环节，强化社会风险危机意识教育，统筹防灾减灾救灾与经济社会发展规划，按照优先级和重要度的原则形成以“灾情分级责任人制度”为基础的层级应急责任制，强化不同灾种、条块、政府与社会之间的协同，明确主体责任与协同责任、组织责任与落实责任、执行责任与响应责任、预警责任与处置责任以及信息发布责任等基本内容和权责边界，等等。总而言之，我们要“以人民为中心”革故鼎新，直面问题，坚定有序，立破有序，无缝衔接，完善法治，推进顶“天”立“地”、收放自如、进退裕如的中国特色应急治理体系与治理能力现代化。

三、进一步发挥党集中统一领导的政治优势，健全完善新时代国家应急治理体系

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。近代历史反复证明了这样一个道理，正是因为有中国共产党的坚强领导，中国人民无论在前进的征程中遇到什么惊涛骇浪、艰难险阻都能够逢凶化吉遇难成祥，展示出这种崭新的政治文明势不可挡的勃勃生机。坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势。我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是“众星捧月”。这个“月”，就是中国共产党。国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党。在中国的治理体系中，党中央是坐镇中军帐的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明，体现为总揽全局、同向发力的效率，体现为高度的组织、动员能力，体现为长远的规划、决策和执行能力。党集中统一领导具有强大的政治优势和组织优势，使“全国一盘棋”，“一方有难八方支援”。坚持党的集中统一领导，才能“充分发挥中央和地方两个积极性，构建从中央到地方各级机构政令统一、运行顺畅、充满活力的工作体系”。坚持党的集中统一领导，才能充分发挥党密切联系群众的优势，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，构筑起群防群治的人民防线。

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，坚持党的集中统一领导才能全面提高应急治理的现代化水平。党的“全心全意为人民服务”宗旨，决定了我们无论面对什么意想不到的风险挑战都必须无条件地积极有效应对切实维护好广大群众的生命财产安全③。延安时期，党中央就在陕北根据地建立了有效的应急防疫系统，保障了边区军民的健康安全。抗日战争时期，解放区政府组织农民集资兴办合作医疗。新中国成立之初百废待兴，党在领导推动社会生产关系变革的同时优先规划了农村集体的疾病防治制度安排。20世纪五六十年代，在经济条件比较困难的情况下，党带领群众探索了一条建立在超高动员能力基础之上的群防群治应急体系，从而基本解决了广大农村看病难的问题，在人类医疗保障事业发展史上谱写了光辉的篇章④。

在新时代，我们要对经济社会高速发展导致的纷繁复杂矛盾做好系统性的应急准备。改革开放以来，针对安全生产事故频发、群发、高发的特殊情况，中央曾针对性提出“隐患险于明火、防范胜于救灾、责任重于泰山”，尝试建立一种以专业化为基础的、统分结合的应急体制并取得阶段性的成效[4]。随着社会的发展，各类突发事件与非传统风险危机日益增多，我们要面对新的世纪加快提升中国特色的应急治理现代化水平。中国特色的应急治理体系，绝对不仅仅是以往安监部门与其他单位的扩大版或者加强版，而是立足国情在顶层设计、领导体制、思维模式和工作方法等方面的系统创新。新时代党集中统一领导下的具有中国特色的应急治理体系与治理能力现代化，包括党政军民分级分类响应的社会动员体系完善与应急治理系统内的职能优化两个方面。这个体系，如果用6个字概括就是“优化、协同、高效”；用5个字概括就是“高、统、快、防、实”；用4个字概括就是“统分结合”；用3个字概括就是“大应急”；用两个字概括就是“转变”；用一个字概括就是“统”。坚持党的领导统一应战，是中国应急治理能力现代化的特色优势所在。应急治理的权威只有“统”在平时，才能高效在“战”时。比如，这次新型冠状病毒肺炎疫情暴发蔓延后，我们发挥党中央集中统一领导的政治优势，通过超前性、及时性、决断性、强制性决策，扭转了被动局面，集中患者、集中专家、集中资源、集中救治，坚持科学防治、精准施策，不断完善就诊方案，调整优化诊疗程序、治疗药物和重症患者抢救措施，完善医保异地即时结算制度，发挥了统一的医疗卫生体系的重要作用。我们集中力量，强化应急管理装备技术支撑和关键技术研发，依靠科技做好风险防范、监测预警、监管执法、辅助指挥决策、救援实战和社会动员等工作，大幅提高应急管理的科学化、智能化、精细化水平。我们要立足我国应急治理体制现状，以继承创新为主线，瞄准应对突发事件过程中暴露出的弱项短板，借鉴国外应急治理的有益经验，顺应改革发展的主流趋势，发扬我国社会主义制度的体制优势，建设更加科学顺畅的运行机制，进而明确提升我国应急治理体系与治理能力现代化的路径。

健全完善新时代国家应急治理体系，近期要着重于以下几个方面：一是发挥党的集中统一领导优势，健全领导体制。这是革命、建设、改革等一切工作取得成功的政治保障也是我们的传统优势，把党的领导政治优势与国家治理体系能力现代化统一起来，是构建中国特色应急体系的政治基础。各地各部门要组建由党的主要领导负责的应急领导小组，应急管理部门兼领导小组办事机构，统一协调党政军民学的平时预防与战时应对工作(见图1)。同时，要构建功能型与赋能型相结合的组织架构，发挥应急管理部门的综合系统优势以及自然资源、气象、水利、生态环境、交通运输、住房城乡建设、卫生健康、公安、工信、科技、保险等相关部门专业优势的同时，要发挥应急协调机构专家咨询的作用。要充分发挥中央和地方两个积极性，加强中央在顶层设计、规划布局、统筹协调、整体推进、督促落实等方面的职责，在更好地发挥指导协调作用的基础上，细化“分级负责、属地管理为主”的原则，强化地方、企业、学校等在突发事件应对中的主体意识、主体责任、主体作用。

图1 健全完善党集中统一领导的应急体制框架参考图

二是推进应急治理现代化要处理好六大关系。“统”当头“预”打底，处理好“统”与“分”、“防”与“救”、“基本盘”与“大应急”、“整体”与“个体”、“应急”与“应急治理”、“传统手段”与“科技应急”6方面关系。从“高、统、快、防、实”5个方面下功夫。从“五应”入手解难题，即“科学应备、时时应变、统一应战、精准应灾、及时应验”。“科学应备”是应急现代化的本质要求，在思想认识、体制机制、队伍建设、物资保障、科技支撑、法治体系、社会动员上“全民防备”。“时时应变”是应急治理能力现代化的基本方法，要强化健全应变的警觉、应变机制，提升应变的能力，坚持和完善“一盘棋”应急响应机制。“统一应战”是应急治理能力现代化的特色优势，要坚持党的集中统一领导、处置统一指挥、力量统一行动。“精准应灾”是应急治理能力现代化的重要体现，要精准抢险救援、调拨物资、应急安置、恢复重建、入户到人。“及时应验”是应急治理能力现代化的必然要求，在斗争中积累经验，在斗争中练就本领，危中寻机，化危为机。

三是完备应急管理政策法律规范。要尊重应急工作规律，总结提炼实践中行之有效的方式方法，修订健全有关法律法规体系，尽快使应急走上法治化轨道[5]。要深化改革消除机制缺陷与体制漏洞，通过完善法治保障现行“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”措施的落实，用科学的制度安排填补“三驾马车”专业分工的“空当区”，使覆盖“全险种”响应“大应急”专兼的“大队伍”建设纳入法治轨道。现阶段，要针对应急管理活动中制度缺失或制度间相互冲突、模糊地带没人管或多头管等问题，贯彻全面依法治国的新要求，从法律法规、政策文件、技术标准、应急预案等不同层次，搭建一套立体化的制度体系，为突发事件应对活动提供坚实的制度框架。同时，要针对应急管理活动做选择、搞变通、打折扣的个别现象，健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的评估和监督，提高制度的执行力和约束力。

四是强化社会居安思危意识养成。没有意识到风险就是重大的风险。中国特色应急治理创新的社会意识基础在于各级领导干部涉“深水区”、啃“硬骨头”、抗“大事件”的心理准备，在于人民群众防患未然、未雨绸缪、众志成城的应急抗险精神养成。中国传统文化中有丰富的防灾抗灾文化宝藏，积累了很多诸如“防为上，救次之，戒为下”、“思则有备，有备无患”等安全智慧，是新时代构建社会应急意识的宝贵素材。要逐步纠正因为评估制度不够完备导致的政绩观偏差，消除报喜不报忧陈规陋习的消极因素影响，大力营造“人人关心安全、人人重视安全、人人参与安全”的社会氛围。要注重案例运用，做到“一方出事故多方受教育”，“一地有隐患全国受警示”。要把应急管理教育纳入各级领导干部考核评价和教育培训体系，纳入国民教育和精神文明建设体系，推动安全宣传进城、下乡、入户、到人、上心。

五是坚持整体国家安全观，面向“人类命运共同体”做应急准备[6]。信息时代很多突发事件具有全球蔓延的特征，任何国家都难以独善其身。重大传染性疾病、“黑客”渗透入侵、基因未知变异、小行星撞击、核设施泄露、臭氧空洞衍生、破坏统一事变、网络谣言扩散、“一带一路”沿线地区政权非正常更替等诸多“风险点”都隐含着可能关系到民族核心利益乃至地球安全人类命运的挑战，我们必须提早布局谋篇有备无患。中国特色的应急治理体系是开放的，我们将一如既往地借鉴灾害多发的美国、日本等西方发达国家在应急治理方面的有效做法，深入探究应急治理现代化与国际共同关注问题，努力把习近平总书记在2020年3月26日G20特别会议上的倡议转变成具体的国际应急合作预案和有效行动[7]。

今后一个时期，推进中国特色应急治理体系现代化必须找重点、破难点。根据党的十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，按照“军是军，警是警，民是民”原则，对我国的应急系统进行了重构性改革。应急系统正在机构重建职能磨合的时候，遇到了突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情。我们的应急体系在发挥历史性作用的同时，在实战考验中也暴露了一些亟待解决的问题。这些问题有的是因为改革未到位所致，有的是因为执行不到位而生，也有的是因为结构性缺陷引起的系统紊乱、失效乃至崩溃。在这样的背景下，要抓住重点，按照党的十八届三中全会，党的十九大，十九届三中、四中全会及习近平总书记有关应急工作的一系列指示要求，把中国特色应急治理体系建设完善放在国家治理体系与治理能力现代化的范畴进行“再设计”，探索“党的领导、政府主导、部门协同、社会参与、国际合作”的中国特色应急体系能力现代化之路。要围绕难点的突破，准确系统地理解和坚持习近平总书记关于应急治理系列指示的思想精髓，立足中央关于深化党和国家机构改革的总体布局，在落实《国家突发事件应急建设“十三五”规划》的基础上，一切从党情、国情、世情实际出发，理论联系实际，抽象应急实践，敢啃“硬骨头”，勇于“涉险滩”，挑战一些既有认识与习惯做法，提出新的改革措施。根据马克思主义认识论实践论，改革中遇到的问题只能通过深化改革来解决，我们的应急事业就是在不断解决问题发现问题的辩证过程中科学发展日益壮大的。总而言之，推进新时代应急治理改革发展，必须一以贯之地坚持“人民立场”把提高政治站位与尊重科学规律有机地统一起来。

四、从国家治理体系与治理能力现代化视阈规划中国特色的应急治理体系，开辟应急治理研究的新领域

改革开放以来特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我们就应急治理体系建设进行了艰苦细致而卓有成效的理论探索和实践创新，特别是在以应急行动组织与应急技术应用层面成果斐然。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标，防范化解重大风险挑战的时代课题也要求应急治理体系不断改革创新丰富完善。我们在实践中，不断深化形成的一些有价值的观点可以在以后的探索中参考借鉴。创造条件鼓励有的区域率先探索形成应急工作格局，拓展政策法规空间，提升体制机制张力。比如，“从队伍与制度双向构建应急体制”。人的本质是包括体制机制在内的社会关系的综合，任何体制机制的灵魂又是人。保护人民的生命财产安全，是应急规划编制实施的最终目标与价值尺度。所以，中国特色应急国家治理体系与治理能力现代化必须坚持制度与队伍的双向构建。我们要完善社区针对家庭的社会救护应急体系，提高每一个公民的应急避险自救互救能力，抓早抓小从容地釜底抽薪源头治理。又如，“科学健全的法治体系是国家的应急预案”。强化应急治理法治建设，深化应急治理改革发展，要在“法”字上立标准，强化应急治理法治建设。围绕“提高应急治理的法治化、规范化水平”，在“治”字上做文章，运用法治思维和法治方式深化应急治理改革，把制度威力更好地转化为治理效能。再如，“事件处置与舆论引导交叉，双向促进，及时发布”。处置善后第一，舆论服务服从。舆论引导的目的不是去文过饰非掩盖真相，而是为了实事求是提供权威信息稳定公众情绪，为解决问题营造良好的外部环境。还如，把“缓”的事做好是最根本的应“急”等应急处置方法论。围绕“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化，不断提升社会防灾减灾救灾能力，等等[8]。

“十四五”应急规划的编制实施，要抓住战略枢纽去部署战役与抓住战役枢纽去部署战斗相结合，要“跳出”应急看应急与“钻进”应急观应急相结合。要做与新型冠状病毒肺炎疫情长期斗争的准备，在这样的背景下推进应急治理体系现代化建设，要围绕党中央特别是习近平总书记关于应急事业“九个坚持”“九大工程”和“特别讲政治、特别讲纪律、特别讲科学、特别讲认真、特别讲精神”的队伍建设要求，从国家治理体系与治理能力现代化建设的高度，针对机构改革后新组建的应急治理部门在自然灾害、事故灾难、疫情防控等一系列重大突发事件应急治理过程中发挥的优势、暴露的问题，遵循“逻辑建构—现状分析—实践困境—借鉴经验—解决方式”的思路，有的放矢从事件中、学理上、机制内析原因、正认识、找差距、强弱项、补短板，就“大应急”“全灾种”“大队伍”建设尝试突破。要打通应急规划与整体规划特别是基础设施建设规划的衔接，要把集中群众智慧、吸收专家意见、提炼实践成效与借鉴国外经验相结合，开门编制未来五年的应急规划。要利用公共媒体，公布规划编制及将来组织实施的全部过程和各个环节。要直面当前“高风险的城市，不设防的农村”的现状，从最坏处着眼向最好处努力，统筹考虑应急治理的具体方案。要通过应急规划编制实施的“问计于民”，构建凝聚整个社会的应急共识过程，提升人民群众的应急参与和意外处置能力[9]。

对应急治理现代化这个时代课题的探索，要“打开一扇门”，“入乎其内知其然，出乎其外知其所以然”，从国家治理体系与治理能力现代化的角度审视规划中国特色的应急治理体系，开辟应急治理研究的新领域；要“推开一扇窗”面对新时代的伟大实践去丰富新时代的党建理论，发展行政管理理论，深化应急治理系统研究，提出改革发展政策建议。具体围绕三大领域：一是新时代国家治理体系与治理能力现代化体系范畴下中国特色的应急治理体系应该怎样完善设计，切实做到习近平总书记提出的“九个坚持”，包括加强党领导的防治格局、相应的法规体系如何完备、“全国一盘棋”的布局是什么、军警民及国内外如何协同、预警处置善后如何无缝对接顺畅运行、如何普及安全知识筑牢防灾减灾救灾的人民防线等等；二是应急治理系统内部如何围绕习近平总书记提出的“九大工程”优化理顺，包括坚持和落实党的建设和机构改革“四个同步”，“内与外、统与分、防与救、大应急和基本盘、整体与个体、应急和应急治理”基本问题，应急响应“最后一公里”梗阻在哪里如何打通，面对新时代“大应急”的新形势建设应对“全灾种”“大队伍”技术装备的短板在哪里怎样补，等等；三是在价值层面探讨如何将新时代应急治理思想渗透到各行各业的日常工作状态中去，把“轻”“缓”“平”的经常性工作做好，从“根”上削减“重”“急”“险”的出现，瞄准中国的问题吸收国外的经验，为应急理论、法治、队伍、技术、文化等给予支撑[10]。

内容决定方法，新时代应急治理的复杂性决定了应急治理研究方法的综合性。“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法”，也是新时代应急治理理论实践创新的思想特色⑤。进入新时代，习近平同志多次强调，“学哲学、用哲学，是我们党的一个好传统”，“要学习掌握唯物辩证法的根本方法，不断增强辩证思维能力，提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的本领”⑥。其一，应急治理现代化研究要坚持马克思主义立场、观点与方法。马克思主义是科学的世界观与方法论，也是应急治理理论实践创新的最为基本的方法。特别是历史与逻辑相统一的方法、理论与实践相结合的方法、透过现象看本质的方法等等，都必须予以遵循与坚持。其二，坚持系统的研究方法。国家治理现代化作为一种社会现象，应该从社会的系统性上进行审视。必须坚持“以人民为中心，围绕调动发挥鼓励人的积极性、主动性、创造性去设计国家治理机理构建是关键所在。其三，坚持多学科融合方法。在研究方法与模式上，编制应急规划前期研究要打破单一学科界限，通过开展实地调研和问卷调查获得第一手信息，以哲学社会科学一般方法体系为基础融合自然科学技术手段增加实证性，用好“区块链+”思维采用跨学科的研究方式，具体主要包括党的建设、应急治理、行政管理、系统理论、法学等。

“尊重现实，尊重历史，尊重规律，尊重实践”是我们党一贯提倡的治学经世精神，应急治理理论实践创新必须立足“中国特色”融通应急治理的“一般”规律，力求“要精要管用”的结果。要做到目标导向与问题导向相结合，围绕国家治理体系和能力现代化的整体把握中国特色应急治理体系的局部，把推进中国特色应急体系与能力现代化当作整个国家治理体系和能力现代化“巨系统”的一个“子系统”，对其运行状况、优势特征、漏洞缺陷等进行梳理，分析理论抽象进而把握其内在规律。在应急治理体系健全完善上，必须一以贯之地坚持党的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的体制优势转化为应战抗灾效能，做到统一领导、统一指挥、统一行动、统一协调、统一调度，为打赢应战抗灾的硬仗提供有力保障。要从完善政府体制的视角，对应急治理部门机构改革后的运行情况进行深入调查研究，了解职能理顺队伍建设服务水平的进展与问题，坚决纠正防止应急治理在某个行政体系内循环，各自为战、效能低下，避免小事情发展为大灾害。要总结一个时期以来，应对处置突发公共事件的“预”、“防”、“治”、“善后”、法治建设、跨界协同、技术保障、队伍状况、国际合作情况综合分析，掌握工信、卫健及相关企业“预”“防”“治”的技术手段、装备发展、机制优化进展。要经常性地对基础规划防避救险项目、预警设备、应急资源保障、交通通信医疗等情况进行动态抽样检查。围绕《突发事件应对法》及样本地区地方性相关法规制定实施情况，梳理总结现状和存在问题。要把对应急治理一般规律的尊重在不同区域应急处置特殊性的把握中体现，增加规划编制研究的针对性，逐一根据“样本城市+数据链+应急治理”模型，推演暴露潜在的具体问题，验证有关构想，迭代优化方案。规划编制实施部门要发挥智库作用，加强与研究单位的合作，通过古今中外文献检索纵横比较分析，探讨应急治理体制机制建设得失的成败经验教训及未来趋势[11]。

总之，推进中国特色应急治理现代化，必须推动更深层次的改革，实行更高水平的开放，采用更新开发的技术，用服务人民群众的新成绩阐明中国特色社会主义的制度优势与治理效能。

注 释：

①2018年10月10日，习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上明确提出了提高我国自然灾害防治能力的“九个坚持”原则及针对关键领域和薄弱环节必须推动建设的“九大重点工程”，即坚持以人民为中心的发展思想；坚持以防为主、防抗救相结合；坚持常态救灾和非常态救灾相统一，强化综合减灾、统筹抵御各种自然灾害；坚持党的领导，形成各方齐抓共管、协同配合的自然灾害防治格局；坚持以人为本，切实保护人民群众生命财产安全；坚持生态优先，建立人与自然和谐相处的关系；坚持预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低；坚持改革创新，推进自然灾害防治体系和防治能力现代化；坚持国际合作，协力推动自然灾害防治。要实施灾害风险调查和重点隐患排查工程，掌握风险隐患底数；实施重点生态功能区生态修复工程，恢复森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋生态系统功能；实施海岸带保护修复工程，建设生态海堤，提升抵御台风、风暴潮等海洋灾害能力；实施地震易发区房屋设施加固工程，提高抗震防灾能力；实施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程体系；实施地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程，落实好“十三五”地质灾害避险搬迁任务；实施应急救援中心建设工程，建设若干区域性应急救援中心；实施自然灾害监测预警信息化工程，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力；实施自然灾害防治技术装备现代化工程，加大关键技术攻关力度，提高我国救援队伍专业化技术装备水平等。

②《中国—世界卫生组织新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告》，国家卫生健康委员会于2020年2月29日发布。

③1944年5月24日，毛泽东在延安大学开学典礼上的讲话中说：“近来延安疫病流行，我们共产党在这里管事，就应当看得见，想办法加以解决。我们边区政府的副主席李鼎铭同志是中医，还有些人学的是西医，这两种医生历来就不大讲统一战线。我们大家来研究一下，到底要不要讲统一战线？我不懂中医，也不懂西医，不管是中医还是西医，作用都是要治好病。治不好病还有医术问题，不能因为治不好病就不赞成中医或者不赞成西医。能把娃娃养大，把生病的人治好，中医我们奖励，西医我们也奖励。我们提出这样的口号：这两种医生要合作。”

④1956年，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中规定，合作社对于因公负伤或因公致病的社员要负责医疗，并且要酌量给以劳动日作为补助，首次赋予集体承担农民医疗的职责。

⑤习近平《在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话》，2013年12月26日。

⑥习近平《在中央政治局第十一次集体学习时的讲话》，2013年12月3日。