许建伟

(1.中国政法大学 民商经济法学院，北京100088； 2.云南民族大学 法学院，云南 昆明 650031)

自2013年11月云南沿边金融综合改革试验区建设启动以来，归属试验区范围内的云南省9个州市均在沿边金融、跨境金融和地方金融改革方面做出了相应的探索，采取了一系列推动试验区建设的改革发展措施，并进行了有益的地方金融改革尝试。但是，基于云南沿边地区本身相对落后的经济发展状况以及金融业相对不发达的客观事实，试验区建设仍面临方方面面的阻碍和难题。同时，试验区建设已历时五年，如何既对已有建设成果加以巩固，又在此基础上推进其升级版建设，也是需要加以破解和思考的问题。

对此，笔者以为，将试验区建设实践进一步法治化，提升金融改革试验的法治支持，加强金融改革试验的法治保障，是破解上述问题可考虑并采取的思路。基于此，本文将从云南沿边金融综合改革试验区建设的现状出发，力求从法治维度上对改革建设尚面临的问题加以整理和分析，以进一步凸显试验区建设在制度供给方面所存在的不足，明晰改革实践所应遵循的制度引领导向，探索建构与改革建设实践需求相适应的法治措施及方法。

一、云南沿边金融综合改革试验区建设的进展与现状

云南沿边金融综合改革试验区(以下简称“金改区”)建设五年来得到了有力推进，在沿边金融、跨境金融和地方金融改革等方面均取得了长足的发展和亮眼的成绩，为云南沿边经济社会发展提供了有力支撑。概括而言，云南沿边金融综合改革主要取得了如下进展：

一是金融发展政策支持全面提升。云南金改区建设起始于中国人民银行等11个部委于2013年11月21日联合印发的《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》(以下简称“总体方案”)。该方案对金改区建设的总体要求、主要任务、保障措施作了规定，为金改区建设提供了基本的指引。其后，云南省政府于2013年12月31日出台《关于建设沿边金融综合改革试验区的实施意见》，对金改区建设工作作了具体详细的部署。此外，为贯彻国家关于支持沿边重点地区开发开放以及加快建设面向南亚东南亚辐射中心的有关精神，云南省人民政府于2016年10月21日发布《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的实施意见》，于2016年10月29日发布《关于建设面向南亚东南亚金融服务中心的实施意见》，此两个意见也对沿边金融综合改革、区域金融服务中心建设等作了进一步的部署和安排。上述政策的发布和实施，为金改区建设搭建了基础性的框架、赋予了基本的内涵，为云南金融的深化改革和创新发展提供了强有力支持，创造了前所未有的发展机遇。

二是跨境人民币业务创新取得了显著突破。按照总体方案要求，金改区在跨境人民币结算业务、跨境人民币双向贷款业务、跨境人民币资金集中运营业务等方面都进行了相应的改革创新。人民币结算业务范围从边境贸易拓展到一般贸易，进而拓展到部分资本项下，并在全国首批试点个人经常项下跨境人民币业务，跨境人民币结算合作国家、领域和规模不断扩大；人民币双向贷款业务实现突破，银行可为境外项目提供跨境人民币贷款，企业可获得境外机构人民币贷款，丰富了境外人民币供给，并为境外人民币提供了回流渠道；积极推进跨境人民币资金集中运营业务，为跨国企业集团开办双向人民币资金池业务和集中收付业务等。通过上述创新，有力促进了人民币的跨境使用，助推了人民币周边化、区域化的发展进程。

三是区域性货币结算交易体系逐步完善。金改区积极推动跨境结算体系建设，促进货币兑换交易，初步形成了以银行间市场区域交易为支撑、银行柜台交易为基础、特许兑换为补充的全方位、多层次区域性货币交易“云南模式”(1)《云南跨境金融合作成绩斐然》，《云南日报》2018年6月29日。。其主要举措包括：(1)积极提升NRA账户功能，推动NRA账户在跨境结算中的运用程度。根据2016年统计数字，全省NRA账户开户数达347个，同比增长11.58%，自开展NRA账户现金存取款业务以来共受理并批复云橡投资有限公司等18家境外机构NRA账户办理现金业务303笔，金额11870.2万元。(2)《云南金融综合改革为一带一路建设添翼——访人行昆明中心支行行长杨小平》，中国金融新闻网，2017年5月22日，http://www.financialnews.com.cn/ll/ft/201705/t20170522_117887.html。(2)推动开展特许兑换业务，推进人民币与周边国家货币银行柜台挂牌交易和银行间市场区域交易，逐渐形成了人民币兑缅币的“瑞丽指数”、人民币兑越南盾的“河口指数”、人民币兑老挝基普的“磨憨指数”等，(3)胡岗：《打造面向南亚东南亚区域性金融服务中心》，《创造》2018年第2期。进一步规范了人民币与周边国家货币的市场兑换。(3)推动开展本外币现钞跨境调运。搭建了越南盾、泰铢等现钞直供平台，富滇银行、中国农业银行云南省分行等获得外币现钞调运资格，跨境调运规模不断增大。在上述举措推动下，2017年末云南省跨境人民币结算累计金额突破4000亿元，与境外84个国家和地区建立了跨境结算渠道，人民币成为云南第二大涉外交易结算货币和第一大对东盟跨境结算货币。

四是金融出入滇工程取得实效。富滇银行与老挝大众外贸银行合资设立“老中银行”，中国太平洋证券股份有限公司与老挝农业促进银行及老挝信息产业有限公司合资设立“老中证券”。渣打银行、马来亚银行、新加坡大华银行等外资银行纷纷抢滩昆明，外资银行进驻机构数不断增加。中国农业银行泛亚业务中心、中国银行沿边金融合作服务中心、中国建设银行泛亚跨境金融中心相继在云南成立，积极搭建面向东南亚南亚国家金融服务平台。此外，全国首个跨境反假货币工作中心在昆明成立，标志着跨境反假货币工作迈出实质性步伐。德宏州组织开展中缅银行机构交流座谈会，建立中国瑞丽—缅甸木姐银行机构合作交流定期会晤机制。(4)《德宏沿边金融改革实现新突破》，德宏网，2015年2月2日，http://www.dehong.gov.cn/news/dh/content-16-20326-1.html。

五是金融服务实体经济措施深入推进。金改区内银行机构积极探索内保外贷、外保内贷、人民币NRA账户质押融资等授信方式，开发了诸如“普洱咖啡出口龙头企业融资模式”“替代种植企业贷款”等的特色信贷产品，(5)《云南富滇银行加快走向泛亚国际步伐》，中华人民共和国商务部网站，2014年2月7日，http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201402/20140200479651.shtml。支持滇企开展对外贸易和投资业务。保险机构通过积极开展出口信用保险，促进出口企业业务开展。通过五年来的建设，金改区实现了外商投资企业外汇资本金意愿结汇、直接投资外汇登记全面下放，推行跨国公司外汇资金集中运营试点管理、全口径跨境融资宏观审慎管理，跨境担保外汇管理大幅放宽，还探索建立了试验区负面清单管理模式，推进了服务业领域有序开放和金融、投资、财税等配套体制改革。(6)《云南沿边金融改革试点五年亮点频现 区域性货币交易形成云南模式》，中国一带一路网，2018年5月22日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/dfdt/55909.htm。

六是农村金融改革深入发展。金改区不断创新农村金融产品及服务方式，推动沿边州市广大农村地区经济社会发展获得相应的金融支持。如：德宏州创新推出“柚子贷款”“柠檬贷款”“甘蔗贷款”等特色产品，支持农业经济发展；(7)罗本祥：《德宏州加快推进沿边金融综合改革试验区建设的思考》，《时代金融》2015年第11期。保山市积极推动“三权三证”为主的农村产权抵押贷款，并探索出了“贷免扶补+合作社+农户”贷款模式、“烟草公司+合作社+农户”烤烟封闭贷款模式、“担保公司+合作社”贷款模式，以及“企业+合作社+林权”联保贷款模式等农村创新金融产品。(8)云南经济管理学院课题组：《云南沿边金融综合改革试验区金融创新发展研究》，《时代金融》2016年第9期。西双版纳州积极推进农户经济信用档案采集，打造“绿色农业生态贷款”等信贷产品。(9)孙翌：《云南深入推进沿边金融综合改革试验区建设的思考——以西双版纳为例》，《时代金融》2015年第8期。通过上述措施，云南农村金融得到有力助推，在产品及模式等方面取得了相应的创新成果，有力支持了沿边地区经济开发和扶贫攻坚工作。

历经五年的发展，金改区建设取得斐然成绩，为云南金融改革创新、跨境贸易与投资促进、经济与社会发展注入了强大活力，点亮了云南服务一带一路建设、促进沿边经济社会发展、提升改革开放水平的创新化发展路径。但与此同时我们也应清醒认识到，相较于全国其他省份，云南经济发展状况仍相对落后、对外贸易和投资规模不大，由此导致云南沿边金融发展仍相对缓慢，同时仍面临金融业市场化水平不高、金融发展结构性矛盾突出、金融发展创新的制度基础尚不牢固、与周边国家协调机制较难推进等许多亟需破解的难题。

二、云南沿边金融综合改革试验区建设面临的法治问题

在上述实践的推动下，金改区建设实现了诸多的创新与突破。但是，若从更为宏观和深层的角度审视，作为一项内容极为广泛、问题与矛盾极为复杂的改革建设任务而言，金改区建设显然不仅只是一个政策推动、实践响应的过程，而且也应当是一个为建设实践所需要的深层次制度调整、变迁的过程。这一过程要求实现改革建设举措的法律化、改革中所涉利益关系的规则化、改革创新和冲突问题获得法律协调等，以此强化改革建设过程的法治化保障，促进改革建设的有效、长远发展。按照这一思路，并对既有的改革建设实践加以梳理分析，笔者认为可从如下方面认识金改区建设所面临的主要法治问题：

(一)沿边金融综合改革试验尚缺乏总体性的立法规范统领

按照总体方案要求，金改区建设涉及十项主要任务，但该十项主要任务实际上内涵极为丰富，包含从点到面、从内而外的一系列改革建设举措。这也说明，沿边金融综合改革实际是一项系统工程，是推进沿边金融、跨境金融和地方金融改革的一项体系化任务。但对此云南虽然出台了《关于建设沿边金融综合改革试验区的实施意见》，但其仍属于政策性文件范畴，未上升到立法层面。金改区建设所涉及的基本事项，包括金融组织体系建设、跨境人民币业务创新、贸易投资便利化措施、多层次资本市场构建、金融风险防范与监管等，都需要总纲性的立法规定加以统摄，以进一步增强金改区建设的法治化、规范化程度，否则金改区建设将难以形成体系化、制度化的推进模式，降低改革建设的整体效能。同时，从金改区既有发展状况来看，客观上存在着沿边金融机构缺乏、服务网点较少、金融机构竞争力与服务能力较弱、金融业务规模不大、金融资源分配不均衡、金融管理体制不健全等重点难点问题，这都要求通过加强制度规范、引导的方式来加以破解和改善，从而以制度性思维化解难题，提升改革建设的水平与效能。

(二)跨境人民币业务创新缺少明晰的法律规则调整

跨境人民币业务创新是金改区最为主要的建设任务之一，承担着推动人民币国际化、促进区域经济一体化的重任和使命。但就目前金改区实践而言，在此方面仍存在如下问题：首先，跨境人民币结算业务缺乏细化规范，仍存在业务便利化程度不高、事项不够明晰、操作流程不规范、真实性审核不到位、结算系统存在漏洞和风险等问题，可能导致相关的结算业务不被市场所接受，为“地摊银行”等非正规结算渠道创造发展的空间，或可能引发相关市场主体利用规则和监管缝隙、利用目前国内外汇率差等进行套利炒作等行为；其次，跨境人民币贷款业务还没有明确的规范调整，在全口径跨境融资宏观审慎监管这一新的监管策略背景下应当如何加强跨境人民币贷款的风险防控、如何强化对其采取的宏观审慎监管还需要完善相应的制度规则。再次，跨境人民币资金集中运营业务缺乏适应金改区实际的业务规则。跨境双向人民币资金池业务、人民币集中收付、轧差结算等业务仍处于摸索试验阶段，未结合金改区特色在制度层面形成更加贴合自身实际需求、更具有制度吸引力和竞争力的相应规则。最后，人民币区域交易机制、兑换机制等仍主要停留于各地区、各银行机构的机制创新与业务合作层面，还未上升到制度规范与保障的层面，运行过程还可能产生相应的风险及问题。

(三)沿边地区民间金融法律监管存在缺失

由于金改区所涉及的沿边地区长久以来都处于经济不发达、金融发展相对滞后、金融服务与边民互市等贸易需求不匹配的状况，由此导致沿边地区“地摊银行”“地下钱庄”等非正规金融较为盛行。中越、中缅、中老边境口岸均存在着大量由“地摊银行”提供服务的民间货币兑换交易，且这些“地摊银行”不仅经营兑换业务，而且还从事代理支付、借贷融资、担保等服务，实际上在口岸地区金融活动中扮演了重要角色。从发展历史和所发挥的作用来看，“地摊银行”有其存在的客观必然性，并在特定的历史时期对边境贸易发展起到了不可忽略的促进作用。(10)和双翼等：《我国沿边金融开放中的地摊银行发展问题研究》，《时代金融》2016年第2期。但是，由于其发展长期游离于法律的灰色地带，缺乏必要的规范与监管，因而极易对正规金融的发展造成冲击和危害，导致大量资金体系外循环而无法受到有效监控，且往往与制售假币、走私、洗钱、赌博、恐怖融资等活动相连接，成为滋生违法犯罪的温床。因此，在金改区建设中对这些“地摊银行”等民间金融活动须给予足够的关注和考察，并采取适当的法律规范与监管，以充分发挥其良性作用而遏制其负面影响。

(四)金融服务实体经济方面的改革措施制度配套不完善

沿边金融改革的目标之一就在于强化金融服务实体经济的能力，为沿边地区贸易、投融资、资本及资产交易等经济活动提供有力的金融支持。金改区在此方面积极进行了相应的改革与探索，但也仍然存在相关的改革措施制度配套不完善的问题，主要表现在：一是在对所采取的边境贸易差异化外汇管理、外商投资企业资本金意愿结汇、跨国公司外汇轧差结算、跨境非现金支付等改革措施方面尚未形成统一的制度规范，适应沿边地区经济需求的外汇管理和清算支付制度仍有进一步探索的空间。二是个人境外直接投资等创新改革还存在制度障碍。从目前来看，个人境外直接投资仍未得到相关监管部门的授权和许可，其原因一方面在于放开个人境外直接投资可能引发的金融风险，另一方面也在于我国尚未对其做好相应的制度准备。三是金改区创新实践中产生的“普洱咖啡出口龙头企业融资”“替代种植企业贷款”等支持贸易投资发展的融资产品尚缺乏细化性规定。四是区域性股权市场和要素交易市场等尚缺乏系统规范，平台的形成和市场体系的构建尚处于起步阶段，还在呼唤更有力的制度推进措施。五是期货市场、保险市场等的制度支持措施还显著不足，缺乏针对金改区所开展的期货业务品种、保险业务产品的制度性规范。

(五)农村金融改革制度供给不足

基于金改区所覆盖区域多为云南欠发达地区，贫困县数量较大，因而加强对农村金融改革创新，解决贫困地区经济发展中的金融支持问题，也是金改区建设的重要内容。农村金融改革从其发展实践来看已取得了显著的成绩，但从制度供给层面看还存在显著不足，相关的制度建设还远未满足改革实践的发展需求。首先，目前在金改区内积极推进试点的农村产权抵押融资等创新业务实际上还缺乏明确的法律依据。以土地承包经营权、宅基地使用权等作为抵押物获取融资可以增强农民的融资能力、拓宽融资渠道和来源，但却可能导致农民手中土地使用权的丧失和农村土地的流转。而我国目前对农村土地的流转仍持极为谨慎的态度，并未明确取消相关的法律限制，由此就使得相关金融业务的开展存在法律风险，其抵押效力是否有效、抵押的实现机制、对抵押人的保护机制等目前都缺乏明确的制度依据，需要在制度层面作出相应的探索和设计以提供进一步的支持。其次，“合作社+农户”“企业+合作社+农户”等农村新型融资模式还有待规范，需要细化其操作流程和风险控制手段。再次，农村信用体系建设也缺乏制度规范的引导，在信用信息的采集、保存、评价、运用等方面都缺乏规范，还需要加强与之相关的制度建设。最后，金改区农村金融改革中还存在非现金支付等支付手段缺乏统一规范，以及与农业风险分担相关的保险业务创新缺少制度配套等问题。

(六)金融风险防范与化解管理体系不够完善

金改区建设主要涉及跨境金融、沿边金融方面，其中所涉及的风险是不言而喻的。首先，由于相关的金融业务创新多涉及人民币和外汇的跨境使用、流动等问题，很容易为国际热钱的流入流出以及炒作行为创造条件，影响我国的金融市场稳定和金融安全。其次，若对相关的金融业务疏于监管，很容易引发制售假币、洗钱、非法套利、非法集资、恐怖融资等违法犯罪活动，可能威胁并破坏沿边地区的金融秩序。基于此，建立严密、有效的金融风险防范与化解管理体制是极为必要的。但从目前来看，金改区在此方面仍然缺乏系统性的金融风险防控管理体系，主要表现在：尚未制定统一的地方金融监管法规；金融综合改革的监管体制方面仍需厘清与完善；跨境资金流动、投资和债务运行等的监测和预警机制还不够到位；反假币、反洗钱、反非法集资、反恐怖融资等的联合监管与执法机制还需进一步完善；金融案件的诉讼、仲裁以及相关法律服务的专业化程度还需进一步提升。

(七)跨境金融合作法律机制尚未有效建立

跨境金融是金改区建设的主要方面，其开展必然依赖于与周边国家的金融合作，是一个与周边国家经济实践与法律制度相衔接的过程。但从客观情况看，周边国家都存在经济、金融体量总体不大、货币币值不稳定、金融市场开放程度不高、金融法律制度不完善等问题，在金融合作的意愿和能力方面还极为有限。我国与周边部分国家还未签订货币互换协议，就沿边地区跨境金融国际合作还未形成较为全面系统的框架性制度安排，在跨境金融货币合作、资本市场合作以及金融监管合作方面的法律机制尚未真正成形。需要进一步加强双边与多边合作，充分利用两个市场、两种资源，推动建立相关信息交流机制和会商机制，逐步实现信息共享和监管合作，推动并保障跨境金融的有序、良好发展。

三、沿边金融综合改革试验区建设问题的法治维度分析

金融发展与改革，实质上依赖于法律的发展，是一个深层次的制度建构过程。这点从法与金融学的研究成果当中可以得到印证，例如：La Porta，Lopez-de-silanes，Andrei Shleifer，Robert W.Vishny(简称“LLSV”)开创性地提出了法律、执法机制和法律制度支配着金融交易和各国金融发展水平的观点，认为金融发展尤其是金融市场发展与法律和监管基础设施之间存在很强的相关性。(11)La Porta, Lopez-de-silanes, Shleifer, Vishny. Law and Finance . Journal of Political Economy, 1998, (106).Beck和Levine的研究则着重探讨了法律制度对金融发展的作用机制，认为该机制包括政治机制和适应机制两个方面，这些机制对一国金融发展会带来差异性，一国法律制度功能发挥越好，对金融市场个体投资者的利益保护会更加有效。(12)Thorsten Beck, Ross Levine. Legal Institutions and Financial Development, NBER Working Paper,2003, No.W10126.因此，从法律发展的视角、法治保障的维度审视沿边金融综合改革的发展及其完善就有着极为重要的意义。

从法与金融的互动作用上看，法治对金融改革的影响维度可从如下方面加以考虑：一是规范的维度。即在法律滞后于金融实践、存在法治供给不足的情况下，法律及时跟进实践发展，对金融改革所涉及的亟需法律调整的问题加以规范；其体现的是法治对金融改革规范调整功能。二是促进的维度。即在法律与金融改革虽同步向前但互动过程中正向激励作用缺乏或不明显的情况下，法律适时调整修正并尽力发挥积极作用，激发并释放实践的发展动能；其体现的是法治对金融改革的激励促进功能。三是创新的维度。即在改革实践难以突破、面临重重阻力与风险的情况下，先行在法律和制度层面加以设计和推动，以制定规则的方式破除阻力和风险，以制度创新引导实践突破；其体现的是法治对金融改革的创新引导功能。

上述维度在金改区建设的整个过程和各个方面均有相应的体现，金改区面临的相关法治问题也都可从这些维度上加以理解和分析：

其一，从规范的维度上看，金改区较多改革创新都存在制度滞后于实践的情况。例如，跨境人民币业务方面的创新，包括人民币结算、人民币贷款、人民币集中运营业务等方面，其实际上都是先开展了相应的试点，然后才在试点基础上不断调整和完善业务规则和管理规范。再如，农村金融方面的改革创新举措，包括“三权三证”抵押贷款、“合作社+农户”“企业+合作社+农户”等新型融资模式，也具备了相应的实践基础，但是在法律层面上还存在相应的限制和障碍。对于这些新生的改革实践，都须以现行法律法规为基础强化制度保障，完善立法对创新实践的规制。在此维度上，法治化的重点在于考察既有实践与现行制度体系的冲突之处，并在维护体系统一的基础上为新生实践创造制度通道和保障机制，并以新生实践的制度跟进、协调等促进整个制度体系的不断发展和进化。

其二，从促进的维度上看，金改区某些方面的制度规范可能会存在制约实践发展或者正向功能发挥不足等方面的问题。例如，在金改区金融组织体系建设方面，现行关于金融企业设立方面的制度还未形成激励东盟、南亚国家金融机构到试验区设立分支机构、国内大型银行等东盟和南亚国家设立机构等的有效机制，在促进、激励作用发挥方面较为不足；此外，由于在兑换交易机制设计上的不够灵活、高效，金改区也还普遍存在民间兑换业务盛行，非正规金融吸引力反而强于正规金融等情况。这些方面都体现了现行制度未真正嵌入相关的交易实践，未带给相关参与主体以“潜在利润”，需要进一步调整完善制度，发挥制度的促进激励作用。在此维度上，法治化的的重点在于考察制度与实践之间的互动关系，评估制度作为内生变量给实践所产生的成本与收益，并在此基础上优化调整，寻求制度对实践发展效益贡献的最大化。

其三，从创新的维度上看，金改区建设中也存在由于某些改革事项事关重大、风险较高，从而导致相关实践难以突破、需要加强制度创新方面的问题。例如个人境外直接投资的放开和区域性股权市场的建立，此两项改革虽然都在总体方案中有所提及，但却并未真正在实践中突破，其主要原因还是在于对可能引致风险的担心与忧虑以及制度准备层面上的不够充分。这些问题都对改革建设的法治化提出了更高的要求，要求相关改革必须加强制度设计，以高度的前瞻性和足够的灵活性来增强实践突破的可行性，并控制改革可能带来的相关风险。在此维度上，法治化的的重点在于科学预测改革措施可能导致的风险以及相关外部性问题，并提供相应的控制与解决方案，在风险可控、外部性问题可有效解决的情况下以制度创新促进实践突破，并在一定时期内发挥改革对经济社会发展的积极作用。

四、加强云南沿边金融综合改革试验区建设法治保障的对策与建议

(一)明确沿边金融改革实践所应遵循的制度引领导向

作为国务院批准的金融综合改革试验区之一，金改区承担了改革试点、创新试验并以此为国家金融改革提供实践参考、贡献试点经验的任务。在此过程中，改革试验所能提供的制度性成果无疑是最重要的方面。而且，为保障改革目标和效度的实现，促进改革在更高层次上推进，改革试验也须臾离不开制度的保障。因此，应当确立制度规则是金融实践重要基础的理念，遵循以制度引领实践的思路，加强与改革试验相关的制度建设。

首先，应当协调法律与政策的关系。应当看到法律在基本改革事项调整方面有优于政策的属性，政策往往不够透明、效力层次低且多为倡导性，从而不具备法律规则的公开性、权威性与规范性，因而金改区建设应更多将政策上升为立法，提升改革建设的制度保障层次。

其次，应当处理好国家立法与地方立法的关系。涉及金融基本制度方面的事项仍应由国家立法加以规范，而在国家法律授予的权限范围内或相关改革事项已获得明确审批的情况下，金改区可以大胆加强地方立法，先行先试推进改革，以立法引导金改区改革事项的推进与发展。

最后，应当处理好内向改革与外向合作的关系。沿边金融综合改革并不单纯指向于与周边国家加强金融领域方面的合作，其更深层的意味在于加强自身的制度创新和体制改革。改革首先要立足于各沿边区域经济社会发展的实际和客观需要，通过对内改革克服沿边地区金融发展障碍，发挥改革的内驱力；其次要在此基础上加强外向合作，通过沿边开放、跨境合作，为内部发展注入更大动力。因此，不应当因为国际合作、协商难度较大、没有达成相关双边或多边协议就对金改区建设有所松懈，而更应该加强自身法律与监管，完善金融制度，以内在制度的吸引力“辐射”周边，为达成外部合作创造更加有利的条件。

(二)研究制定关于金改区建设的框架性、基础性法规

有必要借鉴上海市制定出台《中国(上海)自由贸易试验区条例》的作法，(13)该条例由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2014年7月25日通过，自2014年8月1日起施行。《条例》共9章57条，从总则、管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理，到综合监管、法治环境等方面对自贸试验区建设作了规范。研究制定《云南省沿边金融综合改革试验区管理条例》。该条例建议由省人大通过地方性法规的方式加以制定，并对金改区建设所涉及的基本事项，包括金融组织体系、人民币跨境业务、贸易投资便利、农村金融、金融市场运行与管理、金融监管等作出规范。特别应当对金改区建设所涉及的一般性、基础性问题加以研究并在条例中加以规定，主要应涵盖如下内容：一是金改区内金融组织体系以及金融市场主体方面的问题，包括试验区内金融企业设立、进驻的条件、资格、支持措施以及基本的业务范围、合规要求等。尤其应对区内村镇银行、贷款公司、小额贷款公司、融资性担保公司等金融机构的设立以及相关民间资本参与机制问题作出规定，并对外资与合资金融机构的准入门槛和业务范围以及省内金融机构“走出去”的审批条件、业务开办程序等作出考量并采取更加细化且可操作的规定。二是金融业务管理方面的问题，包括金融业务的基本类型，开办权限，申报审批或备案程序，金融数据信息的采集报送管理，信息监控平台建设等。三是地方金融管理体制方面的问题，包括地方各级各类金融监管部门之间的权限划分与协调机制，监管措施，监管与执法程序，监管责任以及会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等中介服务机构的金融服务参与机制等。四是其他应当归属于金改区改革建设范畴的基本制度及基本问题。

(三)健全跨境人民币业务法律规范

为促进人民币国际化、规范人民币创新业务开展，金改区应当着力推进跨境人民币业务法律制度建设，可考虑制定《云南省沿边金融综合改革试验区跨境人民币业务综合管理办法》，将目前已开展的各项人民币业务均纳入办法调整范围进行综合管理，并采取更加系统、细化的规范。首先，应在办法中统一规定人民币业务的基本原则、业务范围、合规要求、监管机构及监管规则等。其次，应当进一步细化各项业务的管理规范，具体措施包括：细化跨境人民币结算业务方面的法律规范，进一步明确结算事项，在风险可控前提下简化结算程序，最大程度地为业务办理者提供便利，并对结算过程中可能出现的套利操作等弥补规则及程序漏洞、强化监督管理；借鉴《前海跨境人民币贷款管理暂行办法》等相关立法经验，在全口径跨境融资宏观审慎监管背景之下对跨境人民币贷款的额度控制、业务办理要求、申报备案等进行更为细化的规定，特别是应当对贷款资金的使用、贷款偿还机制加以重点规范；按照金改区实际情况，对跨境双向人民币资金池业务、跨境人民币集中收付业务的开办企业要求、资金归集程序、监管要求等作出相应规范；对人民币区域交易机制、兑换机制等建立制度性规范，完善其交易兑换规则、运行要求、风险处置规则、监管规则等，促进机制的规范化运行。

(四)强化沿边地区民间金融法律监管

考虑到“地摊银行”等民间金融活动对正规金融的补充功能及其在历史上所发挥的良性作用，金改区有必要将这些现实存在的民间金融活动进行合法化引导，承认其客观上存在的合理性，并采取措施使之逐渐纳入法律监管的范围，逐步由非正规金融向正规金融方向转化；而不是因其负面作用而“一棍子打死”，一概视为违法并加以禁止。可考虑采取的基本思路是：逐步建立多层次的金融组织体系，适应沿边经济多元化的结算、融资等需求；制定相关规范允许部分经营民间兑换业务的“地摊银行”在满足规定条件的情况下可合法转型为“民间兑换店”，条件成熟时可进一步升格为特许兑换机构；对本外币特许兑换制度进行调整，按经营主体层次类别分别设置相应的法律规则和监管要求；建立更加符合边境贸易小额、快速、灵活特点的结算制度，在账户管理、交易系统、结算程序设计上更加突出及时、便捷，提升边贸结算服务的效率和效果；对“地下钱庄”等可能涉及资金汇集、借贷等的民间金融组织进行甄别，有合法条件的尽量加以引导规范，涉及违法的坚决予以打击取缔，保障沿边金融服务的合法运行与规范发展。

(五)完善金融服务实体经济相关配套制度

应当将“金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点”作为基本思想，打通制度瓶颈或扫除相关障碍性因素，着力发挥金融的六大基本功能，(14)关于金融的功能，国内外学者多有论述，较为公认的说法认为金融的功能主要包括六个方面：清算和支付功能、融通资金和股权细化功能、资源配置功能、风险管理功能、信息提供功能以及激励功能。促进金融服务更好地适应并满足实体经济的发展需求。具体措施包括：(1)在清算支付方面：应当在边境贸易差异化外汇管理、外商投资企业资本金意愿结汇、跨国公司外汇轧差结算等外汇管理创新实践的基础上谋划制定金改区范围内统一的外汇管理细则，对外汇管理的基本原则、分类化差异化管理模式、真实性审核、总量监测等作出细化规定，以适应沿边地区贸易投资对外汇管理的实际需求。同时，结合现代支付手段发展，推动跨境非现金支付、移动支付等支付平台及其相关支付制度建设，推动跨境结算发展。(2)在资金融通方面：应当拓宽资金的投融资渠道，并完善与之相匹配的监管制度。应对金改区创新实践中已经较为成熟的“普洱咖啡出口龙头企业融资”“替代种植企业贷款”等支持贸易投资发展的融资产品建立更为细化的规则，使其法律风险能够得到有效控制，能更好地服务于企业贸易投资的需要。此外，就区内企业到境外发行债券，应对其条件、备案程序、资金回流要求等作出更为明确的规定。投资方面，应当在制度层面促进个人境外直接投资取得突破，考虑制定《云南省沿边地区个人境外直接投资试点管理办法》，统一规范投资主体资格、投资项目核准、资金来源审查、投资额度和规模等核心要素的管理(15)中国人民银行红河州中心支行青年课题组：《沿边金融改革背景下沿边地区个人境外直接投资风险研究》，《时代金融》2015年第8期。。同时，对区内产业投资基金、创业引导基金、私募股权投资基金等加强规范，制定《云南省股权投资基金管理办法》，对基金的设立条件、备案要求、支持措施和监督管理等作出完善，特别是需要对外资及合资股权基金的准入、运作机制等专门地加以细化和规范。(3)在资源配置方面：应当着重完善云南区域性股权市场和要素交易市场的相关配套制度。明确区域性股权市场的私募性质和法律定位，并完善与其相关的配套规则，促进其规范运行。同时，对矿产权、林权、碳汇权和文化产品等交易市场建立相应的监督管理办法，并对吸引周边国家企业和个人参与市场交易的促进政策、交易机制等作出规定。(4)在价格发现和风险管理方面：应当完善期货市场管理制度，明确促进期货市场发展的政策措施、商品期货交割库的管理规范等。同时，着力推动保险市场制度建设，对在沿边开放、开发进程中较为核心的出口信用保险、货物运输保险、工程保险、旅游保险等进行重点研究并建立与之相配套的规范体系。

(六)推进农村金融改革制度建设

在农村金融方面，应当结合当前云南各州市开展的农村金融创新改革实践，研究制定《云南省农村金融发展条例》，将既有的实践进行升华总结，上升为制度性成果，为国家农村土地流转制度改革、“三权分置”改革以及农村金融改革提供经验参考。此条例应当涵盖如下内容：一是关于“三权三证”等农村产权抵押融资的法律规则。应当对其法律效力、抵押登记的办理、当事人的权利义务、抵押权的实现机制、抵押权被处置后的后续法律后果等作出相应的规定，以为农村产权抵押融资实践的开展提供制度依据，解决其法律效力和法律效果不可预期、存在不确定性的问题，促进其在实践中的运用和发展。二是关于“合作社+农户”“企业+合作社+农户”等农村新型融资模式的法律规则。需要进一步细化其业务结构、操作流程和风险控制手段，增强可操作性和风险可控性。三是关于金改区农村信用体系建设的法律规则。应当对农户信用信息的采集、保存、评价、运用等作出规范，并对农村信用体系建设的责任部门、推进步骤、保障措施等进行配套规定。四是关于金改区农村支付体系建设、农业保险等方面的法律规则等。

(七)加强金融风险防范与化解管理体系建设

为应对跨境金融和沿边金融可能引发的金融风险，并及时预防和惩治相关金融违法犯罪活动，金改区有必要建立严密的金融风险防范与化解管理体系，可考虑采取如下措施：一是制定《云南省地方金融监督管理条例》，对地方金融组织、地方金融服务、金融风险防范、监督管理、法律责任等方面作出规定，特别是应当对金改区所涉及的金融改革创新作出相应的规定，对相关改革创新所适用的范围、申报审批或备案的程序、风险控制的要求、监管机构的非现场和现场核查程序等在该管理条例中加以专门规定。同时，鉴于金改区所涉及的跨境金融业务一般都要求银行等金融机构须遵循“展业三原则”、对业务进行真实性和合法性审核等，这些要求一方面体现了监管部门由规则监管向原则监管转变、由事前审查向事后核查转变的监管理念，但另一方面也可能导致相关要求在执行和落实上的不到位，从而引发相应风险；因此有必要结合金改区跨境业务的风险类型和特点，制定《云南省沿边金融综合改革试验区跨境金融业务内部控制及风险管理指引》，以对银行等金融机构在从事跨境金融业务过程中执行“展业三原则”、落实真实性审核制度等提供指引，强化其内部控制和风险管理，统一并规范跨境金融业务的风险控制操作。二是应当构建反假币、反洗钱、反非法集资、反恐怖融资等的联合监管与执法机制，进一步加强金融监管部门与海关、商务、投资、边防、质检、外事等部门之间的综合协调，建立对金融风险异动、金融违法事件的信息共享和联动应对机制。三是完善金融案件处理解决机制，提高金融诉讼和仲裁专业化水平，加大对金融案件的执行力度和逃废金融债务的惩治力度，满足沿边金融、跨境金融发展需要。

(八)推动跨境金融合作法律机制建设

推动跨境金融相关合作在法律机制层面的达成，对金改区建设具有至关重要的作用和意义。为构建这一机制，有必要在国际法理论层面上加强对合作机制的内涵、构成要素及可采取模式的研究，以明晰合作机制构建的路径、步骤和方式，为达成合作提供理论指引。例如，有相关研究就认为，推动相关金融合作应当健全相机性协调机制和推进规则性协调机制，前者包括完善会议机制、加强金融监管和预警以及改进金融救助机制等，后者包括加强宏观经济政策协调、颁布权威性法律文件以及建立常设性处理金融合作的机构等。(16)罗传钰：《国际经济政策协调下的中国—东盟金融协调合作》，《亚太经济》2011年第4期。此外，应当基于合作机制的要求，积极采取具体的推动措施：一是应当在中国—东盟自贸区金融合作升级版、澜沧江—湄公河金融合作对话机制等框架下加强与周边国家的协商对话，共同搭建金融合作信息交流机制和会商机制。二是在与相关国家开展跨境金融业务实践的基础上，借助相关对话机制，就跨境金融货币合作、资本市场合作、金融风险防范等提出倡议、开展磋商，争取就合作事项签署相应的双边或多边合作协议，使之成为各方遵循的制度安排。三是加强设施互联和平台建设，推动跨境清算支付平台建设，并就跨境资金流动、跨境人民币现钞流入流出、跨境居民边境账户结算、跨境投资与债务运行、跨境贸易真实性等方面推动建立相应的联合监测和预警机制。(17)陈文玉：《立足实际·突出特色·探索创新·努力提升区域人民银行服务沿边金融综合改革工作水平——对普洱市推进沿边金融综合改革辖区工作的实证研究》，《时代金融》2015年第10期。四是加强监管和执法合作，建立监管协调和信息共享机制，共同防御区域性金融风险；共同加强跨境货币管理，打击假币、洗钱等犯罪活动，维护区域跨境经济金融秩序的安全和稳定。