宋才发

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

边疆民族地区安全治理既是“稳疆固边”“社会安全”治理的重要内容，也是“国家安全”“边疆繁荣”发展的战略需要。习近平2015年3月8日在参加广西壮族自治区全国人大代表团审议时作出了“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”(1)成小龙：《探讨媒体融合新路 共商法治报业发展大计》，《新法制报》2015年3月23日。的指示，为新时代加强边境地区安全治理指明了方向。本文拟就调研获得的第一手资料，从边疆民族地区国土安全和社会安全的视角，对边疆地区安全治理问题展开深入探讨，以请教于大家。

一、边疆民族地区安全治理的基本理论

(一)边疆民族地区是一个具有特定含义的概念

边疆通常是指特定国家中远离其政治、经济、文化中心的空间地带，既是一个包括陆地、海洋和领空空间在内的“硬边疆”，也是一个包含“因缺少某些现代人类所需跨国资源及利益的软边疆”(2)徐黎丽：《国家利益的波动与软边疆的界定》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2011年第3期。。边疆的范围涵盖了边境地区。我国陆地边境线横跨9个省(区)，自北而南从辽宁省丹东市的鸭绿江口起，到广西壮族自治区防城港市的北仑河止，边境线总长约22800公里，与周边16个国家和地区接壤。我国各少数民族人口主要分布在边疆地区，延边境一线更是以少数民族为主。在135个边境县中，属于民族自治地方的有107个；在长期生活在边境地区的2100万人口中，少数民族人口占了近一半；在边境地区30余个世居少数民族中，很多都是跨境而居的民族；从宗教信仰上看，世界主要教派如佛教、道教、伊斯兰教和天主教在边疆民族地区基本都有信众；从生态环境上看，边疆地区多属生态环境脆弱区域。边疆，尤其是边境地区通常是体现国家政权稳定、国土安全的窗口，加强和促进边疆民族地区经济社会和谐稳定发展，具有强烈的现实意义。

(二)边疆民族地区安全治理是全局性综合治理

边疆民族地区安全是一个实然和构建性的现象与范畴，有其与生俱来的属性和特点。从“客观维度”看，边疆地区安全是指其不受外来势力威胁的客观状态；从“主观维度”看，边疆地区安全则是指对这种安全状态的感受。这种双重属性的功能作用，势必影响到边疆安全的确定性抑或决策的准确性。中国是一个具有广袤陆地边疆和宽阔海洋边疆的国家，在边疆安全治理过程中，必须从陆海兼备的国情实际出发，实施陆海统筹综合治理方略，以凸显陆域边疆治理与海域边疆治理的互动性和互补性。陆海统筹疆域治理模式和治理经验，是沿海国家实施“海洋发展战略”“海洋安全治理”所遵循的基本原则。我国民族自治地方政府是陆海边疆治理的责任主体，应当以陆海统筹为边疆治理抓手，自觉担负起边疆国土安全、社会秩序安全以及边疆和平、安宁、稳定的重要职责。

中国是一个独立完整的主权国家，国家利益和当地边民利益必须得到完整体现。边疆和平稳定、边民幸福安康，是边疆民族地区人权保护的最佳体现。譬如，西藏自治区的安全稳定和繁荣发展，对整个西南边疆地区安全稳定具有非常重要的意义，只有致力于搞好边疆法治建设，才是“行固本之举”的大方向，这是西藏边疆治理的一种规范约定。法治文明的本身就凝聚着中国人的智慧、向往与追求，是政治文明在一定历史时期发展的标志。所以，习近平在中共中央第六次西藏工作会议上指出：“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则。”(3)习近平：《在中央第六次西藏工作座谈会上的讲话》，《人民日报》2015年8月26日。党的中共十九大报告强调指出，未来要以陆海统筹为引领，扎实推进“海洋强国”建设的目标，努力探索出一条“以海强国、依海富国”的边疆治理道路。(4)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。在党和国家的领导下，地处国境线上的各少数民族要在各自的民族区域自治框架内自觉自主地参与国家和民族自治地方的各项公共事务管理，构建和形成社会多元力量参与的边疆共治、利益共享的治理模式。实践是检验真理的唯一标准，也是检验边疆民族地区安全治理的唯一标准。边疆治理实践的“有效性”和“合法性”，既是判断和评价边疆安全治理成效的“两个基本要点”，也是判断和评价边疆地方政府治理绩效的“两个基本维度”。

(三)边疆民族地区安全治理必须强化社会安全治理

边疆民族地区社会安全治理是国家和谐边疆建设的重要内容，实现边疆民族地区社会安全治理现代化是维护国家边疆整体安全的坚实基础和根本保障。为此，边境地区各级党委和地方政府必须积极创新社会安全治理模式和治理方式，着力推进边疆民族地区社会安全治理法治化和现代化。

边疆民族地区边民所具有的“规则意识”是公民意识中最基本的核心要素，是边疆民族地区安全治理的基本要求和前提条件。边民必须履行宪法和法律规定的义务，有责任“维护祖国的安全、荣誉和利益”“不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”(5)《中华人民共和国宪法(第54条)》，《中华人民共和国常用法律大全》，北京：法律出版社，2006年版，第6页。当下边疆民族地区社会治理的任务之所以很繁重，主要是面临着来自以下几个方面的挑战：(1)治理主体单一化。经过改革开放40年的发展变化，边疆利益主体已经呈现出多元化和国际化的态势。但是边疆治理的主体仍然是单一的地方政府，社会组织和边民群体还没有形成自觉参与意识，治理方式仍然是单调的社会管控，多元一体的共建共治共享体制还没有建立起来，利益诉求和社会矛盾化解机制也不够健全，边疆地区社会治理还没有实现全覆盖。(2)治理风险多样化。边疆地区仍然处于社会转型期，意识形态内生弱化，社会主流意识形态依然存在信任危机；各种利益矛盾和社会纠纷集中凸显，物质利益分配不公，既加剧了社会结构和社会矛盾的紧张程度，又加剧了转型期社会发展的不稳定性。(3)治理环境复杂化。边疆地区的改革同全国其他地区一样进入了深水区，整个社会正在由“熟人社会”向“陌生人社会”转变，也就是由遇事找关系的“熟人文化”逐步向以“契约”为核心的“陌生人文化”转变。但是这个转变过程是艰难和漫长的，“遇事讲关系、重人情”渗透到了社会的方方面面，“熟人好办事”观念对法治理念具有侵蚀和阻碍负面影响。(4)治理导向扭曲化。政绩评价在某种程度上成为了影响边疆民族地区领导干部行政的“指挥棒”，抓政绩成为他们工作的重心，难免把抓基层社会安全治理工作放到次要的位置，这样的工作定位与新时代加强边境地区安全治理的要求并不完全吻合。为了全面推进治理体系与治理能力现代化建设，地方政府在推进边疆社会安全治理的过程中必须增强责任意识、风险意识，从制度规范、行为规范、体制机制诸方面增强风险意识，总结提炼边疆治理的经验教训，提升预测规避、处置和化解社会风险的能力。

二、边疆民族地区安全治理的现实困境

(一)对边疆地区安全隐患意识缺乏警钟长鸣

陆海边疆安全稳定始终是与周边国家和地区的地缘战略关系紧密地联系在一起的，始终是威胁国家主权和领土完整的战略要素。自新中国成立以来，诸多国外宗教敌对势力始终没有放弃对中国边境地区的渗透活动；国内邪教组织和国外邪教组织遥相呼应，有时故意把邪教活动与当地群众的合法宗教活动搅混在一起，时不时地在边境地区故意制造一些事端，引发意料不到的“突发事件”和“恶性暴力事件”。很多在内地其他地区经常发生、原本很简单的小事情，一旦在边疆民族地区发生，尤其是被人故意把它与宗教问题扯在一起的时候，立马就变成了“错综复杂的政治问题”。在新疆“7·5事件”、西藏“3.14事件”等一些突发事件中，违法者多以宗教为诱因并辅以政治谣言欺骗群众，最终酿成“街头打砸抢烧”“冲击国家政权机关”“冲击国家司法机关”的恶性事件。在处置这些“群体性事件”“突发恶性事件”过程中，暴露出一些地方政府抓安全治理工作思想认识不到位、安全治理方式和治理手段能效低等问题。面对当下国内外政治传播多元竞争的现实状况，国家政权机关必须以铁的手腕对边疆地区民族分裂组织、极端宗教组织和暴力恐怖组织的“政治谣言”传播予以坚决打击，坚定维护边境地区的社会和谐稳定状态，为边境地区各民族营造良好的生存和发展空间。对一般宗教团体和民间组织的传播活动，应当依法限定其传播场所和地域范围，推进合法正当宗教信息渠道的畅通；对普通民间社团组织的正面传播，应当给予必要的物质鼓励和支持，以弥补边疆民族地区国家传播在信息通道上的不足。(6)张焱：《政治传播与边疆多民族地区的社会治理》 ，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第1期。

陆海边疆安全是国家安全的重要组成部分，随着“一带一路”倡议不断向纵深推进，影响陆海边疆安全的因素依然存在。譬如，中朝边境地区的“脱北者”问题，在过去相当长的一段时间内也闹得人不得安宁。西方国家有关团体包括记者和宗教人士等，在中朝边境地区秘密从事与“脱北”相关的刺探活动，抑或非法采访朝鲜非法越境人员；有的西方敌对势力竟然在中朝边境地区，以设立教会、创办工厂企业、投资办学等为诱饵或耳目，从事容留朝鲜非法越境者、资助朝鲜非法越境人员从事有预谋的“反朝活动”等，所有这些违法活动都对中国边疆安全稳定和社会秩序带来巨大隐患。(7)李梅花：《中朝边境地区“多资源”安全隐患及其对策》，《中国民族报》201年12月16日。又譬如，中国与缅甸两国之间复杂的地缘政治因素，使得缅甸有关国家安全的战略选择、国家治理的外溢效应不可避免地对中国西南边疆安全带来消极影响。近年来“缅甸军政府”与“缅北民族地方武装”之间不断发生军事冲突，躲避战火的“难民”一批批地涌向云南边疆村寨，确实给中国西南边疆安全构成了严重威胁。

(二)对边疆地区宗教问题疏于从严治理

跨境族群由于民族相通、语言相近，在习惯上把边境另一边的同胞，视为自己坚强的后盾。有时候他们还可能在国外势力的蛊惑下，不适当地举起所谓“民族统一”旗帜，期待同国外族群建立自己所谓的“国家”，因而跨境族群问题有时候也会成为一个国家干涉另一个国家的借口。譬如，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦这五个中亚国家总人口只有5500万，分别隶属于130多个民族。这一地区各民族宗教信仰多元，民族关系错综复杂、宗教冲突不断。中亚地区动荡不安的主要根源，很多就是极端宗教思想蔓延泛滥，这也是引发中国跨境族群问题发生最主要的外部原因。譬如，中国西北地区信仰伊斯兰教的群众较多，仅新疆地区就有1000万穆斯林人口。(8)吴金光，徐黎丽：《中国的跨界民族与国家安全问题初探》，《祖国》2014年第16期。2009年7月5日发生在新疆乌鲁木齐市的“打砸抢烧严重暴力犯罪”事件，就是由境内外的“三股势力”精心策划和组织发动的。如果让这“三股势力”在新疆的阴谋得逞，将不仅会加剧新疆地区安全局势的危机，而且将促使整个西部地区直接面临境外伊斯兰极端势力的威胁。当下新疆边境治理面临最艰难的问题，仍然是国外宗教势力和极端思想的蔓延渗透。鉴于新疆反分裂、反恐怖斗争任务的艰巨性和复杂性，在今后一个较长的时期内，新疆边境治理的目标定位仍然是“社会稳定”和“长治久安”，经济社会发展是最终解决新疆问题的根本。新疆现已进入脱贫攻坚、全面建成小康社会的决胜阶段，边疆治理必须继续深入开展“维稳整治”和“反分裂教育”工作；依法整治非法宗教活动场所，坚决遏制宗教极端思想的蔓延渗透；要以网格化管理为抓手、加强边境安全秩序管控，提升各种应急处置能力水平；要加强网络和意识形态领域安全管控，切实提高监控发现、清理整治、封堵反制和追查打击能力。总结新疆“7·5事件”的深刻教训，就是过去对新疆地区宗教问题疏于从严治理，对“三股势力”早期在新疆地区的猖獗活动打击不力，对敌对势力的任何仁慈和手软都是对人民的极大犯罪。

(三)对民族区域自治制度的理解存有偏差

民族区域自治制度以其国家基本政治制度的法律地位确立了民族区域自治法是仅次于宪法的基本法地位和权威，制度和法律是边疆民族地区安全治理的利器，为边疆安全治理提供了完备的政治保障和法治保障。尽管民族区域自治制度原本就是针对边疆问题提出来的，但由于有些边疆地区干部和边民群众缺乏边疆治理主人翁意识和自觉性，致使“守边戍边”功能慢慢地被忽视和淡漠。有些人认为民族区域自治制度对于边疆治理来说，就是一个空泛的、有名无实的东西；对民族区域自治制度如何在边疆地区施行，尤其是对自治权的内容、边界和范围，始终没有一个明确而清晰的定位。早在1981年8月针对新疆个别地区发生骚乱，在少数干部中出现消极乃至民族分裂言论，邓小平在新疆考察时明确指出：“新疆的根本问题是搞共和国还是搞自治区的问题，要把我国实行的民族区域自治制度用法律形式固定下来，要从法律上解决这个问题”(9)邓小平：《新疆稳定是大局，选拔干部是关键》，中央文献研究室：《新疆工作文献选编》，北京：中央文献出版社，2010年版，第252页。。邓小平这段话不只是对新疆讲的，而是建议对全国边疆民族地区采取立法形式，用法律和制度来维护国家统一与边疆安全稳定。按照《宪法》《民族区域自治法》的规定，在民族自治地方已经实现了自治区主席、自治州州长和自治县县长“由少数民族公民担任”，但是仍然存在不能正确认识和理解民族区域自治制度的问题。正是因为充分认识到不同地区、不同民族在经济社会发展方面存在的事实上的差距，因此，新中国成立之初就着手建立并实行了民族区域自治制度，其根本目的在于实现各民族人民当家作主的权利，既是维护和保障少数民族利益，也是鼓励民族自治地方的领导和群众充分运用法律赋予少数民族自治地方的诸多自治权。在国家和发达地区的帮扶下通过自力更生、艰苦奋斗，尽快缩小民族自治地方同发达地区的发展差距，避免因经济发展的落后而受到其他民族的歧视和不公正的待遇。“差别”意味着彼此之间的待遇抑或要求有所不同。必须正视当下民族区域自治以及相关具体制度设计中已充分考虑到了各民族间存在的差异以及内地与边疆的差距，同时也考虑到了同一个自治区的范围内存在着“自治民族”与非自治少数民族、抑或存在少数民族与汉族的差别。解决民族问题的关键是必须加快民族自治地方经济社会发展，国家赋予民族自治地方自治权中最重要的权利是财政税收自治权，民族自治地方各级政府要充分利用法律赋予的“自治权利”，加快民族自治地方经济社会发展步伐，尽快缩小民族地区与发达地区的差距，带领民族自治地方群众尽快走上共同富裕之路。民族区域自治制度是民族因素与区域因素的有机结合，边疆地区安全治理必须消除对民族区域自治制度理解的偏差，充分重视发挥民族区域自治制度的作用，既关注民族因素又重视区域因素，正确对待少数民族群体合理的利益诉求，切实做到政治、经济和文化诸方面的地位平等和权利平等。

三、边疆民族地区安全治理的法治思维

(一)边疆民族地区安全治理必须树立法治思维

边疆地区安全治理是国家治理的重要组成部分，是一种法治化程度相当高的治理活动，法治思维是边疆民族地区安全治理的底线思维。在国际局势瞬息万变、安全稳定问题错综复杂的情势下，唯有法治思维才能有效地整合各种张力、化解各种矛盾和冲突，为稳疆固边和边疆社会和谐奠定基础。这里所论及的“法治思维”，说到底就是把法治的基本原理、基本规则和基本要求运用于边疆地区安全治理的实践全过程，用以指导、分析和处置现实问题的一种基本思路和基本方法。法治思维的基本内核是法律至上、权利本位、权力制约和程序公正。这就要求边疆民族地区的一切执法机关和执法人员，都必须义无反顾地崇尚法律、尊重法律，处置任何问题都要运用法治方式和法治手段进行，处理的结果也要运用法律作为判断正确与否的准绳。在边疆民族地区安全治理过程中，必须始终坚持重大政策出台“于法有据”“法无授权即禁止，法无禁止即自由”，防止公共权力的随意扩张和任性，杜绝领导干部的失职渎职以及冤假错案发生，学会运用法治思维解决社会问题、提升社会安全治理能力。在一定程度和一定意义上讲，法治思维说到底也就是“程序思维”，必须养成所有执法机关和执法人员依照程序办事、依据规则办事的良好习惯。只有严格按照法定程序公正司法和公正执法，才能够避免边疆民族地区冤假错案的继续发生。

(二)“习惯法”治理是边疆地区安全治理的普惠举措

边疆地区安全治理宜从村寨基层治理抓起。人们对社会规则遵从的内在约束，从来不在于官方惩罚的威胁，而在于社会与个人道德控制交织力量的影响。譬如，通过人们的口传、身教等方式沿袭下来的“民族习惯法”，其合法性就来源于普通民众的广泛认同。习惯法是边疆民族地区“礼治”的重要形式，它随着社会的发展而发展，决不会因为某个政治环境的改变而消亡。尽管习惯法来自于民间且未得到官方授权认可，但它在长期的社会运行实践中却逐渐演化成为具有震慑力与强制力的“非正式制度”。习惯法在边疆地区安全治理中能够起到国家法律难于发挥的积极作用。从社会规范视角看，乡约寨规、村规民约与民族习惯法具有异曲同工的作用，对边疆村民行为规范的作用具有自觉性和权威性。地方政府要引导和规范边民的认知方式和行为方式，促使民族习惯法和乡约寨规、村规民约成为成文法的必要补充，实现边疆安全治理的法律法规与道德相辅相成、法治与德治相得益彰。现代国家治理的权力体系是一个“自下而上集中”和“自上而下渗透”的双向过程。在“皇权不下县”的封建社会里，国家行政权和司法权始终高悬于乡村社会之上，乡村社会治理逐渐形成了以“习惯法”为标志的“自我治理”。民族习惯法在经济社会治理中发挥着不可估量的作用，是边疆民族地区安全治理最有效的、易于被当地群众接受的普惠举措。所以，2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法通则》规定，民事纠纷处理应当依据法律规定，没有规定的可以在不违背公序良俗的前提下适用习惯法。(10)新华社：《中华人民共和国民法总则》，《人民日报》2017年3月19日。2017年10月，习近平在中共十九大报告中指出，乡村治安的本质是社会控制，运用乡规民约维系社会治安秩序，在乡村治理中具有极为重要的地位。(11)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。只有发展才是硬道理。边疆民族地区经济社会能否稳定发展和快速发展，是边疆民族地区安全治理目标能否实现的决定性因素。必须逐渐缩小直至消除边疆地区与内地存在的差距，减少因经济发展不平衡而产生新的不满情绪，实现社会公平并促进各民族的大团结。如果边疆民族地区长期处于经济贫困和发展不平衡状态，极易产生边民心理上新的不平衡抑或相对被“剥夺感”，甚至弱化贫困群体对法律的认同和崇尚。但是法律制度能否保障不同利益群体表达不同的利益诉求，同样是至关重要的因素。因为只有充分调动边民和其他诸多方面的积极因素，才能够形成边疆地区有效治理和快速发展的合力。与此相应的是还必须有铁的一手准备，即善于使用法律武器和无产阶级专政的权威力量，随时遏制反社会的力量并打击境外敌对势力的破坏活动，法治社会的高度发展是边疆治理的软实力。

(三)法治手段是边疆地区安全治理的根本手段

法律服务于边疆民族地区安全治理的基本要义，集中地体现在如何有效运用法治方式和法治手段上。这里所论及的法治方式和法治手段，既包括民族自治地方立法机关结合本地经济社会发展实际，有的放矢地制定有利于民族自治地方发展的差别化政策、推进公共服务均等化；也包括在不违背上位法规定的前提下，制定适合本地区经济社会和文化发展需要的“法律补充规定”，对法律法规“变通执行”的补充条例。在中华民族多元一体的大家庭里，每个民族都是“中华民族”的一个成员，每个公民都是国家的一分子，对边疆治理负有义不容辞的责任和义务。边疆民族问题治理是边疆安全治理的重要组成部分，坚持民族团结是解决边疆民族问题的根本政策。加强中国特色社会主义新时代各民族的大团结，既是构建民族地区和谐社会的群众基础和政治基础，也是边疆地区安全治理的有效手段。譬如，中央人民政府在新中国成立不久用了两年时间，对西南边疆地区的西藏进行全方位整治，为边疆治理积累了三条基本经验：(1)依法保障治理措施实施，维护民族团结和国土安全；(2)创建西藏自治区，构建西藏边疆管理制度；(3)培养和使用少数民族干部，翻身农奴当家作主人。在当下边疆治理过程中，必须继续坚持文化认同的法治原则，以文化为根脉、以经济为纽带、以法治为抓手，把“民族文化认同”与“中华民族认同”“国家认同”结合起来。只有当边民牢固树立起“中华民族自豪感”的时候，他们才会自觉地履行定居边疆、开发边疆、建设边疆、守护边疆和巩固边疆的天职。法治文化建设是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的有机构成，制定良法、推进良法善治，是边疆依法治理的一个维度。这意味着“治边主体”在行使公共权力的时候，一定要抛弃“人治”实施“法治”，善于运用法治思维和法治手段，促使依法治理成为边疆治理的基本价值取向。从法治边疆本质上看，边疆安全治理必须是“人民之治”，绝对不只是“党政之治”。要引导人们认同和崇尚法治，把“安全治理法治”内化为生存方式、外化为法治行为；要培育边疆和社会安全自治主体、创新自治机制，为推进边疆地区安全和社会安全协同治理孕育多元主体。有些地方领导面临社会治理的艰巨性和“信访维稳”压力，习惯于沿袭行政手段而非法治手段处置问题，致使矛盾纠纷非但不能得到解决反而加剧，这是与边疆安全治理法治化背道而驰的。边疆民族地区的立法和执法机关，要依法对公权力和公权力之间的关系进行改革调整，扩大公民的知情权和监督权，提高司法机关的公信力；必须以法治精神规范政府治理的行政行为，构建政府与民众协商合作的信任机制与参与平台，通过完善政府信用制度方式杜绝政府失信于民，用法治思维和法治手段化解社会矛盾纠纷；要从顶层设计上进行司法体制机制改革，边疆民族地区各级领导干部必须善于运用法治手段推进法治建设实践，运用纠错程序保障民族法治体系的有效实施，为边疆民族地区安全治理提供根本遵循。

(四)民族区域自治法是边疆安全治理的法治保障

《民族区域自治法》在当下的主要任务，就是要为14个集中连片特困区域实现“全部脱贫”“全面建成小康社会”提供法治保障。为此，中共中央、国务院把贯彻落实《民族区域自治法》的目标任务作为“十三五”规划期间执政党和中央政府治国理政的头等大事来抓。譬如，2011年12月，中共中央、国务院在《中国扶贫开发纲要(2011—2020年)》中确定了14个集中连片特困地区、592个重点县、3万个贫困村为扶贫攻坚主战场。边疆民族地区区域性、整体性贫困的有效治理，是边疆民族地区安全治理的根本依靠，它既关系到宪法和民族区域自治法保障贫困群体基本人权的实现问题，更关系到执政党向全国人民作出的庄严承诺问题。民族地区地方政府必须把彻底根治贫困作为落实《民族区域自治法》、推进法治建设的新亮点，作为“十三五”期间打赢脱贫攻坚战的治本之策。2012年11月，习近平在中共十八届一中全会上指出，绝对不能让一个少数民族、一个贫困地区掉队。2015年习近平在云南考察时又强调指出：“扶贫开发是我们第一个一百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。”(12)严天亮，马宏：《近年来我国民族地区扶贫开发的概况与思考》，《黑龙江民族丛刊》2016年第6期。现在离2020年“收官之年”只有一年时间，边疆民族地区精准扶贫、精准脱贫任务还相当艰巨。为了保证实现“真脱贫”“脱真贫”，杜绝“数字脱贫”“填表脱贫”等虚假脱贫现象发生，民族自治地方政府要把落实《民族区域自治法》同落实民族地区脱贫攻坚任务结合起来，建立最严格的脱贫攻坚领导责任制，依法落实最严格的脱贫考核、督察和问责制度；要把社会保障作为边疆民族地区全面建成小康社会的制度保障，使之成为边疆民族地区人民共享发展积极成果的基本途径和制度安排。2019年中央1号文件强调要“坚持现行扶贫标准，全面排查解决影响‘两不愁三保障’实现的突出问题，防止盲目拔高标准、吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫。”(13)中共中央，国务院：《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作若干意见》，《人民日报》2019年2月20日。《民族区域自治法》的法律地位和生命力，不仅在于《民族区域自治法》是一部仅次于《宪法》的基本法，而且在于它把执政党的民族区域自治理念、自治政策和自治举措通过法律形式使之具体化、规范化和制度化，使之有助于运用法治思维来推进边疆安全治理工作。民族自治地方各级领导必须深刻领会民族区域自治法的精髓，严守法治底线思维、坚持高标准要求，逐渐在实践中形成“为老百姓想问题、办实事”的思想自觉和行为习惯。政府诚信是社会诚信建设的重中之重，各级政府机关及其工作人员要自觉成为社会诚信的楷模和诚信风尚的引领者，率先垂范、遵守法律法规、社会道德和公序良俗。文化自信是社会诚信体系构建的思想基础，它具有“内化于心、外化于行”的功能作用，优秀民族传统文化能够为社会诚信提供智慧和道义支撑。民族自治地方政府应当在边疆治理过程中，加快推进社会诚信建设步伐，在全社会进行社会诚信道德教育和诚信精神培育，强化党员干部在社会诚信方面的道德自律，通过领导干部的诚信示范作用和榜样带动，促使社会诚信成为社会成员的行为自觉，形成人人崇尚诚信自律的良好社会风气。《民族区域自治法》规定，少数民族成员依法享有在公开抑或私下场合使用本民族语言等特殊权利，地方政府要为边民特殊权利实现和人权保障提供特殊保护。就当下边疆民族地区少数民族群众特殊权利而言，主要有：(1)保持民族文化特性方面的权利；(2)维护宗教信仰方面的权利；(3)保持民族语言特性方面的权利；(4)享有同各民族平等、自由交往的权利。党的十九大报告提出要加强人权保护和提供法治保障，突出了边疆地区人权保障在边疆安全治理中的重要作用。边疆民族自治地方立法机关和政府机关要在贯彻国家现行法律法规的前提下，加大实施《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治立法权的力度，依法推进民族自治地方的立法进程。要结合当地实际情况，在“立、改、废”三个方面协同推进，尽快形成以“自治为基、法治为本、德治先行”的基层社会治理新格局。尤其要加快制定5个自治区的自治条例和单行条例，加快不适应民族地区经济社会文化发展需要的补充立法，加快落实实施民族区域自治法配套法规的立法，加快不适应民族地区经济社会文化发展实际情况的变通立法等，构建起适合边疆民族地区安全治理和经济社会发展需要的法律法规体系。