周荣华张 明

近年来，伴随我国社会信用体系建设的有力推进，信用制度得到了多主体、多层次、多维度的建构，取得了许多成果，但与此同时也出现了许多法律问题，特别是信用制度的合法性问题。面对社会信用体系建设语境下的信用制度安排，如何解决其合法性问题，建立科学的制度体系，不仅是社会信用体系建设迫切需要解决的问题，也是规范立法、建设法治国家亟待解决的问题。

一、信用制度安排的进展状况

(一)取得的制度成果

制度安排是社会信用体系建设的基础性工程。当我们分析信用社会问题产生的根源时，摆在首位的常常是“制度缺失”这一原因。因此在信用体系建设中，制度安排被置于突出位置。2011年党的十七届六中全会部署大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设以来，特别是2014年国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(以下简称《规划纲要》)发布实施以来，信用制度安排得到空前重视，形成了涉及信用主体身份识别(法人和其他组织统一社会信用代码制度等)，信用信息归集、查询、共享、应用、安全和主体权益保护，信用奖惩与信用监管嵌入行政管理、社会治理等方面的制度规范，有力支撑了社会信用体系建设。这些制度的文本形式主要有专门关于信用的条例、规章、规范性文件以及纳入信用管理内容的专门法律法规等。在规范征信机构市场准入、操作规则与企业信息公开、信用约束等方面，颁布了《征信业管理条例》和《企业信息公示暂行条例》，分别于2013年和2014年实施。国务院还通过出台指导意见等形式，推进各特定领域信用制度安排。例如出台《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》(国办发〔2016〕98号)，明确建立个人实名登记制度、个人信用记录制度和个人信息安全、隐私保护与信用修复制度等；出台《关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕76号)，推进政务诚信(信用)管理制度建设；出台《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)，明确信用奖惩制度措施，构建守信联合激励和失信联合惩戒的协同机制。国家出台的规范性文件对信用立法发挥了指导作用，有些内容已被相关法律法规吸收纳入。例如，国发〔2016〕33号文件中的有关精神已在《无证无照经营查处办法》中得到体现，该法第十五条规定：“任何单位或者个人从事无证无照经营的，由查处部门记入信用记录，并依照相关法律、法规的规定予以公示”。

目前，国家《信用法》《公共信用信息管理条例》和《统一社会信用代码管理办法》正在征求意见中。国家层面的信用基本法虽然还没有出台，但已经或正在通过专门法的制定、修改将信用建设管理的相关制度纳入其中，这一点在党的十八大以来立法或修法中表现得特别明显，《网络安全法》(2016通过)、《电子商务法》(2018通过)、《外商投资法》(2019通过)、《疫苗管理法》(2019通过)、《中小企业促进法》(2017修订)、《个人所得税法》(2018修订)、《反不正当竞争法》(2019修订)等20多部法中明确了相关信用制度，规定了信用管理内容。例如，2018年修订后的《公务员法》第26条明文将“被依法列为失信联合惩戒对象的”人员作为不得录用为公务员的限制人员类型之一。

国家部委等部门或行业机构，结合自身部门和行业特点，通过部门规章等形式出台相关专业领域信用管理制度。各地区也根据本地信用体系建设需要，制定地区性信用制度。截止到2019年底，陕西、湖北、上海、河北、浙江、河南等省市已经出台地方信用法规，广东、山东、江苏等省正在出台中；设区的市中，宿迁、厦门、南京等市也建立了本地地方信用法规。全国大部分省市自治区都通过政府规章和规范性文件安排了本地信用制度。

(二)存在的主要不足

近年来的信用制度安排虽然为面广量大的信用体系建设提供了重要支撑，但对于社会信用体系的健全运行还是远远不够的，而且按照这个进度，要完成《规划纲要》提出的“到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立”的任务还是相当艰巨的。

基于社会信用体系建设而进行的信用制度安排，存在诸多不足，概括起来主要有以下五个方面。第一，定位的精准性问题。信用基本法的目标定位、框架结构还在进一步研究中；社会信用、失信、失信惩戒等基本概念还缺乏深入研究和相应的法律专业界定；失信惩戒的具体做法向法律规范转换的技术基础还比较薄弱。第二，结构的合理性问题。信用专门立法位阶低，除个别条例外其他都是部委规章、地方性法规和地方政府规章；立法规范领域普遍较窄，不能覆盖政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信“四大诚信”。①(1)①参见杨福忠：《诚信价值观法律化视野下社会信用立法研究》，载《首都师范大学学报(社会科学版)》2018年第5期，第63页。制度与制度之间不够融贯，甚至相互矛盾。第三，标准的统一性问题。由于国家层面缺乏信用基本法，各地自我立法或出台规范性文件对信用行为进行不同的规范，例如对于同样的守信行为，各地的激励措施不同；对于同样的失信行为，各地的惩戒措施也不一样。第四，依据的充分性问题。我国信用制度安排是在信用基本法阙如、专门法缺少的情况下，运用政府规章、地方性法规、规范性文件探索、操作的，依据比较缺乏。第五，认同的普遍性问题。已经试行的信用制度，特别是守信激励和失信惩戒制度多受争议，许多惩戒措施不仅受到民众质疑，而且被学界尤其是法学界指为违背法理，与依法行政、尊重保障人权、不当联结禁止以及比例、公平等法治原则相悖，一些制度规定减损公民、法人和其他组织权利，或者增加其义务。在这些不足中最受关注和质疑的是制度规范不合法理，出现了合法性问题，产生了“合法性危机”。②(2)②参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5期第37-41页；夏泽民：《行政规范性文件理论与实务研究》，南京大学出版社2018年版，第82-87页。

(三)问题的生成缘由

信用制度安排中之所以会出现那么多问题，特别是出现那么多合法性问题，主要原因是我们对社会信用体系缺乏全面深入的认知，理论指导实践不足，实践支撑立法不够。第一，社会信用体系的复杂性。我们要建设的社会信用体系是一个包括社会各领域的庞大的治理体系，不仅涉及的领域广、维度多，而且关涉各类主体，涉及各方利益，既无历史经验，也无国际借鉴。因此信用制度的安排需要一个摸石过河的探索创新过程。第二，信用建设实践的不充分性。我国社会信用体系的建设是一个逐步推进的过程，以“四大诚信”为主要内容的全域信用建设是从2011年部署启动的，整个信用建设实践相对于信用立法还是不够充分的。虽然信用建设取得了许多进展和成效，但不少领域信用建设进展缓慢，信用服务业没有得到很好发展，用法律法规制度的形式将信用建设实践成果巩固起来，需要一个渐进进程。第三，信用理论准备的欠缺性。在推进信用建设的同时，我国有关专家学者开展了大量信用理论研究，取得了多方面的进展和成果。由于信用体系的复杂性和建设实践的不充分性，有些理论问题的研究还不够清晰，有些问题还存在理论空白，全域性的社会信用体系理念还没有系统建构起来。

信用体系的复杂性、特殊性决定了信用制度的安排不是一帆风顺的，信用制度的合法性问题是信用建设实践与法理磨合的现实表现，也是信用体系建设中制度的需求与供给矛盾的突出表现，是一种暂时的现象。

二、解决信用制度安排合法性问题的基本理路

(一)把握信用建设的功能定位

信用制度合法性问题的解决，信用法制化进程的加快，既取决于对法律精神的把握，也取决于对社会信用体系本身的把握，特别是对社会信用体系功能定位和目标内涵的把握。进行信用制度安排，进行信用立法，首先必须搞清社会信用体系是什么、建设一个什么样的社会信用体系。社会信用体系的功能定位、内涵目标决定信用立法的性质、规模。

社会信用体系也称国家信用管理体系或国家信用体系。它的具体内涵在我国并没有取得高度共识，但基本架构类似，由制度文化、相关组织、运行机制等构成，拥有信用服务管理等功能。“社会信用体系是现代市场经济和社会治理体制的重要制度安排，是由信用法规、信用监管、信用服务、失信惩戒、信用文化和社会主体行为的诚信规范等多方面共同作用、相互促进、交织形成的一种社会运行机制和综合管理体系。”①(3)①吴维海、张晓丽：《大国信用——全球视野的中国社会信用体系》，中国计划出版社2017年版，第49页。《规划纲要》明确了社会信用体系的基本要件，即法律法规和标准体系、征信系统、信用监管体制、信用服务市场体系、激励惩戒机制等。由此我们认为，社会信用体系是以一定的制度标准为基础，以诚信文化为取向，依托信用信息进行信用服务与管理的社会运行机制和治理体系。这种机制和体系是由制度建构的，缺失相应的制度就不可能构建社会信用体系，信用行为就不可能得到规范，信用失序的社会问题就不可能得到根治。

在我国，社会信用体系起初是隶属于社会主义市场经济体制的，是市场经济体制的重要组成部分。“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。”②(4)②本书编写组：《〈中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2003年版，第10页。“建设社会信用体系，是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要，是整顿和规范市场经济秩序的治本之策。”③(5)③《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》(国办发〔2007〕17号)。社会信用体系的建立与完善是社会主义市场经济体制走向成熟的重要标志。随着改革的不断推进，特别是改革进入全面深化阶段，国家治理体系和治理能力现代化被提上重要议事日程，社会信用不再是传统意义上的经济领域的信用，而是渗透或表现于政治、经济、社会、文化和生态等各领域的信用。对这种人们生活每一领域中的信用进行建设和管理，在逻辑上属于国家治理体系的范畴。事实上，信用服务与管理渗透于行政管理、社会管理等各类管理之中，它是国家治理的重要内容和有效抓手。国家全面推进社会信用体系建设，这种建设便成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措和途径。我国的社会信用体系建设是全面深化改革的一项重要内容，而“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”①(6)①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。社会信用体系建设服从并服务于这一总目标。这样的社会信用体系是广义的，它不仅包含传统意义的信用，而且更加注重整个社会的诚信，因此我国社会信用体系建设语境下的社会信用体系与社会诚信体系是基本相同的。

综上所述，社会信用体系是社会各领域即社会全域的信用体系，它庞大复杂；这个体系的组织架构的每一部分都依赖于制度建构，制度是社会信用体系各组成部分的基础构件；信用制度的安排统摄于推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。

(二)明晰信用建设的目标内涵

《规划纲要》设定的到2020年社会信用体系建设的主要目标可以解析为三个层次：第一，社会信用体系架构目标，主要内容是社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用；第二，重点领域的社会信用建设目标，就是政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展；第三，社会信用建设的社会效果目标，主要是全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转。

社会信用体系建设的三层次目标都贯穿着诚信文化，即诚信价值取向，最终要使诚信成为人们稳定的价值取向，成为人们的人格素质。因此，作为社会主义核心价值观内容之一的诚信，应当成为信用制度安排，尤其是成为信用立法的灵魂，应该通过信用法律法规制度安排体现、保障诚信价值取向。②(7)②参见周荣华、李鑫：《社会信用管理服务的创新趋势及优化途径》，载《东吴学术》2019年第3期，第46-47页。

(三)遵循法律制定的基本逻辑

解决信用制度安排的合法性问题，加快信用法制化进程，需要根据社会信用制度的现实需求和相关法理的规范要求进行综合考量，在对现有制度安排进行全面梳理的基础上，完善合理、合法的制度；剔除不适当、不合法的制度；对不可或缺、但与相关法理不甚一致的制度，可以通过以下路径进行合法性归位。第一，对能够通过适当调整使其符合上位法、符合法律原则的信用制度，进行调整完善，以适当文本形式固定下来，并与相邻制度相互衔接、融贯。第二，根据信用法的特殊性和相关法理的弹性，修改其他法律，消除与信用制度的矛盾、抵触，为信用法拓展法律空间。此外，针对信用制度安排违反有关立法原则的质疑，根据信用行为和信用关系的特性，对其中一些质疑通过转换认知视角，正确看待那些看似不合法信用制度的合法性问题。这些路径做法都需要社会信用体系建设者与立法专业人士的交往商谈、对话协商。对于第一和第二条路径，需要在对社会信用体系功能定位、目标内涵和建设实际深入把握的基础上，通过修改完善信用制度和修订部分法律予以实现。对于第三条路径，首先要将这类问题梳理出来，在理论研究的基础上做好论证、解释工作，化“不合法”为合法。要做到这一点，需要对信用法理，特别是要对被认为违背了的法律原则转换视角，进行换位认知。在信用制度安排中被认为违背了的法律原则，比较突出的主要有一事不再罚原则、不当联结禁止原则和比例原则等，本文第四部分对此专门进行论述。

三、信用制度合法性安排需要把握的若干要点

(一)信用法律的双重性

信用法是什么性质的法律？它属于哪类法？这是信用立法、保障信用制度合法性需要把握的要点之一。

如果按照现行的政治、经济、文化、社会、生态等制度分类，那么信用制度是无法被归入其中一类的，这是因为信用存在于政治、经济、文化、社会、生态等每一领域之中。信用制度的跨界性，使其成为一种特殊的制度，由此也会使信用制度安排遇到许多有待解决的新问题。

信用的全领域存在决定了信用制度或信用法律具有全域特征，这种全域特征决定了信用法具有跨界性，因此不能简单地使用公法与私法的划分为信用法进行定性，特别是不能将信用法完全看成是公法，从而原封不动地遵循行政法原则。“社会信用立法涉及公法与私法，同时承载公法(如《宪法》等)和私法(如《合同法》《公司法》等)领域的法律问题，属于一种新型的立法，必须在《立法法》确立的权限范围内审慎进行。”①(8)①顾敏康：《探索有中国特色的社会信用体系建设规律》，载《中国市场监管报》2019年7月23日，第4版。“社会信用立法是一项具有开创意义的创新工程和系统工程，具有复杂性和综合性。”②(9)②廖永安、谭曼：《以信用立法推进社会信用体系建设》，载《光明日报》2018年2月19日，第3版。信用法的这种兼具公法私法的双重性质是信用制度安排必须考量的重要因素。

(二)立法路径的贯通性

信用体系建设的制度安排，主要形式是法律法规和规范性文件以及各种其他关联组织制定的制度等，其中法律法规是主体。换言之，信用制度安排中立法是主导工程。我国立法主要有两种路径形式。第一是部门法路径、部门法思维。将社会生活划分为不同的侧面，抽象出不同的社会关系，根据法律调整的社会关系不同，分门别类地制定法律。刑法、民法、行政法等相应调整刑事法律关系、民事法律关系、行政法律关系。这种立法路径的思维方式是分工思维，立法价值目标是逻辑自洽、规范塑造实践，我国法律体系的建构主要采用这种方式。第二是领域法路径、领域法思维。它是根据行为所处的领域，以特定领域为立法范围，将特定事务关系作为法律的调整对象。由于它将特定领域作为整体看待，考虑的是综合施治，因而它的思维方式是整合思维，价值目标是问题定位、规范回应实践。③(10)③参见侯卓：《领域法思维与国家治理的路径拓补》，载《法学论坛》2018年第4期，第100-101页。

那么，信用立法应采取哪种路径形式呢？将信用立法与这两种路径形式进行对照，可以说，没有一种能够直接完全适用。首先信用法的调整对象主要是信用关系，围绕着信用关系的调整规范信用秩序。在这个意义上说，信用立法应选择部门法路径。但信用关系调整没有那么简单。信用关系与刑事、民事、行政等法律关系融为一体，但并不像它们那样相对独立。如果假定信用实务和一些信用制度安排中将守法认作守信、违法认作失信是正确的话，那么无论哪种法律关系都是信用关系。就信用关系抽象出来进行立法调整，这种关系是不是太广、太多、太杂？这就带来了信用立法的复杂性。信用体系是一个由国家主导的制度体系，在信用关系调整中，行政权力常常介入其中，但行政关系同时需要接受行政法调整，这样行政关系与信用关系纠集于一体。征信业的发展同时也是经济行为，由此产生的信用服务又是一种市场行为，需要接受经济法的调整。因此可以说，信用法具有部门法的维度，但通过部门法立法路径形式难以达成信用立法的全部目标。那么信用法是不是可以采用领域法路径形式呢？信用法涉及领域，涉及社会生活的每一领域，“四大诚信”就是“四大领域”，《规划纲要》在安排商务诚信建设时还提及生产领域、流通领域、金融领域等11个领域。但从领域法中“领域”一词的含义来看，信用法律规范调整的大多不是一个特定领域，显然整体上不适于领域法路径。根据信用体系建设制度需求实际和立法路径的理论逻辑，我们认为信用立法应该综合上述两种路径，走一条综合性路径。一方面要“用‘领域法学’思维处理好信用法治起点的信用立法”，④(11)④王文婷：《当前信用法治制度构建的难点与对策——以中国城市信用建设为样本》，载《人民法治》2018年第19期，第33页。运用领域法立法理念、做法，突出信用立法的开放性，面向社会信用体系的功能定位、目标内涵，总结信用建设实践经验，切合信用建设制度现实需求，制定信用基本法和重点领域专门信用法律法规。另一方面根据社会信用体系的建构需求，对信用关系进行分类，对独立性较强的信用关系制定专门法予以调整，如征信、权益保护等；对与其他法律关系融合度高的信用行为，通过修改其他部门法、增加相应条款的形式予以调整。这就要求处理好信用法与其他法的关系。“需要注意的是，信用立法已突破了传统部门的界分。但仍应当注意与相邻部门法，如行政法、刑法、税法等的衔接。”①(12)①王文婷：《当前信用法治制度构建的难点与对策——以中国城市信用建设为样本》，载《人民法治》2018年第19期，第33页。

(三)信用责任的独立性

信用制度安排，特别是信用立法除了需要把握信用法的性质、应该采取的立法路径外，还需要根据社会信用的特殊性进行相关理论创新，创设特定的法律概念、规范和原则。没有这样的理论创新，立法的任务是难以完成的，合法性亦是难以保障的。在这方面法学界已经开辟新界，取得了许多成果，其中以信用法规规范调整方式的研究为基础而形成的信用责任理论创新最为关键。将信用责任作为一种独立的法律责任，对于确立信用法的地位以及信用立法的路径尤为重要。

信用法规规范对信用行为的调整方式主要表现为信用奖惩，其中失信惩戒是主要方面。立足于我国当前的失信惩戒实践，沈岿教授将我国失信惩戒措施(方式)归纳为如下六类：失信记录、提醒告诫、重点监管、声誉不利、资格限制或剥夺、自由限制。②(13)②参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5期，第36-37页。刘俊海教授建议立法者按照法律逻辑将失信惩戒措施类型化为如下十二种：行政许可类惩戒、国有资源类惩戒、公共利益类惩戒、商事登记类惩戒、任职资格类惩戒、荣誉称号类惩戒、融资授信类惩戒、高消费类惩戒、旅行出境自由类惩戒、靶向监管类惩戒、刑事制裁类惩戒、公开揭露类惩戒。刘俊海教授还面向法治和诚信中国建设，将信用责任作为与民事责任、行政责任和刑事责任相并列的第四新兴法律责任，不仅论述了它的必要性与正当性，而且论述了它的可行性和鲜明个性。信用责任之所以能够成为独立的法律责任，是因为信用责任可以具有与其他法律责任一样的共性，即类型法定、主体合适、程序严谨、证据充分、信息透明、结果可诉。信用责任的类型即失信惩戒措施类型。③(14)③参见刘俊海：《信用责任：正在生长中的第四大法律责任》，载《法学论坛》2019年第6期，第5-9、10-11页。拥有责任类型是责任确立具有可能性、责任负担实施具有可操作性的关键，我国社会信用建设实践提供的多种惩戒措施类型，为信用责任的落实提供了支撑。

失信惩戒措施的类型化，特别是与此相应的信用责任概念的提出与内涵界定，为信用法的性质和地位确定提供了理论依据，为信用立法路径选择提供了现实指导。既然信用责任能够独立于民事、行政和刑事责任，信用法则独立于民法、行政法和刑法，是一个独立的法律子系统。由于信用责任与民事、行政和刑事责任相交叉，对“三大责任”具有增强性，因此在立法路径上既要相对独立(制定信用基本法、信用专门法等)，同时又要与其他法律协作融贯，将相关信用规范纳入其他法律之中，注重通过其他法律实现信用治理目标。

四、对信用制度安排有关法律原则的换位认知

(一)一事不再罚原则

在失信惩戒制度安排中，设计了联合惩戒机制，这种联合既是政府、市场、社会、司法等方面的联合，也是政府多部门对同一失信行为的多维惩戒。对此，无论是社会生活中的人们，还是理论界的一些专家学者都感到难以理解，认为失信的政府多维惩戒违背了行政法上的“一事不再罚”原则。联合惩戒意味着多部门惩戒，但这并不意味着与行政法的“一事不再罚”相矛盾。第一，行政处罚与信用惩戒的对象指向是不同的。虽然行政处罚与信用惩戒针对的是同一违法行为，但行政处罚针对的是违法行为这件事本身，针对的是其违法性；失信惩戒处罚的是违法行为的失信，针对的是违法行为的信用性质。对一种违法行为进行违法处罚和失信惩戒，是对同一行为所表现的不同属性关系不同的处理或调整。“一事”指的是一个具体行政违法行为，对它的信用惩戒不是在行政处罚基础上的再罚，而是就行为的失信性质所进行的另一种处理。“行政机关对违法失信行为实施的惩戒，是‘多罚’，而不是‘再罚’，并不违反‘一事不再罚’原则。”④(15)④王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计(中)》，载《中国信用》2019年第8期，第121页。第二，行政处罚与信用惩戒的责任承担是不同的。对同一违法行为依法进行的多种处罚，是对行为不同责任的不同追究。事实上，对违法行为责任的追究，是根据行为的性质或者是追究刑事责任，或者是追究民事责任，或者是追究行政责任，或者是这些责任不同程度的叠加。对违法行为进行信用惩戒，是追究这些行为的信用责任，这种责任的多维性不是“再罚”概念的含义。第三，行政处罚与信用惩戒的事件量级也不尽相同。信用惩戒并不都是一罚对一事，一般不同于行政处罚的“一事一罚”。信用对主体来说是积累性的，因而对违法行为的失信惩戒常常是将多种违法行为进行累计，实行“集成”惩戒。

(二)不当联结禁止原则

在对失信惩戒措施的制度安排中，一些措施看起来与失信行为没有关联甚至相去甚远。例如，国家发展改革委等44个国家部门、公司联合下发的《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2016〕141号)，将限制招录(聘)为公务员或事业单位工作人员、限制子女就读高收费私立学校等作为对最高人民法院公布的失信被执行人的惩戒措施。有的专家学者认为，诸如此类的措施违背了不当联结禁止原则。那么如何理解这个问题呢？关键是要有新的理论、新的视角。“从法学理论上分析，在一个部门法内部对行为的衡量及相应的惩罚是严格关联的，而突破部门法关联对行为定性和惩罚需要更为成熟的理论作为指引。”①(16)①王文婷：《当前信用法治制度构建的难点与对策——以中国城市信用建设为样本》，载《人民法治》2018年第19期，第35页。我们使用信用奖惩措施的“直接奖惩”与“延伸奖惩”概念分析那些看起来好像是不当联结的措施。②(17)②参见周荣华：《社会信用体系建设中的若干问题》，载《唯实》2019年第5期，第71页。对惩戒措施与失信行为的关联，从以下几个方面予以理解。

第一，失信惩戒应该是多维的。人与人之间守信用，则社会交往就通畅、便捷，不守信则人与人交往就受到限制、阻碍，因此为了激励守信、控制失信，信用奖惩选择的措施大多是给予守信者便利，为失信者设置门槛，使其行为受到限制。失信惩戒代价的形式多为设置的各种限制。由于社会生活的多域性，如果一个主体在这个领域、这个方面失信，仅仅在这个领域、这个方面受到惩戒限制的话，那么他(它)还可以在其他领域、其他方面通行无阻，这样在陌生人社会中就难以促使主体信用品性养成，难以限制失信行为扩展、降低社会交往费用，就达不到社会信用体系建设的目标。所以，失信惩戒应该是多领域、多方面的。失信惩戒采取多维措施在成熟信用体系国家中是通常的做法。例如在新加坡，对欠债达2000元不还者，债权人可以向法庭申请判决债务人入“穷籍”。被判入“穷籍”者，类似于个人破产，在衣食住行等诸多方面会受到种种限制，不得出国旅游度假，不得出入高级享乐场所，不得拥有诸如汽车、彩电等一定档次的消费品，更不能开办企业、申请贷款、取得担保，直至全部清偿债务为止。在国务院及国家有关部门规范性文件中，十分注重联合奖惩制度的安排，如国务院出台《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)，国家有关部门签定了50多个联合惩戒合作备忘录，这表明国家对失信惩戒的多维性拥有充分的认同和把握。

第二，失信行为与惩戒措施之间是以信用为关联的。失信行为达到了惩戒的程度，让主体付出代价是失信惩戒的内在要求，因此失信惩戒措施的选择与确定以适当的主体代价为考量。在惩戒措施的选择上，无论是直接惩戒，还是延伸惩戒，都应是以信用为关联的，这种关联表现为信用类比、信用关切等，运用支付一定代价的方式实现信用目的。如果将一定的违法行为看作是失信行为的话，那么有的地方在信用制度安排中规定违反了《道路交通安全法》(达到一定量)从而进行信用惩戒就是合理的。③(18)③至于是不是有必要将这种道路交通安全违法行为列入制度安排予以惩戒，那是另一个问题。同样，禁止报考公务员的措施选择就是信用类比联结，体现信用关切，因为一个人常常违法，或者习惯于违法，表明他对法律义务是不尊重的，规范意识是不强的，这种信用品性在公务员岗位上会不会表现出来，是值得关切的。某些人在社会中失信，在市场准入等方面受到限制都属于这种类型的关联。一个借债不还的“老赖”，既然无钱还债，就不能高消费，不能为子女就读私立学校支付高价学费，这是信用类比，也是信用关切，促使主体履约。由此可见，许多表面看来不当的惩戒措施，与失信行为之间不是不当关联，只不过是这种关联大多不同于行政处罚中违法行为与行政处罚形式那种实质事理关联。

第三，失信行为与惩戒措施之间的信用关联是有不同形式的。在失信惩戒制度安排中，主要采用直接惩戒和延伸惩戒两种信用关联形式。作为失信行为与惩戒措施之间直接信用关联的直接惩戒，基本由同一部门法或同类法律制度规定在同一领域或直接相关的领域实施。如《上市公司股权激励管理办法》(2018修正)第8条规定，下列人员也不得成为激励对象：最近12个月内被证券交易所认定为不适当人选；最近12个月内被中国证监会及其派出机构认定为不适当人选；最近12个月内因重大违法违规行为被中国证监会及其派出机构行政处罚或者采取市场禁入措施的……这些限制条款都是有关证券方面的不良记录，与股权激励是直接相关的。《政府采购法》和《政府采购法实施条例》规定，因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的企业，禁止作为供应商参加政府采购，这种由于经营违法而失信受到参与市场竞争限制的惩戒，失信行为与惩戒措施都是经营行为，因而是直接关联的，是直接惩戒。延伸惩戒一般是在某个领域失信却在其他领域实施惩戒，例如根据《政府采购法》的规定，如果有缴纳税收和社会保障资金违法记录，作为供应商参加政府采购则受到限制。税收、社保资金缴纳违法与市场竞争限制不是同一领域直接相关的同性质行为，但两者又是有信用关联的。

失信行为与惩戒措施的信用联结，也意味着凡是具有这种信用关联的惩戒措施就是适合对相应失信行为惩戒的，没有这种相应关联的惩戒措施也是应该排除的。

(三)比例原则

“完整的比例原则应当包括四个部分：目的正当性原则、适当性原则、最小损害性原则和狭义比例原则。”①(19)①刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期，第149页。这里我们假定信用惩戒目的是正当的，那么失信惩戒如何贯彻适当性原则、必要性原则、狭义比例原则呢？实践中在安排信用制度、实施失信惩戒时并没有严格遵循这些原则，出现了一些违背这些原则的状况，为此受到了多方面的批评。对此，我们认为在违背这些原则的制度安排中，一部分需要调整，修正不当；一部分则属于信用领域的特殊情况，需要调整对这些原则的理解并在失信惩戒中予以定位。

适当性原则关注的是手段对目的的适当性，在失信惩戒措施选择上要求措施形式对信用目的是适当的。对失信惩戒措施适当性的质疑，主要集中于失信惩戒措施与信用目标的所谓无关联问题，即违背不当联结禁止原则。此质疑在前文中已作过分析。

最小损害性原则又叫必要性原则，“它要求公权力行为者所运用的手段是必要的，手段造成的损害应当最小”。②(20)②刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期，第134页。在失信惩戒中，它要求惩戒措施对一定主体(特别是行政相对人)失信行为的惩戒是必要的，在能够达到目的的情况下对失信主体损害最小。对近年来出台的针对不同情形的失信惩戒制度安排，应该运用最小损害性理念进行梳理、进行必要性再论证，能够使用最小的代价达到信用治理的目标，当然是最经济、最有效率的。需要注意的是，失信惩戒具有自身特点，进行必要性审视、考量时不能生搬硬套。对一种失信行为安排多种惩戒措施，是不是有必要，是不是对失信主体损害太多，这种“必要性”疑问的消除，需要结合失信惩戒的特点加以理解。作为失信惩戒的制度安排，它是一种一般性制度安排，虽然安排的惩戒措施形式多样，但并不是每一失信主体都能受到这种惩戒，特别是延伸惩戒。因为信用惩戒是随遇限制性惩戒，没有特定的境遇便不构成这种惩戒，虽有特定惩戒条款，如果特定主体没有这种境遇，则与其无关。如限制报考公务员，其他条件不符合报考公务员或没有报考意愿的失信惩戒对象，就没有报考公务员这种境遇，因此这种限制对他并不构成惩戒措施。而且还可实行替代性规避，即作出其他选择规避限制性选择。因此，同一失信惩戒在不同的失信主体那里实际受到的惩戒可能是不一样的，仅看到某一失信惩戒的限制措施多，就认为对主体损害多，而实践中未必。对于具备惩戒境遇的主体，如其他条件符合并有意报考公务员的失信主体受到限考限制，也很难确定这种惩戒损害是不是太大。再者，信用拥有补救制度，失信者可以进行信用修复，避免更多的限制。失信惩戒选用什么措施，其必要性取决于信用治理的目标定位和信用环境状况等要素，将可选择的惩戒措施与损害程度进行比较常常是无法操作的。

在地方立法中，将信用界定为履行法律和约定的状况，将违法违约界定为失信(其实失信还包括道德层面的)。信用行为的范围是宽广的，但列入信用管理的行为只是信用行为的一部分，作为惩戒的行为也只是失信行为的一部分。这里需要特别强调的是，没有必要将轻微违法列入失信并加以惩戒。

狭义比例原则，简单地说就是采取处罚手段所增进的公共利益与其所造成的损害成比例。①(21)①参见刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期，第138页。这一原则运用到失信惩戒中，就是要求惩戒给经济社会带来的增益与惩戒给失信主体所造成的损害成比例、相匹配，避免对失信主体权益的过分损害，从而使失信惩戒与信用治理目标保持均衡性。在学者们的研究中，这方面反映较多的问题是惩戒过重。失信惩戒应该接受狭义比例原则的规范，但我们认为，这一原则在信用领域中的适用是有条件的，应加以“相机”限定。②(22)②参见周荣华：《社会信用体系建设中的若干问题》，载《唯实》2019年第5期，第71页。失信惩戒的量级程度选择具有特殊性。第一，信用治理目的与失信惩戒措施之间没有相对固定的比例，这种比例更多取决于信用环境，信用环境严峻时或信用良好秩序未建成时，惩戒措施偏重些；信用良好秩序形成后，惩戒措施可以轻些。近年来社会信用环境正处于向好的途中，大量违法失信行为还未得到制止，甚至大量违法行为还需要信用治理做保障时，惩戒措施重些正是这种考量的反映。第二，信用惩戒的多维性，并不表明失信惩戒措施过重。这种多维性是信用惩戒的特点，而且失信惩戒的限制性是内含境遇性、可修复性的。第三，信用惩戒一般偏重，它需要社会震慑力和教育力，给失信主体较深的教训，成熟市场经济国家的失信惩戒基本都是这样。“重典治乱、猛药除疴是遏制失信行为的核心理念，体现了中外法治建设的一般规律。”③(23)③刘俊海：《信用责任：正在生长中的第四大法律责任》，载《法学论坛》2019年第6期，第8页。在德国，失信者的记录将被信用局保存和公示5年，个人破产的信息要达30年或者直到债务被提前偿清。有不良信用记录者会受到各种限制，如被拒绝贷款或支付高利率。英国对欺诈行为以名誉、经济和刑事等措施予以惩戒。伦敦地铁自动检票，对逃票者加倍罚款。逃税者一旦被发现，就会被处以几倍甚至几十倍的处罚。④(24)④参见任森春、姚然：《欧美国家失信惩戒制度及启示》，载《安徽商贸职业技术学院学报(社会科学版)》2007年第3期，第52页。从这里无法找到一种手段与公共利益之间的损害与增进的一般比例。