黄学贤

一、新冠肺炎疫情凸显突发公共卫生事件中法治社会建设的严重不足

2020年一场突如其来的新冠肺炎疫情，打破了人们平静而又安宁的生活，也给社会治理提出了许多新课题。《突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定：“本条例所称突发公共卫生事件(以下简称突发事件)，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”与自然灾害、事故灾难、社会安全事件等突发事件不同，突发公共卫生事件具有事件的未知性、成因的多样性、分布的差异性、传播的广泛性、危害的严重性和复杂性、治理的综合性等特征。而在突发公共卫生事件中，又以已经造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情为甚。这从始于去年年底，于今弥漫至全球的新型冠状病毒肺炎疫情中可见一斑。新型冠状病毒肺炎疫情是新中国成立以来，在我国发生的传播速度最快、感染范围最大因而防控难度也是最大的一次重大突发公共卫生事件。自疫情发生以来，围绕依法防疫、抗疫，特别是在涉及疫情的政府信息公开、停业停课、物资征用、政府采取封社区乃至封城、人员隔离等防控措施方面，如何规范行政权，使得政府任何疫情防控措施做到于法有据，执法行为程序规范，尤其是基层政府疫情防控执法行为，如何切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”等问题，学界多有探讨。对此，既有成绩的展示，也有经验的总结，更有教训的吸取。2020年2月14日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话时指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。”习近平总书记还强调，“既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”其实，这次疫情防控不仅是对政府治理能力的一次大考，同时也是对全社会法治素养的一次大考，是对法治社会建设成效的一次重大检验，更是切实推进法治社会建设的一次重大契机。

疫情发生以来，社会各界为抗击疫情付出了巨大的努力，甚至有人为此付出生命。但与此同时，仍然有人做出各种危害疫情防控的违法行为。借故生非，不配合疫情检查、妨害公务、哄抬物价、发布虚假信息，骗取他人财物等各类案件频频发生。例如，2020年2月7日下午，浙江临海的一对夫妻谢某与邵某想要从小区后面绿道的封锁处绕行回家，被正在执行防疫工作的吴某劝阻。两人因此心生不满，辱骂、推搡吴某。丈夫谢某捡起水泥块多次击打吴某头部，妻子邵某则用拳头击打吴某的大腿、腰部等处，致吴某受伤。经鉴定，吴某头部、右颧部、鼻部多处外伤，损伤程度均达轻微伤。2月12日，法院公开开庭审理此案。谢某因妨害公务罪被判处有期徒刑1年4个月，邵某被判处拘役6个月，缓刑1年。①(1)①参见史洪举：《快审快判为疫情防控提供司法支持》，载《人民法院报》2020年2月16日，第2版。

2020年2月26日10时许，被告人王某全在回平谷区平谷镇岳各庄村新型冠状病毒肺炎疫情卡点时，拒不配合防疫检查，并与防疫人员王某顺发生争执，后王某全为发泄情绪，回家准备水果刀装在衣服口袋，再次返回该卡点对王某顺无理纠缠，并持水果刀扎向王某顺，王某顺在躲闪时摔伤。法院经审理后认为，被告人王某全在新型冠状病毒肺炎防控期间，拒不配合防疫检查，并与防疫人员发生争执，为发泄情绪，借故生非，持凶器随意殴打依法履行疫情防控职责的工作人员，情节恶劣，其行为已构成寻衅滋事罪。鉴于被告人王某全认罪认罚，法院依法对其判处有期徒刑六个月。2020年1月31日16时30分至17时50分，被告人赵某某与其女友宋某某(另案处理)在大兴区西红门镇怡家苑公寓与朋友聚餐饮酒后滋事，宋某某谎称赵某某系湖北返京人员，公寓物业人员报警。北京市公安局大兴分局西红门派出所民警接警后到现场处置，民警调查核实二人的身份信息及行踪轨迹时，赵某某多次推搡民警及辅警。18时25分许，赵某某突然搂抱民警隗某的颈部，致其颈部软组织损伤。经鉴定，隗某身体所受损伤程度不构成轻微伤。大兴法院经审理认为，被告人赵某某在疫情防控期间，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务，已构成妨害公务罪。赵某某暴力袭击正在依法执行公务的人民警察，应从重处罚。鉴于赵某某认罪认罚，法院依法判处其拘役四个月。2020年2月，被告人于某某在没有N95口罩进货来源，亦没储存货物可供销售的情况下，使用其注册的QQ号码在“网络直播招聘群”“哈尔滨租房整租合租群”等十余个成员在百人以上的QQ群聊平台中，向公众发布出售N95口罩的虚假信息。2020年2月5日至7日间，被害人王某某在北京市丰台区，通过QQ聊天工具与于某某联系购买N95口罩690只。于某某通过发送虚假的口罩货物图片、快递邮寄图片等，骗取王某某支付钱款共计人民币4830元，后在QQ好友、微信中删除被害人王某某。法院经审理认为，被告人于某某利用互联网社交软件向不特定多数人发布虚假信息，骗取他人财物，数额较大，其行为已构成诈骗罪。鉴于于某某到案后如实供述、认罪认罚，且已赔偿被害人经济损失并获得谅解，法院依法判处其有期徒刑七个月，并处罚金人民币一万元。②(2)②参见李雪雁：《北京法院：从严从快惩处妨害疫情防控犯罪》，载新浪网，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2020-03-23/doc-iimxyqwa2682705.shtml。

在新冠肺炎疫情防控期间，每个公民都应当认真遵守疫情防控措施，自觉佩戴口罩并配合工作人员的排查、登记、测量体温等各类疫情防控工作，共同抗击新冠肺炎疫情。但仍然有人拒不履行义务。2020年2月5日，被告人李某某在家中聚众打麻将。公安机关接到群众报警后，即出警到李某某家中处置，说明政府明令禁止在疫情防控期间聚集，并对在场聚集人员进行劝离。李某某情绪激动，推搡、拉扯并用凳子砸击民警。归案后认罪认罚态度较好。法院认为，李伟福构成妨害公务罪，判处其有期徒刑一年。在新冠肺炎疫情防控期间，口罩、消毒药剂等医用物资紧张，相关医疗物质的供应、购买关系到人民群众的生命健康，也关系到社会的安全稳定。作为该类医用物资的生产者和销售商，此时更应该严格遵守价格管理的有关规定，认真履行企业应承担的社会责任和法律责任，诚信经营，不能唯利是图，否则将受到刑法的惩罚。武汉出现新型冠状肺炎后，谭某某以50元/盒的高价在某电商平台出售进货价格为25元/盒的一次性医用口罩。1月23日又将销售价格提高至600元/盒，实际销售金额5.1万元，赃款案发后全部退还。法院审理认为，被告人谭某某违反国家在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间有关市场经营、价格管理等规定，哄抬物价，牟取暴利，严重扰乱市场秩序，情节严重，构成非法经营罪，判处其有期徒刑一年，并处罚金人民币五万一千元。①(3)①参见佚名：《口罩进价25元每盒售价600元，判刑1年！》，载广州日报大洋网，https://news.dayoo.com/gzrbrmt/202002/19/158557_53137127.htm。

突发新冠肺炎疫情肆虐，关乎亿万人命。全社会都应当积极投入到这场没有硝烟的战争。然而，频频发生的涉及社会生活各方面的案例，说明了我国包括法治社会建设在内的法治建设尚任重道远，尤其凸显了突发公共卫生事件中法治社会建设的时不我待。今年是“十三五”规划的收官之年，也是我国“七五普法”的收官之年，应当痛定思痛，深刻总结此次抗击新冠肺炎疫情中的经验教训，深入剖析我国突发公共卫生事件中法治社会建设存在的问题，深刻揭示这些问题的原因所在，从而寻找突发公共卫生事件中法治社会建设的可行之策，并以此促进我国法治社会建设的进程。

二、突发公共卫生事件中法治社会建设不足原因探悉

(一)主要法律规范中对社会主体具体义务设定的严重不足

法治越进步，权利越明晰，义务越具体。这是法律规范有效实施的基本条件，也是实现法治的前提条件。但反观现有的公共卫生事件法律规范，在这一问题上尚有较大差距。例如，《传染病防治法》是预防、控制和消除传染病的发生与流行所依据的基本法律。从法律的有效性上来讲，该法不仅应当对行政主体的权力与责任以及权力运行的程序作出明确的规定，②(4)②在这一方面该法表现出诸多不足，由于本文主要探讨突发公共卫生事件中法治社会建设问题，故对此暂不研究。而且应当对行政相对人的权利与义务以及违反法定义务应当承担的法律责任等作出明确的规定。因为任何权力的行使及其目的的实现都离不开相对方义务的履行，就如同任何行政相对人权利的实现都离不开行政主体职责的履行一样。但很遗憾的是，在《传染病防治法》中鲜有对行政相对人义务的具体明确规定，有限的条款也只是比较原则性的规定。例如，《传染病防治法》第12条规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。”该法第77条规定：“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”其他重要法律法规如《突发事件应对法》《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》的规定大体也是如此。法律规范中缺少对当事人义务的具体规定，不仅会给相应权力主体的违法作为形成空间，同样会造成义务主体的无所适从，从而造成突发公共卫生事件的处理不能达成良好的目标。

(二)克减公民权利的主体及其情形随意

一个法治社会，公民的权利当然受法律保护。但是，不能把法律赋予公民权利的规定绝对化。遇有特殊情形，公民权利需受到一定的克减，这同样是现代社会治理的需要。这在突发公共卫生事件的处理中表现尤为突出。公民权利克减需要注意两个方面的问题。一是克减的主体、情形及具体权利，即什么样的主体在何种情形下可以克减公民的哪些权利。二是克减的依据，即依据什么位阶的规则来克减公民的权利。如果忽视这两个方面的问题，势必造成克减公民权利的随意性，其结果同样会损害法治社会的建设。以此次新冠肺炎疫情事件为例，为了有效切断传染源，防止新冠肺炎病毒的传播，依法采取必要的封闭式管理，如封闭居民小区、阻断某些重点路段，当然是必要的。但前提是这些措施的采取要依法。此次事件中，个别地区的地方政府、村委会为了阻断病毒发出一纸通告就随意封堵道路，甚至破坏主要交通线路。个别地区甚至出现了村委会、老百姓自发挖路、封堵的行为。这严重影响了公民的正常生活，并造成许多不必要的纠纷。

当然，这与法律规定不明晰也有关系。例如《传染病防治法》第42条：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；(二)停工、停业、停课；(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；(四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；(五)封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。”该条中“县级以上地方人民政府应当立即组织力量……”，到底是哪一级地方政府？“必要时，报经上一级人民政府决定……”，何为“必要时”？问题还不仅如此，此次抗击新型冠状肺炎病毒期间，多地有立法权的人大常委会根据《传染病防治法》第42条，规定县级人民政府可以依法采取包括封堵在内的紧急措施。问题在于，地方人大常委会的“依法”是指依据《传染病防治法》第42条的规定，还是直接就作为法规授权给县级政府？直接作为地方性法规授权，其依据何在？此等克减公民权利的模糊规定很容易造成不利后果。同样的情形还有如《传染病防治法》第45条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”在目前征用程序和补偿制度还不健全的情况下，如何实现当事人的补偿权利尚值得研究。

(三)权利义务一致性教育的不足

没有无权利的义务，也没有无义务的权利。这是法治的基本涵义。改革开放以来，特别是十八大以来，随着法治建设进程的日益推进，全民普法等措施的强化，公民的法治意识，特别是权利意识有了极大的提高。这是我国社会进步的重要体现。但是与此同时，由于传统治理方式以及教育方式的偏颇、教育内容的不均衡等因素的影响，公民在不断高扬自己的权利意识时，其义务观念尚亟待提升。这种权利义务一致性教育的缺失导致的直接后果是，公民在享有权利的同时，置义务于不顾的现象较为普遍。例如，此次抗击新冠肺炎疫情中一些公民无视规定和要求，你让外出戴口罩，他讲有权利不戴口罩。你让停车、停步接受检查，他讲有通行的权利。你让不要扎堆、聚集，他讲聚集是其权利。更有甚者，大打出手造成严重后果。2020年3月14日15时许，位于北京市东城区一超市内，犯罪嫌疑人郭某某在排队结账的时候摘下了口罩，此时72岁老人段某某上前提醒他需要佩戴口罩，然而老人段某某的此番行为却引起了郭某某的不满，随后直接将老人摔倒在地，甚至在老人倒地的时候，还用双手击打老人头部。后老人因颅脑损伤经救治无效于2020年3月20日死亡。须知，疫情期间公共场合佩戴口罩，是一个公民应当遵守的基本义务规则。发生疫情以来多地发生过随意冲卡，殴打防控工作人员的情形。

(四)惩罚手段的疲软

违法必担责，这是法治的题中应有之意。因而制裁也成为了法律规范的要素之一。在科学立法思想指导下，我国的立法愈益健全，法律规范、法律体系也日益完善。但是，违法必究的规则并未得到理想的实施。这除了法律规范中的责任机制不够完善之外，实践中违法不究、以罚代刑现象的屡禁不止，使得违法成本太低，也从另一方面催生了违法现象。

突发公共卫生事件的特殊性，决定了对期间发生的违法事件必须严惩。但是有些因法律责任部分的条款存在处罚过轻、违法成本低的问题，导致其警示作用不强、操作性弱等情形不可避免。例如，《传染病防治法》第八章“法律责任”，主要规定了地方各级人民政府未依照本法的规定履行报告职责，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情，或者在传染病暴发、流行时，未及时组织救治、采取控制措施的；县级以上人民政府卫生行政部门违反本法规定，有法定情形之一的；县级以上人民政府有关部门未依照本法的规定履行传染病防治和保障职责的；疾病预防控制机构违反本法规定，有法定情形之一的；医疗机构违反本法规定，有法定情形之一的；采供血机构未按照规定报告传染病疫情，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情，或者未执行国家有关规定，导致因输入血液引起经血液传播疾病发生的；国境卫生检疫机关、动物防疫机构未依法履行传染病疫情通报职责的；铁路、交通、民用航空经营单位未依照本法的规定优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械的，以及第73条到76条相关主体的法律责任。但是，该法对个人的法律责任则缺少应有的规定，只在第77条中规定：“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”

此外，纠纷解决法治化途径不足也不可忽视。我们主张纠纷解决机制的多元化，这并没有错。但不管采用何种方式，都应当依法进行。也即任何纠纷解决机制都应当是法律框架内的，而不是随心所欲的。那种以息事宁人为目的，而置法律于不顾的纠纷解决方法，其结果只能是事与愿违，甚至是助长违法行为。

三、多管齐下加快突发公共卫生事件中法治社会建设步伐

1997年党的十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，1999年宪法修正案将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。2004年国务院发布了被称为依法行政行动纲领的《全面推进依法行政实施纲要》，揭开了法治政府建设的序幕。2014年十八届四中全会《决定》提出了深入推进依法行政，加快法治政府建设的目标，指出各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年中共中央、国务院联合发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》进一步明确，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，并提出了具体的七大任务，为建设法治政府提供有力保障。即依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系、推进行政决策科学化、民主化、法治化、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷、全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。应当承认，经过努力，我们的法治政府建设在制度方面和实践层面均有了长足的进步。但“在现代治理体系中，政府治理离不开社会的有效参与和配合，而社会治理也需要政府来提供基本的制度框架，政府与社会呈现出越来越多的良性互动与合作。”①(5)①汪锦军：《合作治理的构建：政府与社会良性互动的生成机制》，载《政治学研究》2015年第4期，第103页。与法治政府建设相比，法治社会建设更加具有其特殊性和复杂性。因此，早在2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》在法治政府建设的目标设定中，就要求“完善政府的社会管理和公共服务职能” “重视有关社会管理、公共服务方面的立法”“积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境”“逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围”。在2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》中又将“切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，努力推进法治社会建设”明确作为加强法治政府建设的任务。“法治社会的建设有助于从系统和环境的角度影响权力行使者的思维和态度，并透过公民与社会组织及其自治形成有效监督与制约力量，对公权力依法运行形成倒逼，从而克服公权失范的法治建设困局。”②(6)②江必新、王红霞：《法治社会建设论纲》，载《中国社会科学》2014年第1期，第146页。

对于法治国家、法治政府和法治社会的内涵及相互关系，学术界有不同的认识。有学者认为，法治国家包括整个国家权力的法治化；法治政府仅指国家行政权行使的法治化；法治社会仅指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。①(7)①参见姜明安：《论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系》，载《法学杂志》2013年第6期，第2页。有学者认为，法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境，重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计以及法治方面相关的方针政策的制定和执行问题。法治政府更为具体，广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。法治社会中包括公民、其他社会组织、政党团体等。②(8)②参见杜晓：《“法治国家法治政府法治社会”论述引关注：权威解析三个“法治”为何要“一体建设”》，载《法制日报》2013年3月1日，第4版。有学者认为，在法治国家、法治政府、法治社会三个概念并提时，法治国家是一个种概念，法治政府、法治社会是法治国家之下的两个属概念。这里的国家不只是国家机器、国家政权意义上的国家，而是一个国度性概念。这里的政府是广义上的政府，即国家政权，包括所有的公权力机关，法治国家里边涉及与政府(国家政权)相对应的社会的法治化即法治社会。③(9)③参见江必新：《法治社会的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第54页。有学者认为法治国家是一个整体性大概念，即是法治政府建设和法治社会建设的大前提。同时，在国际社会层面，我国作为一个法治国家也是一个整体性概念，在国际关系上表明它是“法治世界”的一个重要成员，对于维护世界和平，促进人类进步及共同发展，建设并维护国际法律秩序具有重要的作用和责任。法治国家、法治政府、法治社会三者“一体化建设”应当理解为：“法治国家建设是我国法治建设的总体工程，法治政府和法治社会建设是其中的两项重点子工程，分别从政府和社会两个主要层面突出其在法治国家建设中的重要性。但这并不表明法治政府建设和法治社会建设就是法治国家建设的全部，在法治国家建设中，还应包括法治政党建设、法治军队建设等内容。”④(10)④方世荣:《论我国法治社会建设的整体布局及战略举措》，载《法商研究》2017年第2期，第11页。

从1985年起至今，我国已连续实施了7个普法五年规划。广大人民群众的法治意识不断提高。但是不得不承认，法治社会建设仍是社会主义法治建设的短板，一部分人信权不信法、信访不信法，遇事仍然习惯于找门路、托关系，或者认为“法不责众”，大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决，“只讲权利、不讲义务”。解决这些问题，就要把推进全民守法作为依法治国的基础性工作，采取有力有效措施加强法治宣传教育，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，使尊法学法守法用法成为全体公民的共同信念和自觉行动，引导形成宪法至上、守法光荣的良好法治氛围。有学者提出，当务之急在于及时制定出台“法治社会”建设实施纲要，以形成与《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》相协调、相配套的整体推进的格局。⑤(11)⑤参见徐汉明：《补齐“法治社会”建设短板 推进“法治中国”建设》，载中国社会科学网，http://news.cssn.cn/zx/bwyc/201904/t20190406_4860556.shtm。

党的十八大提出了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治建设方针，明确提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的战略布局。为了实现法治社会的宏伟建设目标，十八大以来党中央对法治社会自身建设提出了一系列重大举措。党的十八届三中全会《决定》提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。在“创新社会治理体制”的具体措施中，提出了坚持系统治理，形成加强党委领导、发挥政府主导作用、鼓励和支持社会各方面参与的治理体制，坚持依法治理、加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的治理方法。党的十八届四中全会《决定》提出全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。其中特别提出了“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的目标：弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。构建“人民内心拥护和真诚信仰法律”“靠法律保障人民的权益”“人民维护法律的权威”这样一种社会状态。并全面提出了法治社会建设的整体内容，细化了社会治理体制运行的要求，强调要提高社会治理法治化水平。

党的十九大报告明确把全面推进依法治国总目标纳入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的“十四个坚持”基本方略，把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”纳入2035年基本实现社会主义现代化的奋斗目标，标志着全面依法治国构成了中国共产党的指导思想、基本方略和奋斗目标的重要内容。习近平总书记指出，全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。依法治国、依法执政、依法行政必须共同推进，因为能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。法治国家、法治政府、法治社会必须一体建设，因为推进任何一个方面、任何一个环节，都要注重全局统筹、顶层设计。

党的十九届四中全会着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题，提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。明确指出社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。

必须看到，党的十八大以来，我们针对法治建设的薄弱环节和实际问题所采取的一系列举措，找准了法治社会建设的关键点和基本面，突出了社会治理方式、社会治理内容和社会治理体制有机统一，形成法治社会建设的本体性战略举措，从总体上有力促进了法治社会建设。当然，如上所述，与法治政府建设相比，法治社会建设更具有复杂性和艰巨性，特别是在一些特殊领域，需要付出更大的努力。

突发公共卫生事件的防控具有综合性强、涉及面广等特征，它涉及到到医疗卫生、交通运输、市场监管、物资生产与供应、社会治安以及新闻舆论等诸多领域，也关乎立法、执法和守法各个环节，任何领域和环节都马虎不得，需要各方面的有力协调。而由于法律具有规范性、强制性、稳定性及其可预知性，其成为突发公共卫生事件防控的最为有效的方式和手段。正如此次抗击新冠肺炎病毒疫情中习近平总书记所指出的，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”习近平总书记指出，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”“要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力。”

自我国发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情以来，党中央高度重视疫情防控工作。2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会三次会议并发表重要讲话时指出，“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”他强调指出，“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”其中特别提到守法这一重要环节。2020年2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。他强调指出，“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务”，要“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”“要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”。

应当肯定的是，自2003年以来，我国公共卫生事件应急管理法律体系有了长足的进步。但是，此次新冠肺炎疫情应对过程中，也暴露出明显的不足。无论是法律位阶较高的《传染病防治法》《突发事件应对法》以及与公共卫生相关的《野生动物保护法》等法律，还是《突发公共卫生事件应急条例》等行政法规，都有待于基于权力——责任、权利——义务这一法律的核心问题的全面完善。不仅要完善公共卫生事件应急管理法律体系，而且要提升法律规范的质量。通过高质量的法律规范及其体系化，使得公权力主体在应对突发公共卫生事件方面，切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，也使得公民、法人或其他组织在面对公权力主体的管理时，明确自己的权利边界，恪守履行义务的责任，从而也使得监督主体在追究违法失责者的法律责任时有章可循。这是法治国家、法治政府、法治社会应对突发公共卫生事件的基本法律需求，也是实现突发公共卫生事件领域良法善治的必然要求。

第一，要健全公共卫生法律规范体系。自新型冠状病毒疫情爆发以来，各地陆续爆发出的“强制隔离”“挖断道路”“搬石封路”等问题，从根本上来讲，反映了我国现行应对突发公共卫生事件法律体系的不完善。所以，在此次疫情防控期间，习近平总书记多次召开会议强调，要构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，强化公共卫生法治保障，全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系。

自新中国成立以来，我国在国家层面上涉及突发公共卫生领域的法律、法规、司法解释和国务院规范性法律文件大体有：1996年施行的《戒严法》、2007年施行的《突发事件应对法》、2013年修订的《传染病防治法》、2015年修订的《动物防疫法》等法律；1991年施行的《中华人民共和国传染病防治法实施办法》、1998年施行的《国内交通卫生检疫条例》、2011年修订的《突发公共卫生事件应急条例》等行政法规；2003年实施的最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，2020年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》等司法解释；2006年的颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》等国务院规范性文件。此外，还有大量的地方性法规和规章及地方的规范性法律文件。这些法律、法规和规章等共同构成了我国突发公共卫生事件应急处置的法律法规体系。此外，我国还加入了《濒危野生动物植物国际贸易公约》《生物多样性公约》等国际公约。单从数量上来讲，我国涉及公共卫生的法律规范不可谓不多。但是在质量上，诸如立法的科学性、系统性、协调性和操作性等方面尚有太大的提升空间。此次新型冠状病毒疫情爆发以来实际情况已经充分表明。

第二，要在建立健全公共卫生法律体系，使得各法律规范之间有效衔接的同时，注意各规范自身设定的科学性。这里所要特别强调的是以法律规范的基本要素为基础，健全公共卫生法律制度。要明确各防控主体，包括各级人民政府及其职能部门在应对突发事件中的职权和职责，企业事业组织、社团和个人在应对突发事件中的权利和义务。要在明晰权力与责任、权利与义务上做到精耕细作。权力与责任的明晰，可以有力促进行政主体积极作为，有效治理其不作为。权利与义务的明晰，可以有力保障社会主体的权利，促使其履行义务。比如，此次应对新冠肺炎疫情中，有关疫情机构采取封闭可能造成传染病扩散的场所等紧急措施，采取市内交通停运、离市通道暂时关闭等措施，医疗机构对病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者采取隔离治疗或进行医学观察，从大的方面来看，这些措施都有相应的法律依据。但是，在这一过程中，相对人应当遵守哪些具体义务，法律并没有作出具体而又明确的规定。这不仅给疫情防控造成困难，也给纠纷的解决，乃至事后救济带来许多麻烦。因此，对行使公权力的行政主体而言，严谨的法律规范在赋予其公权力的同时，明确了其职责，以便其做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。对社会主体而言，严谨的法律规范在赋予其权利的同时，明确了其义务范围，以便其合法享有权利，同时，必须依法履行义务。这对构建公共卫生全民守法机制，营造良好的法治环境，筑牢国家公共卫生安全屏障，特别是应对突发公共卫生事件中，引导社会主体在理性和法治轨道内平衡公共利益与私人利益、有效化解各种矛盾、妥善处理各类纠纷至关重要。

由严谨的法律规范所构成的健全的公共卫生法律规范体系，是有效解决公共卫生事件，应对突发公共卫生事件的前提。公共卫生事件的有效解决还涉及广大公民、企业事业单位等社会主体的守法问题，如果没有社会主体的守法、支持、参与，公共卫生事件的处理，特别是突发公共卫生事件的有效处理是不可能取得成效的。因此，要加强公共卫生事件防控法治宣传，强化权利义务一致性教育，积极引导社会主体增强法治意识，正确行使权利、履行义务，依法支持和配合公共卫生事件防控工作同样至关重要。

第三，要加大对突发公共卫生事件中各种违法行为的惩处力度。突发公共卫生事件期间的各种危害防控行为，其危害后果尤其严重。因此，必须予以严惩。要完善公共卫生法律规范中包括行政处罚、刑事制裁以及两者有效衔接的惩戒机制，尤其是对突发公共卫生事件期间各类违法行为的惩戒机制。对违反政府应急决定和依法采取的应急措施的，对散播谣言、捏造诋毁的，对哄抬物价、扰乱市场的，对拒不服从管理甚至大打出手的，对故意隐瞒病情和行程造成严重后果的，要依法予以严厉惩处。在此次抗击新型冠状病毒肺炎疫情中，为贯彻落实2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，提出依法严惩疫情防控违法犯罪的十大执法标准和司法政策，明确要依法严惩抗拒疫情防控措施、暴力伤医、制假售假、哄抬物价、诈骗、聚众哄抢、造谣传谣防控失职渎职、贪污挪用、破坏交通设施破坏野生动物资源、妨害疫情防控等犯罪。实践证明，这些及时性的措施对打击疫情期间的各类违法犯罪行为起到了十分积极的作用。要总结此次抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情中的有益经验，针对突发公共卫生事件的特殊性，结合《传染病防治法》《突发事件应对法》《治安管理处罚法》《刑法》等有关法律中的相关规定，进一步完善法律责任机制，加大对突发公共卫生事件中各种违法行为的惩处力度。有学者基于此次抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实践，就我国重大疫情反馈法律制度如何迈向创新发展的问题认为，应当着眼公法以强化我国公共卫生及重大疫情应急反应的法律保障。该学者的研究指出，从全球视野看许多国家都纷纷扩大或提高了重大疫情犯罪的犯罪圈和法定刑。例如，英国法律规定，值班医生等职业人士不报告重大疫情信息的，就构成犯罪；同时许多国家法律规定，重大疫情期间，被采取强制性措施的当事人擅自脱离指定地方的，即使没有造成危害结果也构成犯罪。因此，考虑到重大传染病所具有的极大风险危害，我国应当适当扩大重大传染病应对的犯罪圈范围，同时降低“妨害传染病防治罪”的入罪门槛并提高其严重情节下的法定刑。①(12)①参见赵赤：《我国重大疫情防控法律制度如何迈向创新发展》，载《法制日报》2020年3月18日，第9版。

第四，加快公共卫生事业中公共法律服务建设。公共法律服务是法治社会的重要支撑。建设法治社会，首先要有完备的法治体系。但是仅仅有完备的法治体系还远远不够，还需要有完备的公共法律服务体系，以便为宪法和法律的实施提供坚实的基础。党的十八届四中全会《决定》就提出，要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。建设完备的公共法律服务体系，首先需要培养一支德才兼备的高素质法律服务人才队伍，同时需要有基于现代科技的法律服务物质设施。建设完备的公共法律服务体系，加快公共法律服务建设，是加快突发公共卫生事件中法治社会建设步伐不可或缺的条件。党的十八大以来，我国通过健全城乡医疗基本保障等制度以及公立医院改革等重要举措，在强化基本医疗卫生服务上有了长足的进步。但公立医院的公益性、专业性改革尚需进一步加强。从此次抗击新冠肺炎疫情的实践看，特别是要进一步加快公共卫生基础设施建设，提高公共卫生领域的供给质量。进一步健全公立医院应对突发公共卫生事件的应急机制。此外，要针对突发公共卫生事件的应急性特点，加强对公民的守法教育，针对现实问题进行精准普法、需求普法，以便更好地构建应对突发公共卫生事件的社会秩序。针对此次抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情中出现的相关问题，有学者建议主管普法工作的司法行政机关联合网信、公安、卫生防疫、交通、市场监督等部门，组织各自法制机构的工作人员，根据不同领域的执法内容，尽快分工编写一份简明的《疫情防控公民守法指引》(暂名)，及时向社会发布，较系统地对公民应遵守的法治秩序作出宣传指引。这一方面便于执法人员和社区管理人员在工作中开展法治教育，据法据理劝导公民配合服从相关管理，另一方面使广大公民懂得相关法律知识，增强遵守执行的意识和能力。①(13)①参见蒋安杰：《方世荣教授建议出台〈疫情防控公民守法指引〉》，载《法制日报》2020年2月26日，第11版。这一建议具有积极的参考价值。

第五，加快建立健全政府与社会良性互动的社会协同共治体制。传统社会管理中，政府是单一的管理主体，企业事业等社会组织以及个人都是政府管理的客体。而现代社会治理的任务已经不能单靠政府这一单一主体来完成。政府之外的其他公共机构、企业事业等社会组织以及公民个人不再是社会治理的客体，而同样是社会治理的主体，与政府一起承担着与其地位、职能相应的社会治理责任。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次将“社会管理”作为一项新的政府职能提出，要求“加强政府的社会管理职能”。2002年党的十六大报告进一步提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求“推进社会管理体制创新”“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，使社会管理的主体由单一政府主体扩大为党委、政府、社会和公众的多元主体。2012年党的十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，首次强调了社会管理的法治保障要求。2013年党的十八届三中全会《决定》将“社会管理”一词改为“社会治理”，并提出要“创新社会治理体制”“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。十八届五中全会进一步提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这要求形成全社会协同的治理体制并加强法治保障，使之制度化。十九届四中全会提出，“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”此次抗击新冠肺炎病毒疫情的成功实践，再次证明了社会协同共治的重要性，也进一步催生着我国加快建立健全政府与社会良性互动的社会协同共治体制。