李海龙

(扬州大学 教育科学学院，江苏 扬州 225009)

“双一流”建设的目标在于丰富高等教育的内涵。当追求声誉变成政治话语与动员措施时，要求建设“一流本科教育”的呼声也日益高涨。建设“一流本科教育”也是高等教育治理中的一环，只不过要凭借自上而下的动员机制、标杆示范和制度生产来实现。然而，治理中面临的“委托—代理”困境又决定了“一流本科教育”的建设过程难以产生独立的逻辑，“在委托—代理的治理规模压力下，中国国家治理的演变过程形成了一个重要的制度安排，即正式制度与非正式制度共生并存，它们互为依赖、相互转化。这两者间的关系调节来自中央政府与地方政府间在象征性权力与实质性权力之间(或曰‘名与实’关系)的相互转化，以及由此衍生的一系列制度设施和机制”[1]。言下之意，“一流本科教育”建设的运行需要由改革手段驱动，政策的传导又必须借助各类组织系统，依附于相应的权力才能展开。在我国公共事业改革离不开“项目制”的驱动，“项目制”治理取得的成功很快被引入高等教育领域，各种活动也以“项目”的形式分立出来，本科教育就是其中之一。从早期的“大学文化素质教育”“通识教育改革”，到近年来推出的“双万计划”“六卓越一拔尖计划2.0”，再到“本科教学水平评估”与“本科专业认证”，无不看出“项目制”驱动的痕迹，就像周飞舟所说的：“全国上下到处都在申请专项和项目，而大量的财政资金也都以‘项目’和专项的方式下拨，并伴随着层层审批、检查及审计，这必然对基层政府行为和基层的公共服务产生巨大的影响。”[2]政府层面的改革措施则放在通过项目铺设与资金诱导，对教学形式、课堂教学进行“同质化”的组织控制。分析下来我国大学中的本科教育既没有独立的驱动逻辑，对“一流本科教育”的改革也缺乏有针对性的制度配置。只有重新审视本科教育改革的逻辑，我们才能知道建设“一流本科教育”的真正目标。

一、“项目制”能否驱动本科教育改革

“项目制”作为一种国家治理工具，不但解决了中央与地方之间紧张的财政关系，而且还得以将科层系统的意志逐级传达，其“溢出”效果不可谓不明显，就像周雪光所说的：“项目制不仅集中体现为财政领域中自上而下的资源分配机制与形式，而且已经溢出财政体制，成为自上而下工作部署、任务实施的一个重要形式。”[3]作为治理工具的“项目制”可以同时带来两个效果：其一是竖立典型和“标杆”，引发各地各个部门间的竞争意识，保证各类组织对公共事业发展的热情；其二则是可以强化上层对下级的组织监督，项目资金的专款专用和严格的绩效考核、审计机制保证了经费使用不会被假公济私。通过项目的发起、下达、验收、审核和审计，“项目制”就成为一种必须要采用的常态化发展模式。除了上级项目的“发包”、基层组织的“抓包”之外，还必须辅之以一套完整的制度程序用以保证其成功。所以不论是政府还是大学，其内部的组织设计与管理流程都保持了“项目过程”的一致性。正因为如此,“项目制”也被引入本科教育的改革，人们期待用专门的项目塑造出高质量的本科教育。其实我们更想知道：“项目制”能否实现构建高质量的本科教育活动的目标？其适用性是否存在？

(一)作为改革驱动工具的“项目制”

如果说改革是驱动发展的手段的话，那么“项目制”就是驱动改革推进的工具。具体来说，项目的“制度化”以多个项目的嵌套与迭代的形式运作，“多个项目前后承接地连续输入：前一个项目留下的遗留问题或意外衍生出来的问题，需要后一个项目来解决；后一个项目如果再生出难题，再附加一个项目来修正。项目制所贯彻的单项、专项的治理逻辑，反而使其本身具有强大的繁殖能力；前一项目的‘果’，往往会成为后一项目的‘因’，‘果’与‘因’反复循环，形成了项目制特有的体制惯性，并持续产生累积效应”[4]。在制度化的同时，各种组织已经对项目产生了依赖，可以说“项目制”同时满足了改革与发展两种需求。

“项目制”在高等教育的应用起到了控制科层系统与动员学术活动的效果：通过设定特殊的项目和对项目经费的“专款专用”，可以人为地用资金竞争与绩效考核制造出等级差异。换句话说，以“品牌”或“标杆”包装的项目既能引发群体动员和规模性模仿，又能实现跨层次与组织的控制。就像有人指出的：“如果社会中剩余产品的规模影响着分配制度的特性，并且如果剩余产品的规模在某种程度上依赖于物理环境的特性，那么我们就应该断言，物理环境上的差异将导致分配制度上的次级差异。”[5]这种声誉上的等级差异表现在从“重点大学”“重点学科”，再到今天的“双一流”建设与本科教育的“双万计划”为代表的各类“工程”和项目设置上。对研究型大学或重点大学的项目资金支持，不仅使得它们在科研实力上与普通高校拉大了差距，而且这种改革方式也被应用到提升本科教育质量上。然而，“重点建设”项目所采取的是从上至下的方式遴选，其竞争度有限。只要这种项目重点投放的形式持续存在，时间越久，差距越难以弥合。因为在资源定点投入之下，不少大学的前期声誉已经积累起来，在进行本科生源选拔的时候就处于标杆地位。加上项目扶持又会持续性地带来资金与师资流入，各校在本科教育水平的差距被进一步扩大。为了不让普通高校在本科教育上“掉队”，就只能保持项目的持续推进或扩大项目投放面积，而后者在实际推广时就带有普惠性质或平均主义的意味。“项目实力”的竞争决定了一所大学在科研和人才培养上的能力。项目所塑造出的制度又有高度的相似性，仅仅以本科人才培养方案来看，不仅中央与各省在指导方式上保持了一致，各地在项目方案的内涵上也是极其相近，“‘双一流’是对以往高等教育改革实践经验的继承与创新，而现有的各《省域方案》基本主要对接《总体方案》，甚至是《总体方案》的复制或移植，对其他高等教育教学改革的指导性文件的延续和创新相对不足，这也导致了‘一个方案落实一个文件，就做一件事情’”[6]。从源头看，当前所进行的“双万计划”“六卓越一拔尖计划”的确代表了对人才培养的重视，但是竞争方式的相似意味着制度同质化，人才培养的独特性并没有体现出来。

(二)“项目制”催生本科教育改革的“仪式化”

在历次本科教育改革中，通过项目设置、活动开展和绩效验收营造出了一套“改革仪式”，让所有人认为只有通过这一系列的操作逻辑，本科教育的水平才能提升。设计者期待在高等教育领域“项目制”兼具驱动改革与发展两种功能。通过项目翻新与迭代来获得人们参与改革的积极性，营造出全体动员的效果，“政府组织往往依靠与项目特征匹配的‘运动式’动员和领导小组机制。运动式治理的泛滥会对稳定的科层制度形成巨大冲击，由于运动频繁，并且在每一次运动中，部门所分担的职责都可能不同”[7]。本科教育改革的项目产生的动员面积更大，各类项目所代表的符号能增加参与者的仪式感，还能保证从上至下的监督与控制。这种“仪式效应”反映在以大学基层的学生、教师和工作人员为力量，在短时间内制作出争取或验收项目的大量材料。“改革逻辑”逐步取代了“教育逻辑”，频繁的项目动员让需要平稳运行的本科教育应接不暇。

“项目制”通过一系列专门的制度生产和组织控制营造出对改革仪式的服从，这就实现了一种治理手段控制大学多种职能的目的。在“专项资金”和“专款专用”的约束下，项目增加的管理和教育成本都更高。原因在于：一方面本科教育历次的改革都有大量专门对应的资助项目及资金，但使用过程会被严格监控，又会以办学水平评估、专业认证、就业率考核等形式加强对人才培养过程的监督约束，以保证改革目标得到执行。但另一方面，大学努力迎合的又只是改革营造出的仪式，在专业建设上去满足项目评选的要求，实际的教学开展、课程内涵以及教育质量提升反而被忽略了。尤其在创建一流本科专业的建设项目上，“建设”带来的仪式效应超过了人才培养的内涵，“在政策的指挥棒下，伴随国家级和省级‘一流本科专业’的申报、认证和确定，高校自身本科教育改革的精力将被分散、本科专业‘建设’的积极性有可能被抑制，通过各种方式争取入选更多‘一流本科专业’将成为高校的首选。毕竟，政府的政策意图是一回事，大学如何回应则是另一回事”[8]。本科教育开展的自主、独立性事实上在被项目制造的仪式稀释。

(三)本科教育改革的“科层性质”

“项目制”对本科教育改革制造出的仪式并没有走出科层系统。“项目制”以“行政发包”的形式，从一般的公共事务过渡到高等教育领域之后，增加了科层系统内部上级对下级组织的“项目控制权限”，进而移植到人才培养的各个环节中，正如周黎安指出的：“委托人(发包方)拥有正式权威(如人事控制权、监察权、指导权和审批权)和剩余控制权(如不受约束的否决权和干预权)，这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配。具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权。”[9]从政策设计上来说，高等教育中的“发包方”渴望给予基层组织相关权力，为的是使之能够灵活高效地完成任务，但其内涵仍属于“行政发包”，本科教育活动的运行并没有获得更大的“自由裁量权”。换句话说，“行政发包”的逻辑并非是基于科研、教学以及人才培养上的复杂与多样性来设计的，而且项目的激励效果会被行政逻辑扭曲。

“项目制”驱动本科教育改革的成本很大，释放到具体的人才培养环节上就削弱了参与者的积极性与信心。凭借“项目制”进行本科教育改革已经成为路径依赖，而且需要大量的行政部门相互配合，部门层级之间又会额外生产项目运行的制度，这样一来控制规则的合法性要强于改革绩效，尤其是在本科专业建设、专业认证和课程建设上，对于流程与程序统一性的规定要强于本科教育的规律和专业差异，“科层制组织遭受着不同专业领域的肢解和分割，这起源于为提高雇员的效率和独立性而制定的各种规则的专业化进程。简而言之，这一理路的研究强调指出了科层组织诸种‘反功能’的后果——也就是说，诸种后果与所寻求的目标正相反”[10]。特别是在“文化素质教育”“通识教育”“创新创业教育”和“一流专业”语境不断切换的背后是对行政逻辑的符号强化。因为一种改革项目生成之后，其制度生产是被逐级强化的，新项目并不能完全替代旧项目，重复的规约反而增加人才培养活动的制度负担。历次本科教育改革项目都渴望建立具有特色的人才培养模式，但是在一种模式尚未生成之前，就已经开始营造新的模式话语，本科教育改革可以较早实现“项目化”。作为一种高度制度化的行为，“项目化”中的本科教育改革将人们的注意力始终吸引在科层系统下发的项目任务上，就像有人所说的：“高度制度化的行为，会抵制通过个人影响而改变它们的意图，因为高度制度化的行为被视为外在的事实，强加于情景之中，同时又界定了情景。”[11]由于“项目制”与科层组织绩效紧密相连，为了保持绩效的持续，项目就必须保证持续输出。借助改革之名发动从管理者到学生最广泛的群体参与，随之又会增加诸多运作程序和建设成本，正如陈家建所说的：“通过开会、检查以及汇报评比，项目运作超越了科层体系的传统，其能够针对项目单独制定时间日程，按照项目的规划展开集中、高强度的动员程序，将项目组和基层政府调动起来。这种项目化的动员相比于固定的科层运作体系更富效率，在当前更为政府部门所青睐。”[12]对本科教育影响最大的就是项目制掀起的频繁动员，以“项目逻辑”来替代改革逻辑，并取代本科教育正常的制度流程。

总之，从研究层面看，单纯讨论一流本科教育之于大学的重要性与价值的意义并不大，对于其核心职能的认知也不能以“重视”为理由将其归咎为一个情感问题，与人才培养相关的各类改革项目一直都是被关注的焦点。“项目制”能够驱动本科教育改革的进行，但成效却受制于项目流程和制度成本。项目运行的制度成本随着管理层级增加，加上组织形式的高度同质打破了人才培养的常规逻辑。为激励本科教育改革，人们设计了诸多的专项工程与专门资助计划，而这些项目的运作却由科层系统来控制，在本科教育改革中频繁的项目叠代与生产更是营造出了一套“仪式”。“项目制”为本科教育改革制造出一个独特的“市场”，决定项目投放依据的实力并不来自人才培养质量，而是科层组织之间的博弈，“由于项目制依附于科层制体系，因此在这一市场中的活动主体均为政府组织，生产者或销售者为上级政府，消费者为下级政府，这一供给与需求关系决定了上下级政府之间在项目市场交易中讨价还价以便达成一致”[13]。本科教育改革的进行需要变革驱动制度的性质，单纯凭借“项目制”驱动本科教育改革，时间一久反而会造成本科教育内涵的僵化。

二、本科教育改革为何难以驱动

经过科层系统操作，本科教育与本科教育改革在逻辑上被同构了。与科研水平提升有成熟的模式可供借鉴不同，世界一流大学本科教育的成功实际上并不存在可以复制的模式。就像黄福涛认为的：“尽管存在差异，世界一流大学强调更多的是研究生特别是博士阶段的教育，更加强调教师从事世界一流的研究活动。鲜有证据或资料显示世界前10名的大学在力争构建世界一流本科教育，宣传自己的本科教育居于世界一流。”[14]人们关注“一流本科教育”更多偏重于改革形式的合法性。从表层逻辑上认为“双一流”建设应该有“一流本科教育”的结论，并不能为本科教育改革带来独立的发展制度，反而会套用科研绩效管理的逻辑去催生种种激励与约束规则。在传统思维中，我们认为有了各种资金支持与认证机制，高质量的本科教育就是水到渠成的事情。而另一层面，当一种改革制度塑造出人才培养的模式之后，也造就了一套难以撼动的组织系统。后续的改革只有在这套组织系统内部进行才具有合法性，这就使得改革推进的效率低而成本高。科层系统把“本科教育改革”等同于本科教育，将改革的聚焦点放在建立形式控制，在教学实践中强化各种监督管理，进一步将改革的成本转嫁到基层。以看似规范化的操作手段对本科教育进行流程控制，但实际上是套用工业生产标准化的程序来指导教学活动，并且以科学之名来为本科教育改革贴上标签，“人们相信物理学已经凌驾且掌控了物质的世界，因此，社会科学家得以在组织性的架构中针对决策提出建言。换言之，科学已成了一项控制性的工具，‘其中最重要的是科学观’。此科学观使得这个社会可以透过分析及改革的方式来运作，而人们可以依自然科学的方式来探究这个世界”[15]。本科教育改革难以被驱动倒不是因为大学中科学研究职能更被重视，也不是因为其绩效表现不够明显，而在于各类组织借助改革能植入对基层和下一流程实施控制的制度。在教学、学生管理以及师资设置等各个环节上，各个行政组织都能生产制度用来获取绩效。人才培养活动的各个环节被植入了来自各个部门的制度和约束规则，所以本科教育改革难以驱动，“项目制”在推进过程中，产生重复的制度配置和相似的控制方式也就不令人意外了。

(一)“项目制”运行与本科教育改革的逻辑冲突

传统意义上的改革都是自上而下发动的，其目的更多在释放组织与个体活力，其激励效应要长于约束效应。与此不同的是，在“项目制”的分割下，本科教育改革建立了更细致、分门别类的控制规则，带来的更多是约束效应，其激励效果并没有被释放出来。此外，以种种外界名义持续的项目注入打破了稳定的教育环境，每次项目的出台意味着一次大规模动员的启动，“社会、政治、经济和技术变革的相互作用降低了教师的流动性、自主性和报酬，从而改变了学术职业的轮廓。面对大量学生辜负了他们的期望，并受到工作财政支持下降的困扰，教师们正变得士气低落”[16]。从我国本科教育改革的特点来说，项目与文件相匹配，文件又在强化对项目任务和控制的具体要求，除了规定本科教育改革要实现的目标外，更多的目标被科层系统用来强化过程控制。不管是20世纪90年代的《关于加强大学生文化素质教育的若干意见》，还是2007年高校扩招之后发布的《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》，再到2018年的《一流本科教育宣言(成都宣言)》，加上伴随改革文件所出台的各类项目工程，改革方案的频率和密集程度与日俱增。造成本科教育改革频繁启动表面上看是因为各类组织的态度偏差，不论是政府机构还是研究者都将原因总结为“对本科教育重视不足”，“对本科教学不够热爱”这样的情感性问题，而实质上忽略了“项目制”与真正的本科教育改革并没有在逻辑上相契合。改革策略也没有在大学的教育理念、教学内容和激励方式上做太多创新，反而经过科层系统的制度生产，将纪律约束释放到了极点。

在本科教育改革领域，“项目制”的特点在于利用市场机制和科层系统重新生产了一种逻辑。这种逻辑一方面有利于树立起优质本科教育的标杆和典型，另一方面又能诱发群体性竞争。以频繁推出的改革项目绩效来替代人才培养的成果已经成为大学不得不面对的事实。从改革本身来看，我们对“本科教育改革”不可谓不重视，“本科教育改革”的配套项目也颇多。仅从2011年“本科教学工程”的实施就可以看出，对于建设内容和目标的规定已经具有很强的前瞻性。但依托“项目制”进行改革的驱动机制具有时限性，项目数量的多少也不能直接决定改革成效。“项目制”带来的逻辑会使各方尽其所能将本科教育改革产生的绩效“显性化”，也就是建立各种形态的“教育教学模式”，在大学中热衷于将“模式”套用到一切本科教学中造成一幅“繁荣”的景象，“教育模式的虚假繁荣源于一个庞大的‘教育模式’生产链。在这个生产链上，教育工作者、教育行政部门、教育领域内外的利益相关者各司其职，分别扮演着不同的角色。教育改革的外在压力、现实的改革条件、对教育改革的期待以及对教育改革的认识和理解等诸多复杂因素，共同促使他们致力于‘教育模式’的制造和推广”[17]。对比高等教育发达国家，美国从20世纪90年代出台了一系列本科教育改革的措施，但本科教育自身的进行和驱动力绝不只是来自改革逻辑，而是来自大学组织运行机制及职能的改进，这些降低了人才培养的制度运行成本，正如我们所忽略的：“美国的教育体系更依赖于对组织形式的正式标准化和控制，而不是对内容或教学方法的正式标准化和控制。这种方法解决了环境影响评估制度化的需要。”[18]如果对组织和教学的改革两者本末倒置，变成由行政组织和项目来控制教学过程，人才培养的活力就会丧失。

(二)项目逻辑催生下的“条条分割”现象

人才培养活动是一个整体，但现实中由于“项目制”的治理方式使得其被拆分为不同的活动。从“重点大学”“重点学科”再到“985工程”“211工程”，分门别类的项目与各种评价指标对大学整体职能的切割由来已久。“项目制”的运行在经过层级输送时，会依据不同的组织生产出相应的管理制度。此外，为配合项目推进，各个管理部门还会推出自己的项目以放大激励效果。正因为项目背后是一条独立的制度链条，遵循独立的管理逻辑，让大学不少职能在运行流程上产生了“条条分割”现象。“条条分割”其实不是高等教育领域的独有现象，而是与项目资金分配使用过程密切相关，“伴随着国家财政制度由包干制改为分税制,财政收入和分配领域中发生了一系列重大变化。最为引人关注的,是在收入越加集权的体制下,资金的分配却出现了依靠‘条线’体制另行运作的情形,即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”[19]。尤其在本科教育改革中的专业建设会被切割为若干个独立的管理项目，项目资金的分配通常会以“品牌专业”“精品课程”“重点教材”的形式存在。这些经费由政府与大学的行政管理机构负责分配，但每一项经费的使用又对应独立的管理逻辑，其背后是不同的管理部门对项目资金的监督与控制。这就让本科教育流程有多个控制主体，独立性与完整性都被分割。

“项目制”带来的责权分离机制稀释了本科教育改革应达到的效果，决定改革效果的其实来自项目资源的控制部门。与本科教学最直接相关的是教师资源，但负责配置并激励教师投入的项目却来自人事处，决定课程设置的是学科建设管理机构，经费来自大学研究生院(处)。再往上对应，影响本科教育改革的项目又由政府中的教育、人社与科技部门分别掌握。资源的分类控制导致的是无法保证人才培养过程的完整。2019年推出的本科专业建设“双万计划”中，我们依然看到的是这种受“分税制”影响下的项目资金分配逻辑，特别是“中央部门所属高校应当统筹利用中央高校教育教学改革专项等中央高校预算拨款和其他各类资源，各地应当统筹地方财政高等教育资金和中央支持地方高校改革发展资金，支持一流本科专业建设”反而进一步加大了学校、省域之间本科专业建设的水平差距，这种差距在学校所属的层次序列中很难形成“动态竞争”。在分化的项目资金控制机制面前，“买盐的钱不能用来买醋”的使用规则无法形成激励的效果。换句话说，凭借各类管理层级、部门设定的项目会强化对人才培养活动的控制。多种项目与资金线条割裂了本科教育活动的完整性。

(三)本科教育改革逻辑的扭曲

一项改革的初衷原本是为了激励一种活动，但如若受益群体不是最基础的执行组织，这就会让改革的目标发生扭曲。分化的项目主体意味着不同组织多重目标的设置，而且分散了人才培养的逻辑，“当组织环境对组织提出多重的要求或具有多重的影响时，组织就会逐渐设立更多的内部管理层次以应对这种多重的影响，一个场域中的组织成员之间也因此会变得更为不同”[11]。从源头上看，本科教育改革的理想状态是降低现有制度运行成本，通过项目释放对参与者的激励效应。但在项目执行时，改革逻辑就被大学内层级嵌套的行政逻辑所扭曲。一般来说，项目的设置是为了激励特定的目标，但在面临科层系统对目标的分割和控制权的分化时，目标就产生了偏移。科层系统逻辑要求其必须降低风险，强化控制规则就是最理性的选择，这就让改革目的和项目执行目标发生了偏离。在性质上前者偏向于破除制度障碍，而后者是基于风险控制增加制度。这种偏离又会分裂教师和大学的管理者参与改革的动机，最终无法使改革成效传递到每一个学生身上，“国家有关公共机构教师工资、奖励结构和工作量的政策可能最终影响教师的行为，从而影响课堂教学质量。这些政策在一定程度上影响学生的学习”[18]。制度在组织中发生分裂，原本的激励效应就会产生逆转，变成阻碍的效果。

总之，本科教育改革要解决的并不是重视教学的感性问题，而是改革逻辑与人才培养逻辑无法相容的问题。本科教育改革之所以难以被驱动，是因为以项目为工具强化了制度控制而非释放自主性。更关键的在于，“项目制”改革产生的是行政逻辑，真正的教育逻辑空间并没有被扩大，人才培养的完整流程被“条条分割”的项目体系与资源控制机制所挤占。改革是为了降低制度运行的成本，但是责权分配不均衡就会消解掉参与者的热情，最终造成改革目的扭曲。

三、一流本科教育改革路径的重塑

高质量的本科教育不是强化管理与控制的结果，而是从激发个体与组织的专业能力中获得的。高质量的人才培养模式不是一个技术问题，而是制度与组织变革塑造下的结果。“项目制”为本科教育改革注入资源和规模优势的同时，也形成了一套制度与组织同构的过程，行政化的趋势蔓延在人才培养的各个环节中。各类建设本科教育的项目看似调动了最广大的力量，但很容易造成“虚假繁荣”，而且动员规模不能替代成果质量。“项目制”发起动员往往要停摆其他正常的教学与科研活动，这对本科教育正常逻辑造成的冲击更大。本科教育改革的目标确定需要依据教育的特点来展开，任何改革也要在激发参与者的自主性的基础上进行。改革的开展意味着新的制度体系和知识形态的注入，20世纪90年代以来我国高等教育面临着从大众化向普及化阶段过渡，受众群体规模也急剧上升，改革的权力与责任都需要重新界定。从积极的方面看，作为一种治理方式“项目制”对本科教育改革的影响兼具激励与纠偏作用。但“项目制”功能的发挥在行政系统内更加明显，对本科人才培养而言，需要将权力进一步释放到各个环节。从行政系统实现跨组织的制度重塑，使激励效应能够到达人才培养最基础的环节，这应该成为未来本科教育改革的方向。事实上，丰富项目激励机制需要多种制度和多样化知识构成的系统，“改革必须伴随着专业性的知识；学校则发挥有关于国家在寻求进步的过程中所应扮演的角色；而个人特质的形塑则是借由教学法的应用而呈现出特别的制度形式。在改革的过程中，这些元素是经久不衰的，只不过这些元素在当前的情境下，是运作在一个新的社会关系及生产过程中”[15]。改革是为了激发本科教育参与者的积极性，最终要实现的目标为了释放专业权力和本科教育的专业精神，使人才培养质量由组织与个体协作实现。对基层参与者来说，本科教育改革的运行不应该由频繁的项目动员和资金诱惑来发起，降低行政逻辑对运行流程的切割，并改变驱动机制应成为未来的主要选择。

(一)政策情境变革再造组织能力

作为一种治理方式，“项目制”需要变革的不是项目，而是降低制度成本，这就需要营造更自主的政策情境。本科教育改革驱动因素来自两个层面：第一是社会需求的变化；第二则是教学方法与学习兴趣的激发。而这两个目的的实现都需要通过政策情境的设计来完成。政策设置能够影响组织活动的逻辑，而且使原本没有关系的活动建立起因果联系，现代大学对资源的依赖使得其更多依靠政策情境来塑造行为。“项目制”所配套的“一事一议”“转向资金约束”等政策策略决定了本科教育活动被拆解对待。不同于科学研究，本科教育活动的长周期决定了不能用频繁的动员来打断，对人才培养弱化绩效约束，强化参与者的自主权力应成为未来政策所要塑造的情境。对于一所卓越的大学来说，一流本科教育需要管理、教学和研究组织共同协作才能获得，是一种长期持续的组织能力的体现。不仅需要教师与学生对教学活动的积极参与，最重要的是各类组织都能将自身的利益通过本科教育的推进联系起来。政策情境的塑造意味着参与本科教育的各类组织拥有能发挥其能力的空间，变行政绩效为课程、教学和实践创新的质量，调整大学人才培养的目标、专业设置以及教学活动。“比较来说，在同样的时间内，工业研究机构更注重研究成果的转化，而不是通过会议、教学和出版物传播知识，后者是高等教育机构的重点。但相同的是，这些知识必须对那些与研究机构存在利益关系的工业部门有用。”[20]那么反过来说，如果依赖项目带来的行政绩效对大学组织职能进行拆解后再建设，每个组织的职能优势都会被削弱。分门别类的项目拆解了大学整体的组织能力，在项目的对比中，本科教育受到激励的程度并没有科研活动那么高。塑造一流的本科教育需要准确地识别组织所面临的问题，利用创新塑造改革的目标，这应该是大学所要关注的焦点。

政策情境决定了组织行为的时限，越是稳定的政策情境越有利于成果产出周期长、见效慢的活动。与科学研究使用项目“重点投入”不同，本科教育改革需要持续常规的投入来保持各个环节的稳定。因为从制度上看，科研资助政策是可以实现校际间复制的，但本科教育的特色却无法实现这种复制。人才培养的个性与特点是由不同的政策情境塑造的，这就意味着在本科教育中通过树立典型和标杆的改革难以广泛奏效。从目前本科教育运行的逻辑看：一方面，人才培养质量的提升需要借助持续的改革来实现，但以“项目制”驱动的改革在遭遇到科层系统的风险控制和绩效认定逻辑时，就让本科教学的目标发生了分裂。另一方面，教师的科研与教学成果产出在组织归属上存在差异，最终只能“教学的归教学，科研的归科研”。相对于科研的有组织合作，教学的组织归属与配合制度还没有建立起来。因为教师的教学能力并没有被整合到本科的专业组织建设上来，自然也无法形成持续的组织能力。一个卓越的组织的形成离不开灵魂人物，但更卓越的地方在于政策情境能通过授权与规范将每个人的知识与能力整合为一体，产生持续驱动力，“这类机制的特性在于，以这种方式或那种方式对个体的人之间的权力现象进行控制和管理，构成一个群体的抑或组织的集体能力的根基。这种集体的能力，对这些集体组织的生存能力以及集体组织作为相对统一的行动者的行动能力反过来进行定义，并进行条件限定”[10]。大学人才培养包括多个环节与多重组织的参与，如果过于依赖“项目制”塑造的行动框架，短期绩效就会成为各类组织的唯一目标。本科教育的逻辑需要由人才培养的问题来重新定义组织的连接关系，打破“条条分割”行为方式。通过变革绩效思维和打破计划规程的形式激发参与组织的积极性，对创新和特色本科教育进行激励，这应当成为未来本科教育改革的主要方向。

(二)专业素质与专业精神的重新释放

本科教育改革进行的逻辑应该从激发专业能力开始，意味着从组织到个人能各司其职，并能在流程上实施完整对接。本科教学的推进应从二级学科入手考虑专家意见与降低课程、教学管理成本。从组织上来说，现有本科教育的参与组织在地位上的不对等导致了专业能力被约束。对本科教育参与者的动员不一定要通过自上而下的频繁的项目完成，如果对部门和个体进行赋权，这种动员同样可以实现。改革不是为了强化动员，而是要使师资配置、学习积极性突破单一制度约束，以市场、社会对人才培养质量的标准为准绳。今天的本科教育质量大多仍在参照研究型大学的人才培养标准，这让本科教育改革依旧停留在树立典型与模仿行为上。这些都是以牺牲各个大学自身办学的专业精神为前提的，加上“项目制”带来的强化效应，更使得本科教育同质性极高，而质量差异却极大。反过来看，那些世界著名的研究型大学，其本科教育独特的人才培养项目赢得了外部的关注，就像MIT的校长曾说过的，本科教育改革的发起、进行是从学生与教师开始的，每个个体的专业能力发挥能够获得保障与认可，这是其获得成功的关键因素，“我们应该相信计划只要具备卓越的本质、教育的创新和长期的经济与社会益处，就会找到适合的伙伴及资助者，因此我们可以大胆向前推进。这种赞助及合作关系应该逐渐来自于民间”[21]。只有实现了认知逻辑上的转换，才能跳出行为重视与项目刺激的闭环。本科教育改革的实施实质上并不需要最广泛的动员，而需要削弱其变革的行政流程，强化学术同行、外部社会相关行业的专业认定过程。人才培养的实施原本就是专业制度与人员推动的过程，这也是大学的传统，就像希尔斯所说的：“大学必须再生产很多既成思维和评估模式，并且必须延续传统，他们面临处理具有高度感召力知识和道德倾向的年轻人的类似问题。大学通过训练和研究，尝试训练这些感召力倾向，并且使他们，至少开始时，接受既定问题和对自然秩序既定的看法。”[22]本科教育改革的实施发起、质量认定和过程监控的组成人员应来自专业的组织人员，弱化科层系统控制与行政流程就是对专业精神的尊重。

“项目制”本身是可以驱动本科教育改革的，但这需要在削减行政流程与降低成本的前提下才能实现，项目的意义在于激励而非控制。给予教师与学生变革教学形式与更新课程内容的自主权才是调动专业力量的做法。现实中，科层系统通过项目和重点资助实际上加大了大学间的竞争成本。一流的本科教育是在竞争中逐渐实现价值的，如果竞争机制受限，就难以体现激励效果。本科教育改革所涉及的人才配置、专业建设以及课程教学的实施都应从人才培养的各个环节进行绩效认定，且这种认定方式需要独立于科研成果，因为“一流的科研=一流的本科教育”遮蔽了大学人才培养中的矛盾。一所大学短期的声誉可能来自科学研究，但其长期声誉则必然来自人才培养，只有在大学声誉上进行更专业的划分，对本科教育的制度塑造和空间才能具备独立性，“哈佛在很多事情上都力求做到最好，而且往往会成功。但哈佛以牺牲其更大目标的意识为代价，保护了自己卓越的声誉。哈佛大学的领导者们让学校的使命从教育转向了顾客满意。对他们来说，哈佛不再是一座山巅之城，而仅仅是一个品牌的名字”[23]。今天所进行的本科教育改革的各类“工程”及项目中，最需要激发的是学生对知识的热情以及学习的需求。而这种需求只有在开放自主的制度空间中才能被释放出来。相反，各类以“标杆”“示范”和“典型”为代表的改革作用深度只能到达专业建设，且都是以各类申报材料和验收成果为依据的。在本科专业建设中，虽然有政府组织的本科专业认证，但仅有少量专业能够符合未来行业对人才的需求，专业建设只要“达标”就算完成任务。本科专业在建设上的“目标”与“责任”是脱节的，学习需求与行业需求并没有被包含在内。在项目指引和评价机制下，不少学校的本科教育逐渐失去竞争性，仍旧回到达标绩效、完成“最低任务”就能获得分配资源的道路上。本科教育改革最需要考虑的是学生与社会的专业需求，增加教师与学生在专业建设上的权力，尤其对基层个体的专业精神的释放应该成为未来改革的目标。

总之，一流本科教育在实现之前，首先要实现有效的本科教育，这个有效意味着参与者的专业权力得到保障。只有理性地看待本科教育的驱动机制与改革之间的差异才能使改革真正落到实处。改革意味着政策环境的塑造，让现阶段本科教育超出课程规划、行为控制和传统认知，利用政策环境的变革为教学范式、人才培养目标和生源选拔寻求更大的自主空间。项目的同质性导致了制度与组织方式的同构。突破传统项目分割下的“条条约束”，本科教学才能同科研结合起来，不同组织之间才能根据人才培养的需求连接为整体。本科教育改革的性质需要逐步淡化科层系统与行政逻辑的控制，使本科教育的专业差异、院校特色释放出来。高质量的本科教育不是全规模的动员与频繁树立典型塑造的，而是专业能力与专业逻辑的常态化运行。由于人才培养的特点，对本科教育绩效考核方式的周期应适当延长，从学生与未来行业需求角度来确定人才培养目标，使之能最大限度地发挥专业组织与专家的能力，这些才是未来本科教育改革要努力的方向。