张万朋 李梦琦

(华东师范大学 教育学部,上海 200062)

一、问题的提出与学术史梳理

“教育资源”可谓是一个含义非常广泛的概念。从广义的角度来看，其包含了自教育活动产生以来，在长期的文明进化和教育实践中所创造、积累的一切人类社会资源，是从教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度到教育品牌、教育人格、教育理念、教育设施以及教育领域内外人际关系的总和。从教育经济学的角度来看，教育资源的概念和范畴相对比较明确，即教育过程所占用、使用及消耗的教育财力、物力和人力资源。鉴于课题研究的需要，本文所探讨的教育资源主要集中在教育财力资源和教育物力资源两个方面，教育人力资源方面的问题虽然未做详细论述，但其所面临的挑战也可根据本文的研究逻辑进行相关的解释。所谓教育资源配置，是将有限的教育资源进行合理的分配，以发挥其最大效用的方式或途径。一直以来，教育资源配置问题都是教育经济学界研究的核心问题和经典课题，以教育资源配置为主题的研究也非常丰富，概括起来，主要集中在以下几个方面。

首先，关于教育资源配置主体及其权责的研究。对此问题，国内学界普遍的观点认为，教育资源配置方式的实质就是配置主体及其权责的确定，是在公共选择之下产权配置与资源配置的统一。[1]在社会主义市场经济下，王善迈教授根据教育产品的性质分别讨论了义务教育和非义务教育的资源配置方式，认为前者属于公共产品，主要由政府免费提供；后者属于准公共产品，同样主要应由政府提供，但提供的方式与前者有所不同。其提供的主要方式有政府举办并财政拨款，私人或民间举办、政府资助，以及私人或民间举办、政府资助且以受教育者学费收取作为成本补偿三种。[2]由此可见，早期研究是以教育财力资源作为教育资源配置的主要内容。随着教育体制改革的深入，各级各类教育的资源配置方式研究逐渐丰富，研究内容也从以教育经费配置为主向教育人财物资源分配扩展，其中关注高等教育领域的研究居多。如康宁总结道，我国高等教育资源配置方式由改革之初传统的计划配置模式向市场约束下的政府干预、市场配置及学术治理相制衡转变，意味着政府与市场、学校这三大主体间配置结构关系的构建。[3]在其他教育领域，多主体配置权责的明确，同样也对优化其教育资源配置方式产生了推动作用。

其二，关于教育资源配置目标的研究。众多的研究成果表明，教育资源配置的主要目标是效率、公平与稳定的动态平衡。公平，即尽可能使教育资源配置和受教育者的条件相当，并充分考虑到人群、地区和类别差异，进而对现实生活中的不公平现象进行调节和修正；效率，是指在对教育资源进行配置时，必须考虑到投入的成本以及成本对经济发展的贡献；稳定，是指教育资源的优化配置能够缩小教育的地区差异，各级各类教育得到较为充裕的办学经费，推动教育的稳定发展。长期以来，我国教育资源短缺和教育资源浪费现象严重,教育资源总体分布不均衡的现象普遍存在，教育资源的供需矛盾十分突出[4]，导致配置效率、公平与稳定未能很好的平衡，究其本质仍然是教育资源供给侧改革不到位。此外，结合学者们的研究，可以发现教育资源配置效率与公平的问题在不同教育领域和不同地区均呈现出不同的特点，但都受到地区经济发展水平、人口结构等的影响，区域间的差异是我国实现教育资源配置效率与公平动态平衡的一大挑战。[5-6]

其三，关于教育资源配置机制改革的研究。一国的经济体制会对教育和经济的协调发展产生重要影响，决定教育资源配置机制。新中国成立至20世纪80年代前，我国的教育资源配置受计划经济体制影响，是运用计划方式对教育资源进行统一配置；80年代以来，有计划的商品经济和社会主义市场经济相继实行，市场参与教育资源配置的范围逐渐扩大，职能逐渐明确和丰富。[7]与教育资源配置机制相关的研究大多集中在高等教育领域，如王硕旺提出创新高等教育资源配置机制的路径在于转变政府职能，发挥市场的资源配置作用，建立起基于新公共管理理论的资源配置机制。[8]伴随教育信息化的深入推进，数字教育资源配置机制的优化也受到了学者的关注，如杨文正等以生态发展链理论为基础，构建了数字教育资源配置生态链模型，从资源流转、协同竞争、价值增值、互惠共生和动态平衡多个角度探究了教育资源配置机制新形态。[9]

通过上述对国内有关教育资源配置问题研究的学术史的简单梳理，我们可以明确得到两点发现：第一，教育资源配置必然受到一国或地区经济发展水平、经济体制以及经济结构的制约。不同经济发展水平、经济体制和经济结构下的教育资源配置情况必然不同，这成为研究教育资源配置问题不可忽视的前提和背景。第二，考虑到教育事业的公益性和民生性，无论在何时何地，教育资源配置要实现的目标都是公平、效率与稳定的兼顾。不同国家或地区由于经济发展水平或阶段的不同，其对公平、效率和稳定的要求和标准也各不相同，但人民对教育资源配置公平的诉求始终是量与质的两个方面的，提高教育资源配置效率始终是通过教育获取预期收益的必要条件，而保持教育资源配置稳定始终是保证社会各项事业平稳持续发展的前提。概言之，对于教育资源配置问题的研究逻辑就是在深入把握一国或地区经济发展水平、经济体制和经济结构的前提下，探究如何更好地实现资源配置的公平、效率和稳定三大目标的过程。

教育资源配置改革既是我国教育改革的重要领域，也是推进教育事业稳步发展的基础保障。对于教育资源配置问题研究的内在基本逻辑的提炼与明确，既是本研究力图实现的理论创新点，也构成了新时代我国教育资源配置改革研究的基本框架。2012年起，我国社会经济发展在增长方式、经济结构、发展动力等方面均进入新常态时期，面临着从高速度增长向高质量发展的重大转变，社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[10]教育事业作为国家经济增长和社会发展的驱动力之一，在经济新常态的背景下同样迎来重大的机遇与挑战。满足人民群众对于优质而公平的教育的追求，已然成为教育改革的主要目标和任务。

因而，本文沿循提炼出的教育资源配置问题研究的基本逻辑和思路，并以此为基础构建出以我国经济发展水平、经济体制和经济结构变革为改革背景、以满足人民的教育需求为改革目标的教育资源配置问题的研究框架，首先通过梳理我国改革开放以来教育资源配置改革的历程，概括深化教育资源配置改革所面临的瓶颈和障碍；然后结合新时代中国特色社会主义的基本国情和时代要求，在清醒认识和把握新常态下中国教育改革面临的挑战的基础上，分析经济新常态对我国教育资源配置产生的影响与变化，明确新常态下教育资源配置的特点和要求，最后就我国政府教育资源配置改革的转型和发展提出几点思考和改革方向，力图构建起对我国教育资源配置改革研究的整体框架，为后续分阶段、分学段、分区域的深入研究提供指导性的纲要和原则。

二、现阶段深化教育资源配置改革面临的瓶颈与障碍

(一)政府在教育资源配置中占绝对控制地位

一般来说，形成教育资源配置状态的途径或手段有市场和政府两种，在实践中，由于市场和政府均存在失灵和缺陷，教育资源配置多采取混合式方式，关键问题在于资源配置主体由谁承担。[11]在过去四十年间，我国通过以政府投入为主的教育资源配置方式，发挥其时间短、见效快的优势，极大地促进了改革开放以来我国教育事业的迅速发展。然而，随着市场经济体制改革的不断推进，市场在教育资源配置过程中发挥的力量越来越大，同时人民群众对于优质而公平的教育需求也不断高涨，仅靠单一政府投入的资源配置方式越来越无法满足社会的教育需求。因此，政府也开始尝试间或引入市场机制来配置资源，但均是浅尝辄止，教育资源配置失衡问题在经济发展水平差距拉大、社会阶层分化等背景下日渐突出。这集中反映了资源配置的经济性或市场性与教育服务的公共性之间的矛盾。

虽然政府在处理与市场关系的过程中，对市场在教育资源配置中的作用的认识不断深入，对于政府、市场、学校三者关系的处理方式日趋完善，市场机制自新世纪以来在教育资源的配置过程中发挥的作用也逐步增大，但资源配置的经济性与教育服务的公共性之间的矛盾始终未能得到根本性的缓解。由于市场在经济体制中的利益导向性较强，政府在教育资源配置中，尤其是在保障教育资源配置达到起点公平、过程公平和结果公平的过程中，仍然占据绝对的控制地位。这种状况在努力保持了教育服务公共性的同时，也逐渐呈现出政府职责泛化、边界不明、负担沉重、顾此失彼、结构失衡等诸多弊端，成为新时期深化教育资源配置改革关键的体制机制瓶颈和障碍。

(二)政府教育资源配置方式以增量投入为主，结构调整为辅

改革开放后，为了弥补长期社会运动过程中因财政弱化教育投入而造成的教育事业发展缓慢的结果，偿还“历史欠账”，本着“教育优先发展”的目标，政府配置教育资源的基本方式以增量投入为主，即不断增加各级各类教育资源的投入，用“做大蛋糕”的方式保证教育事业的快速发展，以满足人民群众不断高涨的教育需求。具体表现为不断努力加大教育经费投入力度、完善教学环境和设施建设、加强教师队伍建设等人财物各方面的投入。在推进教育快速发展的过程中，政府秉承以发展带动改革的理念，对教育资源配置中的结构性问题关注不多，甚至在“做大蛋糕”的同时力求避免改变分蛋糕的方式，亦即在让更多的人受益的情况下，尽量不触动既得利益阶层的权利，从而使得每个阶层均成为改革红利的分享者。这一教育资源配置方式，在改革开放初期教育发展目标明确、整体教育规模有限、人民群众教育需求相对单一的情况下，极大程度地提升了我国教育整体水平，但随着我国教育事业的快速发展，人民群众教育需求日益多元丰富，教育资源配置过程中的结构性矛盾日益突出，成为新常态下我国教育资源配置改革面临的又一重要瓶颈和障碍。

(三)教育经费增长的长效机制仍未建立

长期以来，在教育资源配置问题上，我国中央和地方政府之间的事权、财权划分以及支出责任问题一直未能很好解决。其原因在于，政府间财政事权与支出责任划分并非简单的财政问题，更涉及教育内部治理。对此，当某个领域或阶段或群体矛盾突出激化时，我们总是依靠出台各种针对性很强的数量指标来暂时缓解教育资源配置方面的问题，这种方法虽然成果显著，但依然容易顾此失彼，部分教育领域的发展矛盾日渐凸显。如《教育法》中有关保证教育经费“三个增长”的规定，由于没有明确的数量和时限要求而导致可操作性不强，未能有效避免政府间教育投入责任划分的矛盾，各级政府落实“三个增长”的保障措施也各有千秋。再比如，近年来政府虽然围绕着义务教育投入、教师工资、职业教育、学前教育以及教育扶贫等方面连续出台了多项政策，也产生了一些效果，但仍然是“只见树木不见森林”“有点而无面”。对此，学界虽早有“建立教育经费投入增长的长效机制”的观点和建议，但教育资源配置标准不明确、政府间责任定位不清晰、财政预算内各级教育经费支出增长不均衡不稳定等问题依旧突出，构建教育经费增长的长效机制进程缓慢，由此导致上述提及的教育经费投入问题难以进一步深化解决。

三、经济新常态对我国教育资源配置产生的影响与变化

(一)新常态下我国教育改革面临的挑战

中国经济呈现新常态的界定，不仅揭示了中国经济潜在增长率的新变化，体现了对国内外宏观经济形势新变化的准确把握，还概括了中国经济在增长速度、发展方式、增长动力、资源配置方式、产业结构等多方面的转型升级。其主要特点为：经济增长速度由高速转向中高速；经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡差异有进一步扩大的趋势，居民收入占比上升；从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。[12]在这样的背景下，“稳增长、转方式、调结构、保民生、补短板”成为时代总要求，推动整个国家各项事业改革的全面深化，引领着中国经济稳步发展。教育事业作为重大的民生工程，其改革的方向和目标当然也要以此为宗旨，“十五字方针”自然也就成为教育资源配置改革的总纲领。

在经济新常态的背景下，教育作为促进经济增长、满足人民公共服务需求的重要环节，被赋予了新的使命和任务，新时代的教育改革势必面临两大挑战。[13]第一，面临的都是多年来的难题和“硬骨头”。党的十八大以来，中国教育改革开启纵向推进的进程，各级各类教育长期所积累下的问题成为推进教育深入发展的重大阻碍，如普惠性学前教育资源供给的短缺和难以保障；义务教育阶段“择校热”有增无减，教育机会公平受到挑战；校外培训机构市场混乱、学生学业负担沉重；以推动基础教育教学变革和高等教育人才培养模式转变为深层目标的中高考改革难以推进；等等。[14]第二，涉及的都是深层次的体制机制问题。过去的很长一段时间内，中国教育改革措施关注的都是局部的表层问题，如课程改革、招生体制改革、学生德育问题、教师专业发展等，这些措施虽然取得了一定的成效，但始终是“就问题解决问题”地停留在表面，而未能深入剖析教育现象背后的体制机制问题。

这两大挑战不仅包含于各级各类教育领域中，而且与教育各方面的体制机制相关联，是新常态下教育改革必须面对和解决的。对于教育资源配置来说，结构不优、配置不均等问题同样也是长久以来的措施不及时、不到位、不彻底所致，而诸如构建现代学校制度、深化办学体制改革、完善现代学校治理和改革教育评价导向功能等深层体制问题，都与教育资源配置的权责分配、效率及结构优化等密切相关。因此笔者认为，以教育资源配置改革为切入点来推动教育深化改革，对于新常态下教育的稳定发展具有重要意义。

(二)新常态下我国教育资源配置的特点

李克强总理在全国综合配套改革试点工作座谈会上指出，“现阶段推进改革不仅要继续解放思想，转变观念，在很大程度上要触动利益”，在教育资源配置方面，原有利益格局也需被打破。新常态下教育改革的任务和特点要求整个教育改革的方向及其资源配置的方式都必须从要素驱动、投资驱动转为创新驱动、内生驱动，从以增量改革为主转为以存量改革为主。[15]这种转变势必使新时代中国教育资源配置改革具备以下明显的特点。

1.以改革促发展，盘活、用好现有资源将成为教育资源配置的重点任务

新常态下国家社会经济发展的突出特点是：经济增速放缓进而下行压力加大，整个国家的经济发展面临从高速度增长向高质量发展的重大转变，而教育事业发展必然要与这种经济发展趋势保持同步。传统的增量改革强调教育资源总量或供给的增加对结构优化的间接作用，往往在短期内卓有成效，但由于增量资源的分配标准不统一、方向不明确，将导致未来教育资源配置结构矛盾逐渐突出，增加教育资源投入的边际收益不断递减。加之国家社会经济改革的新常态特点，使得增量改革方式难以为继，存量改革方式由此产生。存量改革思维下的教育资源配置不再是以简单地满足各种需求为主要目标而一味加大投入，而是以盘活、用好现有资源为主，真正关注如何以改革促发展，重视教育资源配置效率和效益的提升。

此外，在经济下行压力背景下，教育资源增量改革将对政府带来巨大的财政压力。因此，存量改革聚焦教育系统内在的结构问题，以调整结构不合理性，直接促进结构优化，推动现有教育资源在各级各类教育间、不同地区间、不同人群间以及各级政府间的合理配置，从而鼓励和支持教育资源共享共建，赋予教育资源“量”的增长以新的形式。

2.改革将具有更加广泛的微观性，应对各方利益主体对公平性的高诉求

促进教育公平是以人民利益为中心来发展教育的必然要求。长期以来，我国教育改革密切关注人民群众对教育的需求，以公平为主要导向推进教育均衡发展，力图办好让人民满意的教育。人民群众都拥有参与教育改革的机会以及表达对教育公平诉求的发言权，随着信息时代的蓬勃发展，教育资源配置主体获取人民的教育需求变得更加便捷和直接，却也使得教育资源配置改革具有更加广泛的微观性。然而，不同利益群体对教育公平的内在需求是不一样的，满足对优质而公平的教育的广泛的、多样的、较高的诉求虽然是我们坚定不移的改革方向，却在短时间内难以兼顾或实现，进而表现在教育资源配置改革中的微观性需求也无法很好解决。与此同时，经济新常态与全面二孩时代、人口老龄化交互碰撞的国情，将进一步加剧教育资源总量短缺、结构性利用率低下等现存问题，教育资源共享机制不健全的问题也会不断突出。如此情况下，如何使有限教育资源实现尽可能公平且合理的配置，从而规避各主体间的利益冲突将成为教育资源配置改革面临的难题。

3.以“存量改革”为导向的教育资源配置改革复杂性高，不易形成共识

新常态下的教育资源配置改革以盘活存量、优化结构为主要着力点，势必触及现有的利益分配模式。与简单地增加教育资源投入相比，存量改革会打破原有的利益格局，而既得利益集团的制约将导致更大的改革成本和交易费用，这是经过过去几十年渐进性改革历程后必须面对的节点和难点。力图通过深度的利益调整来达到整体利益增益的教育资源配置改革目标，过程复杂、周期较长，且由于短期内部分群体的利益将受损，因此难以形成共识。加上各方利益主体的高诉求往往难以兼顾，改革的压力和阻力都是前所未有的。在保证总量、盘活存量、优化结构的同时，还需要保证必要的增量投入。但增量投入的主体、方向、方式、结构、数量及其绩效评价等问题都必须结合经济新常态下国家教育综合改革的总目标和阶段性目标来进行调整、创新，以更好地实现经济新常态下教育资源配置的效率、公平、稳定三大目标。

综上所述，新常态下以“存量改革”为导向的教育资源配置改革核心是“存量调整”为主、“增量创新”为辅。“存量调整”的关键是结构的优化调整；“增量创新”即在重点盘活用好现有资源的前提下，仍然需要保证充足的教育投入，但新增投入的结构、方向、重点及其绩效评价均需要全方位改革和调整。

四、新常态下我国政府教育资源配置改革的着力点

新常态下，国家经济发展速度和方式面临转型，为充分发挥教育事业对我国经济增长的促进作用，教育发展过程中的重大难题亟需解决，深层体制改革要提上日程。在教育资源配置领域，以存量改革为主是适应新常态背景的战略选择，明确政府与市场的地位和责任是新常态下推进教育资源配置改革的关键问题。面对各方利益主体对教育资源的高诉求，存量改革对利益格局的调整将对教育资源配置改革形成巨大挑战。就此，本文就我国政府在深化教育资源配置改革方面提出以下几个着力点。

(一)坚持政府在资源配置中的主导作用，明确并完善政府职能，加强教育资源的投入与管理

从经济体制改革发展历程来看，无论是在计划经济体制下，还是在市场经济体制下，促进教育公共事业的发展、提供基本的教育服务公共产品，都是政府不可推卸的职责。在经济新常态的背景下，教育资源配置的方式和结构会调整，政府的职责和职能需进一步明确并完善。对于义务教育来说，作为公共产品，需要坚持政府投入的责任；对于非义务教育来说，其属于准公共产品，政府应发挥在教育资源配置中的主导性作用，追求和满足公共利益与需要，并降低或消除市场调节的缺陷与不足。[16]此外，教育公共服务的提供一般由于投资规模大、建设周期长、资金回流慢、涉及面广等特点，对经济和社会发展的影响远比其他产品要更为广泛、更为长远，由此决定了无论是由政府直接生产还是间接生产，都必须重视政府的教育资源配置职能，由政府出面统一组织、统一规划、协调配套，加强教育资源管理，避免各自为政、重复建设而造成的教育资源的大量浪费。

(二)充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，转变教育资源配置理念

如何在确保教育事业发展的公平性和民生性的基础上，更好地发挥市场在教育资源配置中的决定作用是新常态下我国教育资源配置改革面临的重大挑战。随着经济新常态时期的到来，以及中国特色社会主义市场经济体制改革的推进，以政府提供为主的教育资源配置方式必须及时改进和完善，要学会更灵活地运用市场机制作用下的间接生产方式。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”[17]，这不仅对社会经济发展提出了新的要求，也对教育资源配置提出了符合教育公平、推动教育城乡一体化的新要求。新常态下，中国教育资源的布局面临调整，政府应鼓励、引导和规范企业、个人等微观主体的教育投资，充分发挥市场在教育资源配置中的决定性作用。

此外需要注意的是，在重新审视政府与市场在教育资源配置中的关系时，应尽量避免两个极端化思潮：政府直接提供不等于不利用市场机制；由政府间接生产亦不意味着完全由市场机制来配置教育资源、提供教育公共产品和服务。在国家经济体制不断改革完善的过程中，需要转变传统的教育资源投资与配置理念，使其不断适应经济大背景并符合教育发展需求。政府直接提供与市场间接生产应该有机结合，在教育资源配置结构调整过程中建立起一个良性运行机制。

(三)积极引入市场竞争机制，提高教育资源配置效率

竞争机制是市场机制的重要组成部分，是市场内各利益主体为争夺利益展开竞争而相互联系和影响的载体。在教育资源配置过程中引入市场机制，并不是简单交给市场来配置资源，仍然需要政府的宏观调控，它能使提供教育服务的部门产生内在动力、承受外在压力，从而在竞争中提高资源配置效率。特别是对高等教育来说，市场竞争机制显得尤为重要。普通高等教育的非营利性、外部性等特点决定了高等教育与国家财政的密切关系，而市场机制不能完全在高等教育领域发挥调节作用。但高等教育不排斥市场，可以在生源、资源、劳动力市场引入竞争机制，推动资源效率的提升。[18]当下，随着高等教育规模不断扩大，简单意义上的供需矛盾逐渐缓和，但地区间、校际间的教育质量差异显著，不能满足人民群众对优质教育教学质量的追求，使得高等教育公平并未很好地实现，追根到底还是优质教育资源不足。因此，高等教育机构在内部资源、人力方面和外部采购、建设方面都可以通过竞争机制的引入推动教育资源的存量改革。

(四)树立协同合作意识，实现教育资源配置利益最大化

过去的教育资源增量改革很少触及既得利益群体，利益格局固化虽然减少了改革阻力，但增量改革红利分享殆尽，教育资源配置内部协商意识也比较薄弱。新常态下政府进行教育资源配置有赖于现代社会治理模式的构建，推动各方利益主体协同合作、共享发展，在教育资源有限的情况下尽可能地满足各方的利益需求，最终实现教育资源配置利益的最大化。对于原先利益格局中的强势群体，要鼓励其积极主动地参与教育资源的存量改革，树立资源共享、优势互补、效益优先等符合经济新常态时代背景的教育资源改革新理念，以开放包容的态度配合政府调整利益格局，以长远利益为立足点，对利益的转让和分享不吝啬、不反对、不阻碍。对于原先利益格局中的弱势群体，政府应该引导其创新教育资源获取方式，正确了解改革的阶段性，在教育资源存量改革尚未有显著成效时，适当地进行利益妥协。

在教育领域，协同合作意识要求提供教育服务的各个部门以共享资源、合作办学、创新功能等形式推动教育资源的隐形增长。在此过程中，无论是强势群体还是弱势群体，都要意识到利益格局的调整和平衡是经济新常态的必然趋势，教育资源配置方式的改革需要在树立全社会协同合作意识的基础上，循序渐进地推进。

概言之，新时期我国教育资源配置体系是由以政府为主导的公共教育财政体系和以市场为基础的全社会教育资源配置体系两大部分组成的。如何促进这两大部分的有机融合和协同发展，将是应对新常态下我国社会经济发展要求、满足人民群众不断增长的多元化教育需求，以及更好地实现教育资源配置的公平、效率与稳定三大目标的关键所在。上述所提四大改革着力点均旨在于此。需要说明的是，在促进两大配置体系协调发展的过程中，坚持政府的主导作用、明确政府的主导地位与积极引入市场机制、发挥市场在资源配置中的决定作用二者并不矛盾。前者是就新时期提升政府的治理能力、完善治理体系，保证教育资源配置的公平性而言的；后者是指转变资源配置方式，提高教育资源配置的效率性而言的。笔者认为，按此思路处理政府和市场二者的关系，才能从根本上解决资源配置的经济性和教育服务的公共性之间的矛盾，实现教育事业的稳定积极发展。