熊华文，符冠云，李永亮

( 1.国家发展和改革委员会能源研究所；2.中国石油和化学工业联合会）

2019年12月，习近平总书记在《求是》杂志上发表题为《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》的文章中指出，要从多方面健全区域协调发展新机制，其中包括完善能源消费“双控”（即控制能源消费总量和强度）制度，对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性[1]。2020年是“十三五”规划收官之年，笔者梳理了全国能源消费“双控”工作进展情况，初步评估了各地区完成“十三五”能源消费“双控”目标的可能性，总体结论是大部分省份可以完成能源强度下降目标，但有10多个省份完成能源消费总量控制目标还面临较大困难。

按照习总书记提出的“既要尽力而为，又要实事求是”的重要指示精神，笔者认为，在“十三五”末期，对各地区能源消费总量控制目标进行大范围、大幅度调整不切实际，较为可行的办法是对能源消耗总量和强度“双控”目标责任评价考核方法进行细微调整，以实现既维护规划目标的权威性、约束性，又能保持适当弹性的目的，为发展较快地区拓展更大发展空间，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。

1 部分地区完成“十三五”能耗“双控”目标面临较大困难

从全国各地区“十三五”前3年能耗“双控”目标完成情况看[2-4]，在能耗强度方面，绝大部分地区能耗强度下降能够达到进度目标要求，其中河南、贵州、云南和青海4省已提前完成“十三五”总目标。只有内蒙古、辽宁、广东和宁夏4省（区）能耗强度下降进度不达标，其中内蒙古自治区和宁夏自治区能耗强度不降反升，辽宁省进度远低于要求，广东省进度略低于要求，预计这几个省（区）难以完成能耗强度下降目标（见图1）。

能源消费总量控制方面，尚有河北、内蒙古、浙江、山东、广东、宁夏6个地区能源消费快速增长，没有完成能耗增量控制进度目标要求。北京、上海、福建、江西、广西、重庆、四川、云南、陕西、新疆等地区虽然完成了能耗增量控制进度目标要求，前3年能耗实际增量占“十三五”能耗增量控制目标的比重未达到60%，但均已超过55%，后两年完成目标的压力仍然较大（见图2）。预计，内蒙古、河北、宁夏、浙江、广东等地难以完成目标，能源消费总量控制的形势十分严峻。

图1 “十三五”前3年各地区能源强度下降完成进度

图2 “十三五”前3年各地区能源消费增量控制完成进度

截至2019年年底，“十三五”全国单位GDP能耗已累计下降13.2%，完成“十三五”能耗强度降低目标的87.1%，超额完成80%的进度目标要求；能源消费总量增长5.3亿吨标准煤，能耗增量完成控制目标的79.0%，与80%的进度目标要求基本持平[5,6]。

2 大型石化项目新增能耗是东部沿海地区能源消费总量快速增长的主要原因

“十三五”中后期，大量重大耗能项目建成投产，成为诸多地区难以完成能源消费总量控制目标的主要原因。初步估计，2018-2020年，各地区已经或即将建成投产的年综合耗能量在10万吨标准煤以上的项目有近500个，合计新增能耗达3.7亿吨标准煤[7]。这些重大耗能项目主要集中在石化及化工、电力热力生产供应、有色金属、钢铁等行业，其中石化及化工项目是第一大来源，占比接近40%。石化项目主要集中在辽宁、浙江、福建、广东、山东等东部沿海地区，“十三五”期间，这些地区新增烯烃产能占全国总新增产能的77%，新增芳烃产能占全国总新增产能的82%[8]（见表1）。

3 以石化项目原料能耗核减为抓手，推动能耗“双控”制度调整和完善

能源消费总量和强度“双控”目标对各地区节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了重要的“指挥棒”作用，但10多个省份提出难以完成“十三五”能耗总量指标的问题需要认真研究、妥善处理。2020年是“十三五”收官之年，短期内对各地区能耗“双控”目标进行大范围、大幅度调整不具有可行性，一是影响约束性指标的权威性、严肃性，二是目标调整牵涉面大、影响因素多，难以做到科学、合理、客观。

表1 “十三五”时期东部沿海地区石化项目新增产能及能耗情况

较为可行的办法是，在保持各地区能耗“双控”目标不变的前提下，着眼能源消费总量控制这一关键问题，抓住东部沿海地区石化项目新增能耗这个“牛鼻子”，对能源消耗总量和强度“双控”目标责任评价考核方法进行细微调整，可以起到“四两拨千斤”的作用。为此建议，在不涉及能源统计制度变动的前提下，对新建大型石化项目用作原料、材料使用的能源消费进行单独核算，在各地区“十三五”能源消费总量控制目标考核中予以核减。

通过该项政策调整，可以部分解决不能完成“十三五”能源消费总量控制目标的东部沿海省份的难题，占到所有预期难以完成目标省份总数的一半左右。按建议的核减方法初步测算，“十三五”各地区纳入“双控”目标考核的能源消费总量可核减7760万吨标准煤，占全国能耗增量控制目标的12%。其中，辽宁、浙江、福建、广东、山东等东部沿海省份的核减量分别占各省“十三五”能耗增量控制目标的59%、68%、35%、23%和16%（见表2）。

提出上述调整，主要有如下考虑。一是能源用作原料、材料，与用作燃料的基本属性明显不同，可以区别对待，具有坚实的理论基础。按照中国现行能源统计制度和国际通行做法，煤炭、石油作为能源品种之一，无论用作原料、材料、燃料、动力，都要计算其消费量。但从能源使用属性看，两者有较大区别。能源用作原料、材料实质上是固定碳元素的过程，能够避免碳元素燃烧过程产生的环境污染和二氧化碳排放，同时能够延长碳元素的利用链条，拓展下游新的利用空间[9]。

二是在能源统计制度中，有相应类别的专项统计，可操作性强，具有良好实施条件。在国家统计局工业企业能源统计报表中，现有用作原料、材料的能源消费专项统计；在全国和省级能源平衡表中，也单独列出了用于原料、材料的能源消费量[10]，基础数据齐备。对石化项目用于原料、材料的能源消费进行单独核算、总量核减等数据处理较为简便、易行、可控，具有较强的可操作性。

三是有助于推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，对新冠肺炎疫情后经济复苏，引导产业转型升级，具有重大现实意义。经济发展条件好的地区发挥比较优势，集聚各类生产要素，承载更多产业和人口是区域经济布局的客观规律。未来，大型石化项目优先向沿海重点开发地区的七大石化基地布局和集聚也是必然趋势。能源作为经济和社会发展的重要物质基础，要为这些优势地区形成带动全国高质量发展的新动力源提供要素保障[11]。通过核减石化项目用作原材料使用的能源消费量，可以为这些地区拓展更大的发展空间，更好地发挥价值创造作用。

此外，为应对新冠肺炎疫情冲击造成的经济下行压力，东部地区要率先在短板领域和重大产业项目扩大投资，提高供给体系质量和效率，为经济平稳健康运行提供高质量的增长极、动力源。此项政策调整，将为疫情后经济复苏提供坚实的要素保障，现实意义重大。核减石化项目原料能耗，还有助于缓解石化行业炼油产能过剩、高端化学品供给不足的结构性矛盾，引导并驱动石化产业“减油增化”，推动产业提质增效和转型升级[12]。

表2 “十三五”时期全国及东部沿海地区石化项目能耗核减预估 单位：万吨标准煤

4 具体实施建议

该项政策调整虽然在能源统计制度方面有保障，相关工作有基础，可操作性强，但由于关注度高、影响面大，还需要进行深入研究、细致谋划、稳妥推进。为此提出如下具体实施建议。

一是加强与统计部门的沟通衔接。该项政策调整主要是对能源消耗总量和强度“双控”目标责任评价考核办法及细则进行适当修改，不涉及中国能源统计体系和能源统计制度变动，全国及各地区能源消费统计数据公布、能源平衡表编制等仍按《统计法》及有关规定执行。这一办法既保证了统计体系的稳定性，也考虑了考核体系要不断调整完善，以适应实际情况变化、服务大局的现实要求，体现了考核体系以统计数据为基础，但不拘泥于统计数据的基本原则。

二是尽快研究制定相关实施方案。需要明确几个重点：一是考虑能源转型的方向和要求，主要对“十三五”期间新建大型石化项目用于原料、材料的石油和天然气消费量予以核减，煤化工项目用于原料、材料的煤炭消费量暂不考虑核减；二是各地区能源强度指标仍按全口径能源消费量核算，并对单位生产总值能耗下降率等约束性指标完成情况强化评价考核问责；三是委托有关机构研究实施细则和操作指南，明确核减范围、核减程序、核减方法、核查机制等，强化数据核算和监督检查，杜绝“乱开口子”的现象发生。

三是提前谋划“十四五”时期能耗“双控”工作。该项政策调整主要针对“十三五”各地区能耗“双控”目标考核，“十四五”时期是否保留、延续还需进一步研究论证。建议尽快启动“十四五”时期能耗“双控”前期研究工作，重点考虑如下几个问题：一是全国“十四五”能耗“双控”总体态势及目标确定；二是各地区“双控”目标分配原则、分解方法和考核办法；三是地区能源消费总量控制弹性管理的基本思路、实施路径和长效机制等。