熊丽娟

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

一、环境公益诉讼制度下主体互动的问题缘起

在我国，环境从来都是关乎人民切身利益的事情，其中利用环境司法活动以推进公众环境利益保护的开展，既是切实解决环境污染破坏等问题的关键途径，也是公民环境权受损的重要救济手段。而环境公益诉讼作为环境司法的重要一环，在近些年来也展开了许多有益的探索，得到了较快的发展，成为环境保护工作于立法可诉性和司法可行性上的重要保障。我国环境公益诉讼制度的建立历程不同于一般制度自上而下的发展路径，其整体构建是自下而上的模式，制度萌芽阶段是民间实践先于官方立法，在后来的构建阶段也是采取的“摸着石头过河”的方式，以边试点边立法的形式来完成的，因此环境公益诉讼作为一种新兴的制度，其自身含有较多不稳定因素，也不成熟，这就导致在发展初期容易陷入尴尬的境地。比如在环境公益诉讼的启动上，因诉讼主体在现有制度框架内尚未形成较为均衡、稳定的互动关系，在司法实践中因这些问题就会导致主体之间容易出现交叉矛盾的情形。

如此长期发展，不仅影响环境公益诉讼案件的顺利推进，也会阻碍环境公益诉讼制度本身的自我发展和革新。所以基于环境公益诉讼的顺利开展和制度的均衡、稳定发展的考虑，对以法院、检察院、环保行政部门为主的“公权力主体”与以环保公益组织为主的“私权利主体”的两类主体互动机制的研究具有重要的价值意义。

二、现行环境公益诉讼制度的主体互动中存在的问题

我国环境公益诉讼制度的萌芽是在司法实践先行的基础上，通过获取试点经验，采取步步突破的方法来构建的。虽然这种做法有利于“对症下药”“各个击破”，但在制度构建过程中容易出现细节问题规定模糊、程序衔接不畅等矛盾。

（一）行政权与司法权在环境民事公益诉讼案件中的适用次序混乱

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26 条规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”基于此，由环保公益组织提起的环境民事公益诉讼的诉讼目的的实现有两种方式：行政处理和司法救济，严格意义上来讲，行政处理与诉讼程序相分离而实现目的。但是诉讼启动后行政机关再介入履职就会导致在保留环境公益诉讼目的实现的基础上，解决民事诉讼和行政执法的功能重叠与冲突成为难题[1]，而这也是由环境民事公益诉讼过程中出现行政机关完全履职后社会组织可撤诉的制度设计背后反映出的问题。司法实践中，有较多情形都是社会组织未经过环境行政监督管理程序，而直接向法院提起环境民事公益诉讼，试图通过司法机关向污染者以及环境行政机关施加压力来达到保护环境公共利益的目的，解释中也仅通过法院于诉前的告知程序来实现与环保行政机关的互动①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”，环保行政机关的角色定位不明晰，通过推论司法救济程序和行政执法程序并行得出环保行政机关履行监管职责使得原告诉讼请求全部实现的效果，实际上，这种在没有用尽行政救济手段就使案件直接进入司法程序的现象直接导致司法权越位行政权，违背了生态环境与自然资源保护制度中司法救济为最后一步的理念设计,行政和司法职能重叠以及行政程序的倒流导致司法资源浪费[2]。一方面造成环保行政机关在此制度设计下实践中的尴尬处境，在未对环境污染、生态破坏等行为作出合理行政措施，尚未完全发挥其法定监督管理职责的情况下，被动接受其正在处理的对象即环境污染者已被公益组织提起环境民事公益诉讼的事实，无疑会造成其公信力的降低，给社会群众留下环保行政机关业务水平不行、质量不高、效率低下的印象。另一方面，环保行政部门履行职责使得原告诉讼请求得以实现，基于此原告申请撤诉的就会造成其对环境公益诉讼中所需准备的大量取证而花费的人力、物力、财力没有意义和价值，如果人民法院此后准许撤诉的，则不可避免地还会产生司法资源浪费的问题，也不利于维护司法权的权威。所以环境民事公益诉讼中社会公益组织可撤诉的制度设计无疑会造成司法资源、社会资源的浪费，相反，环境民事公益诉讼应当作为环境行政执法的补充要素无论是从理论上还是在实践中都具有其存在的适当性与合理性[3]。因此如何对目前存在的司法权越位行政权的奇怪现象进行重新的制度设计成为环境公益诉讼制度实现资源最佳利用的重要问题。

（二）检察机关在支持起诉中与环保行政机关存在监督检查与协调互助并存的矛盾

检察机关在支持环保公益组织提起环境民事公益诉讼的具体操作方式有待优化。《民事诉讼法》第十五条、《环境公益诉讼解释》第十一条对支持起诉的方式作了宽泛的规定，但对于检察机关支持起诉案件中环保行政机关的角色定位并未明确，导致环保行政机关呈现缺乏法律明文规定且司法实践各有不同的现状。在制度设计上完善支持起诉制度具有必要性，有利于实践中更多的检察机关支持其他适格主体提起公益诉讼，发挥检察机关与相关组织在公益保护上的协同作用。其中，与负有法定监督管理职责的环保行政机关的互动需要重点把握，因为它具有角色定位带来的天然优势，能够为检察机关是否支持起诉带来巨大的作用，无论是作为证据收集固定的直接主体，还是涉案中环保污染破坏的信息集成者，该行政机关都能最大程度地为检察机关支持起诉提供帮助，这就需要加强两者之间的互动。司法实践中不乏社会公益组织提起环境民事公益诉讼就是基于行政机关的作为效果而间接产生的诉讼决定，环境公益诉讼的启动与行政机关的不作为可能有关系，此时由于检察机关对该行政部门环境执法行为的监督权力的存在，所以环保机关与检察机关在业务上的配合难免伴随着被环境行政公益诉讼的不确定性，基于此行政机关的工作懈怠情况已然不鲜见。如何平衡两者于监督检查与协调互助并存的结构下的互动关系是该权力配置本身就存在的问题[4]。所以要强化检察机关与环保行政机关在支持起诉上的互动协作关系，必须要解决好两者监督检查与协调互助并存的矛盾。

（三）专家在环境公益诉讼参与中存在的局限

《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第五条的规定其实是承认了专家参审②《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第5 条规定：“特殊案件需要具有特定专业知识的人民陪审员参加审判的，人民法院可以在具有相应专业知识的人民陪审员范围内随机抽取。”，对于环境公益诉讼案件，由于其中含有对于环境相关专业的内容认定，所以这一规定不仅弥补法官在专业知识结构和环境专门经验上的缺陷，还进一步提升案件审判质量和水平，达到准确裁判的效果。但是在专家审判员参与到诉讼中也存在一些问题。

专家参审的职能一直被理论界重视，而在具体的立法过程中也经历了变化。2015年《人民陪审员制度改革试点方案》中仅承认陪审员的事实认定职能，而根据2018年《人民陪审员法》规定，其实质上表明人民陪审员与法官同等的“事实审”职能和差别的“法律审”职能①《人民陪审员法》第21 条规定：“ 人民陪审员参加三人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权。”第22 条规定：“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。”。在理解这一法条的时候就可以看出本质上事实审和法律审无法完全分离对待。根据《人民陪审员法》第十六条，可以推理出环境公益诉讼这种具有重大影响的案件是适用七人合议庭形式的，所以在环境公益诉讼案件中，专家陪审员的职能仅限缩在事实认定上。诉讼过程中，专家陪审员以专业知识对损害、污染、因果关系、生态环境修复等问题提出自己的专业意见和科学证据，但是在法律证明标准与专业领域标准不一致的情况下认定方式成为疑问，不得否认此种前提下专家审判员就会涉及到法律审的范围。所以，即使在法律对人民陪审员是否进行法律审进行了规定，但实践中往往不可避免存在并行的情形。专家陪审员与法官在审理案件中对于“事实审”和“法律审”之间的界限模糊不清要求廓清诉讼中的事实问题和法律问题[4]。

三、完善环境公益诉讼制度主体良性互动的建议

环境公益诉讼制度中的主体良性互动研究是在把握诉讼中公权力主体与私权利主体互动存在的内生困境的基础上，有针对性地提出系统完善环境公益诉讼制度下主体良性互动的建议。以下将从主要调整和规范环境公益诉讼制度中的诉前程序、支持起诉、庭审三个阶段来完善公权力主体与私权利主体互动关系。

（一）建立诉前环保公益组织、检察院与环保行政部门的互动

根据上述对司法权越位行政权奇怪现象的分析，需要建立起一个环保公益组织提起环境民事公益诉讼的前置程序，以作为环境利益保护的公益诉讼程序去补充环保行政机关未履行完全的环境监督管理职责，以司法救济去弥补行政执法的不足，防止诉讼程序启动后行政程序的倒流而造成适用次序混乱情况的发生。这也是对公益诉讼中司法权与行政权的关系进行平衡与建立诉前程序中不同主体之间联动机制的重要方式。参考《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，均设计了检察机关提起环境行政公益诉讼的前置程序②《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40 条规定：“在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。”《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21 条第2 款规定：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。”，即检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，法定期间内不履职的，检察院依法提起诉讼。行政监管在环境法治中一直处于主导性要素，所以对于司法权越位行政权，无法避免归责行政监管不力的问题，因此，在建立诉前程序中应当发挥出行政监管执法的作用[6]。

将这一制度设计类推适用到社会公益组织提起环境民事公益诉讼中来，基于对司法最终原则与“穷尽行政救济”的考虑，对环保公益组织提起环境民事公益诉讼的前置程序构建作以下创新：如果企业已经实施损害环境公共利益的污染、破坏行为，或者其行为有环境损害重大风险时，在环保公益组织发现后，欲提起环境民事公益诉讼的，应先将案件基本情况与实施污染环境、破坏生态的企业等基本信息通知涉案企业所在地的基层检察机关，同时进行证据的初步收集工作。在收到公益组织的通知后，检察机关首先审查问题的真实性，然后应于短时间内向当地负有监督管理职责的环保行政机关提出检察建议，作为支持起诉机关的检察机关在符合条件的情况下应当向行政机关提出建议，这是它的监督检查的职责，不存在不履职的情况。这一点是利用检察机关的谦抑性和对检察机关在环境行政公益诉讼中的检查监督职责的参考而提出的建议，检察机关在督促和调查行政机关以后视情况提起诉讼或是支持起诉显示其以温和的方式介入到环境公益诉讼中[7]。此时可能出现三种结果：

第一，该行政机关在收到检察建议书的两个月内未及时给予答复的，检察机关则进行行政机关不作为原因初步调查工作。因行政机关自身违法、玩忽职守或者故意不作为等原因的，则检察机关可直接向人民法院提起环境行政公益诉讼，并将处理过程及结果及时告知该环保公益组织。这一步是环境行政公益诉讼替代民事公益诉讼实现目的的设计，因为此时已经出现了行政机关不履职且不答复的情况，属于行政机关在环保利益维护工作中的失职行为，利用环境行政公益诉讼的设计理念更能实现诉讼目的。第二，若经过初步调查认为行政机关不作为有其他客观不可控原因的，则检察机关可将处理过程告知社会组织并建议其立即提起环境民事公益诉讼，并视情况支持起诉，作为负有环境监督管理职责的环保行政机关也可利用自身职能定位带来的天然优势，比如其所掌握的环境信息、专业技术来促进证据的收集固定工作，共同推进诉讼的顺利进行。第三，若收到检察建议书的环保行政机关在两个月内因履行法定职责使得生态环境与自然资源得到了及时的保护，则检察机关可将处理过程告知社会组织并建议其不必提起环境民事公益诉讼[8]。上述前置程序的构建，给予了环保公益组织提起环境公益诉讼一定的缓冲时间，主要聚焦在环保行政部门的行政处理上，其间通过发挥检察机关检察建议的作用，不仅可以尽最大可能地联动环保工作中社会公益组织、检察机关与环保行政机关的力量，也可以避免案件越过行政处理直接进入司法救济程序，避免社会组织滥诉的可能性，弱化司法权与行政权的冲突，还有助于构建环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼之间的衔接机制，使得环境公益诉讼制度内部各环节相互联系，制度构建过程中逻辑关系更加紧密[9]。

（二）建立支持起诉程序中检察机关、环保公益组织和环保行政部门的三方互动

在环境公益诉讼实践中，检察机关支持起诉的启动方式主要有两种：一种是检察机关通过审查社会组织拟起诉前的申请，决定是否支持起诉，如中华环保联合会诉谭某与方某鱼塘污染案。另一种是检察机关综合具体案情和公益组织基本情况考虑主动给予社会组织支持起诉。首先，我们需要明确无论采取何种方式支持社会公益组织起诉，不可否认最核心的问题始终是证据的收集，尤其对于环境类案件。根据《环境公益诉讼解释》，原告需提供初步证明材料用以证明被告已经损害社会公共利益或具有损害风险。如果社会组织因各种原因不能提供，法院无法受理其诉讼请求，诉讼无法启动导致环境公共利益无法真正受到司法保护。检察机关作为支持起诉机关，应当发挥其弥补社会公益组织在环境民事公益诉讼案件中关于受理和裁判所紧密关联着的证据收集方面的不足的作用，这种支持的程度关系到环境公益诉讼案件能否顺利开展。在支持起诉中，检察机关在环境违法信息收集、证据调查等方面始终落后于环保行政机关，这也是环保行政机关自身职能定位所带来的天然优势。信息不对称是环境诉讼领域普遍存在的问题，也是检察机关和行政机关实现协调联动的主要障碍。环保行政机关作为负有环境监督管理职责的部门，一方面其在进行环境管理工作中会及时发现企业或个人的环境违法行为，这类信息收集是伴随着环保行政部门主动作出的行政管理行为，另一方面，环保行政部门同时也是社会民众举报环境违法信息的主要对象，这些都表明环保行政部门在掌握环境违法信息方面具有检察机关不可比拟的优势。环保行政机关在环境损害、污染等案件中以重要角色提供技术咨询、协助调查取证，不仅有助于解决环境诉讼的取证、举证难问题，还可以减轻社会组织通过司法途径解决环境问题的成本[10]。行政机关对环境监管的持续性和在复杂环境问题判断上的专业性可以成为社会公益组织提起环境民事公益诉讼的支撑材料和证据的来源，前提是需要建立起检察机关同行政机关良好的交流和互助机制，通过检察机关的支持起诉发挥出来。

在上述提及到的中华环保联合会诉方某与谭某鱼塘污染案中，白云区检察院与环保局签订《关于共同开展环境公益诉讼的协议》就双方对案件移送、证据调查及双方人力、物力配合协作等方面达成一致[11]。这个案件本身不仅是作为新民事诉讼法实施后法院受理的首起环境公益诉讼案件,是检察机关作出支持起诉单位的首例案件，同时也是检察机关同环保行政机关展开协作推动社会公益组织提起环境公益诉讼的最佳范本，实现环境污染修复最佳化、环境利益保护合作化的代表性案件。基于上述的分析以及解决好检察机关与环保行政机关监督检查与协调互助并存的矛盾的现实需要，对支持起诉案件中两者的协同关系作以下梳理：社会公益组织欲提起环境公益诉讼而由检察机关决定支持起诉的，检察机关应当于作出支持起诉决定之日起通知当地环保行政机关，明确两者业务上的协助关系，具体协作以具体案情为明确。对于可能存在的业务关系与检查监督关系的矛盾冲突，此处对环保行政机关作以下创新规定：一方面，建立环保行政机关内部责任追究和绩效考核的硬性制度，避免行政机关基于可能被检察机关环境行政起诉的考虑怠慢消极工作而使得两者的合作关系流于形式和表面，对于消极被动的工作人员作内部处分决定。另一方面，建立环保行政机关与检察机关的长效配合机制，该配合以行政机关内部工作分流为基点，建立其与检察机关互动的两套关系，一套负责接受检察机关对执法行为的监督检查，另一套负责与检察机关在环境公益诉讼中的信息交流、资源共享上的配合，接受监督检查的人员是环境行政执法行为的直接实施者，配合检察机关交流环境违法信息等合作的行政机关人员并非执法行为的直接实施者，两套人员另外在机关内部交流环境执法行为的全过程，通过工作内容区分与人员分流来避免接受监督检查和检察机关相互协作中的人员重合，滋生矛盾，从而在根源上解决掉这一配置问题。

所以挖掘并处理好检察机关与环保行政机关的关系，建立起两者的互动，利用各自优势推动环境公益诉讼案件的顺利开展有其存在的必要性。其中首先需要解决好检察机关与行政机关的职能冲突的问题，其次在支持起诉上，检察机关应当与环保行政部门在环境违法信息共享等方面建立畅通交流机制，落实部门合作的信息通报制度，通过网络平台提高两者的工作效能[12]。从而通过两者的协同互动实现支持起诉的高效作用及维护当地环境公共利益的目标。

（三）推进诉讼中“专家参审——司法鉴定——专家辅助”的衔接互动

专家陪审员、司法鉴定人和专家辅助人三者以不同的专家身份参与到诉讼中来，对认定事实、查明真相发挥着重要作用。但是各自又单独存在局限性，基于此，将三者结合，构建一个对环境公益诉讼法庭有益的专家协调互动关系，发挥专家陪审制度为主，司法鉴定、专家辅助制度为辅的作用是有必要的。

1.建立环境专家陪审员和职业法官组合的审判结构

基于环境案件的特殊性，诉讼过程中总会涉及到损害、因果关系、功能破坏等事实认定、证据采信的环境科学专业问题，如果没有环境专家，仅凭职业法官按照环保常识，或是以不专业的环境利益保护者身份在环保鉴定真伪模糊不清的情况下作出裁决，极有可能造成环境公共利益的重大损失。所以作为人民陪审制度的创新方式，把环境专家纳入到环境公益诉讼法庭中，以陪审员的身份参审[13]，这样的合议庭组织形式有利于协助法官最大程度地保护环境利益，作出公正合理的裁决，实现社会效益和司法效益的统一，这也是环境科学与环境法律融合发展的重要体现[14]。

虽然根据法律规定推断出专家陪审员在环境公益诉讼案件只参与表决事实问题，但在具体实践中往往存在事实与法律问题模糊不清，造成专家陪审员与法官职责冲突矛盾的情况。一方面，可以借鉴俄罗斯陪审制中的问题列表制度，专家陪审员及其他人民陪审员只需要回答列表上归纳清楚的问题即可。我国在《中华人民共和国人民陪审员法》司法解释第九条中就体现出问题清单的宗旨①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》第9 条规定：“七人合议庭开庭前，应当制作事实认定问题清单，根据案件具体情况，区分事实认定问题与法律适用问题，对争议事实问题逐项列举，供人民陪审员在庭审时参考。事实认定问题和法律适用问题难以区分的，视为事实认定问题。”，但仍然存缺陷。比如，制作主体不明确，司法解释并没有交待。所以我们需要对制作主体做详细说明。有学者主张由法官来制作决定该清单，其实这会造成制作清单的权力集中，问题清单本身就涉及到陪审员和法官的权力分配，若交至法官之手，偏向性严重。此处建议该问题清单先由主审法官制作，然后交由合议庭所有成员讨论，意见一致则成立，若意见不一致，交由审委会决定，这也体现了民主性。另一方面，加强法官于审前、审中、审后对专家陪审员在事实认定、审判流程、证据审查等方面的指引作用。

2.推进专家参审与司法鉴定、专家辅助制度的优势互补

环境损害等司法鉴定作为独立的第三方意见，在环境公益诉讼案件中发挥着重要作用，但其仍然存在不足：一方面是费用高；另一方面是失信惩戒制度不完善，导致司法鉴定成为制约环境公益诉讼顺利推进的一大问题。所以，即使鉴定人以其专业手段、专业知识辅助法官认定事实，该权力也不能垄断于鉴定人一人之手，不利于保护证据的真实性和合法性，也损害当事人的合法权益。专家辅助人制度应运而生。

法官局限的知识结构和贫乏的环境专门经验导致在环境公益诉讼案件中不能更好地发挥居中裁判的作用，而专家辅助人的制度意义就在于弥补这一缺陷，解决因为法官主观上的不足对认定案件事实造成的不利影响。专家辅助制度的产生，意味着我国建立了双层专家证据制度。虽然专家辅助制度也具有辅助法庭诉讼的功能，但他必然与当事人一方具有隶属关系，这是由其产生方式和诉讼地位决定的，伴生的不良后果即是专家辅助人中立性的丧失，这是区别于司法鉴定的。为了获得胜诉结果，双方在聘请有利于自己的专家证人，对专门性问题的认识转化为专家之间争斗，并且如果法庭上同时存在司法鉴定人和专家辅助人不同结论的对抗，反而给法官认定事实增加了困难，甚至会走向重新鉴定的困境，这必然造成诉讼成本的增加以及诉讼时间上的拖延，从而导致诉讼效率的降低。所以，在环境公益诉讼中，仅有司法鉴定人和专家辅助人，还不足以达到保障证据的科学性，事实的认定也存在争议。

根据以上推论，专家陪审员的吸收就有其必要性。在传统的双层专家证据制度上增加环境专家陪审员，一方面，三者相互合作，共同辅助环境公益诉讼法庭认定事实。另一方面，司法鉴定和专家辅助制度的缺陷困境可以由专家陪审制度来弥补，在司法鉴定人和专家辅助人的对质过程中，进一步认定案件事实，发掘科学证据，监督鉴定意见、鉴定过程，形成审判中立第三方意见，发挥其在专业问题上的补强功能[15]。

环境公益诉讼作为我国生态文明体制建设法律保障体系的重要组成部分，其发展在一定程度上可以反映我国生态文明建设中的体制建设进程。环境公益诉讼制度的公益性与救济对象的公共性也使整个诉讼程序过程离不开各方主体的参与，但目前环境公益诉讼因自身发展特色仍然存在司法主体、行政主体与环保公益组织之间协同不够、社会公共参与路径不明确等问题。在我国环境公益诉讼制度框架已经基本搭建的基础上，接下来的制度完善工作应着重于通过多元参与主体互动的视角促进制度之间的衔接流畅与主体之间的协同共进。经过我国试点经验的不断积累，与相关配套制度的不断完善，环境公益诉讼制度将会结合国情得到进一步发展，成为“绿水青山就是金山银山”生态理念实现的司法保护伞，我国环境司法也将迎来更美好的明天。