马玉丽

引 言

作为行政机关实施公共管理职能的一种有效手段，行政协议是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，体现了行政机关柔性执法的创新理念，成为新时期政府治理现代化背景下行政主体经常运用的法律手段之一。①参见江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012年第6期。

“完备的合同可以在最大程度上减少争议的产生，但却无法完全避免。”②张明柳：《违约条款构筑安全防线——解析采购合同中违约条款的内容及罚则》，载《中国政府采购报》2015年12月18日，第3版。从签订行政协议的过程来看，需要双方产生合意，也就意味着行政协议双方都有违约的可能，而不仅仅是行政主体的违约。

有违约的存在，就需要有救济的存在。《行政诉讼法》已将“行政协议”纳入了行政诉讼的受案范围，在行政主体违约时，相对人可以提起行政诉讼。但2014年及2017年两次修正的《行政诉讼法》均未对相对人违约时行政机关解决途径作出规定。2019年出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第24条（以下简称“第24条”）明确了行政协议相对人违约时行政机关的救济机制。但目前理论界对行政协议相对人违约的法律救济机制研究尚不充分，尚未形成统一的认识。实践中，有关行政协议相对人违约时行政主体如何救济的规定也很混乱，阻碍了行政协议理论与实践的发展。因此，有必要对第24条的救济机制进行探索和讨论，对其所依据的理论予以阐释，对其制度设计予以完善。

一、行政协议相对人违约救济机制的几种途径及思考

在《行政协议解释》出台前，学界和实务界对于行政协议相对人违约纠纷的解决途径展开了一系列研究和探索，形成以下三种解决途径。

（一）民事诉讼途径

在《行政协议解释》出台之前，由于立法上没有明确的规定，司法实践中主要采取民事诉讼解决模式。③《民事案件案由规定》（法〔2011〕41号）中，规定了绝大多数行政合同属于民事诉讼的管辖范围，包括特许经营合同、土地承包经营权纠纷、建设工程合同纠纷等。选择这种解决途径的理由有以下几方面：第一，基于行政协议的合意性。合作行政已成为一种“新常态”，而“合作行政的参与方式主要是契约治理形式”。④于立深：《多元行政任务下的行政机关自我规制》，载《当代法学》2014年第1期。行政协议与普通民事合同并无本质区别。第二，协议双方当事人诉讼权利应对等。签订协议时双方遵循了平等、自愿的合同法基本原则，享有平等的法律地位，因此诉讼权利也应当是平等的。第三，我国单向性的行政诉讼构造。依据我国行政诉讼法，行政主体没有原告资格，只能通过民事诉讼寻求救济。

很多学者认为民事诉讼途径存在很多弊端，仅仅是一种权宜之计。原因在于：第一，行政协议虽然具有合意性，但其根本特点在于行政性。回避行政主体的行政职权来谈行政协议，就失去其原本涵义。第二，与我国的立法现状不相符。行政主体违约的行政协议已被认可为行政行为，用民事诉讼审理行政行为，显然不合适。同时，针对同一个行政协议纠纷，双方提起不同的诉讼，会造成行政协议性质的混淆。第三，弱化了行政主体的责任。民事诉讼途径的适用，一定程度上弱化了行政协议中行政主体应尽的管理职责，给行政主体逃避责任留下空间，甚至造成行政主体为了避免承担责任，故意将行政协议民事化处理，不利于维持行政管理秩序。

（二）行政诉讼途径

部分行政法学者认为应赋予行政主体在行政诉讼中的原告资格。主张行政诉讼途径的理由在于：第一，更好地保护相对人合法权利。“如果行政机关的行为不用经过诉讼过程中正当程序的审查，那么行政机关难免采取对自己有利的其他途径，反而会令更不利于相对人的情况发生。”①安晶：《行政合同诉讼研究》，载《黑龙江政法管理干部学院报》2007年第3期。第二，尊重协议双方诉权的平等。第三，促使行政主体依法行使职权。第四，有利于彻底解决纠纷。“对于融合了行政性和契约性两种要素的行政合同而言，其纠纷在公法框架内能够完全解决，在私法框架内只能部分解决。”②江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012年第6期。

但该途径也受到诸多质疑。第一，与我国现行法律相冲突。目前我国单向性的行政诉讼构造决定了行政主体无法作为原告，这与行政诉讼法的立法宗旨是分不开的，行政诉讼法的制度特色即“民告官”，无法容纳“官告民”。第二，必要性不足。有学者认为，行政协议违约大多是由行政主体造成的，将其纳入行政诉讼受案范围，就可以解决绝大部分争议了，相对人违约的情况毕竟是少数，不必纳入行政诉讼受案范围。③参见童卫东：《进步与妥协：〈行政诉讼法〉修改回顾》，载《行政法学研究》2015年第4期。第三，法理依据不足。行政协议具有合意性，双方签订协议的过程类似于合同缔结，行政主体在签订行政协议的过程中，为了提高管理效率，实现公共服务目标，很有可能存在一定的利益交换或妥协。如果产生纠纷时，再用行政诉讼法的规则来解决行政协议，会损害行政机关的公信力，不利于行政管理目标的实现及服务型政府的打造。

通过行政诉讼的途径来解决相对人违约的行政协议纠纷，面临的核心问题就是行政主体原告资格的问题。关于这一问题，《行政诉讼法》已给出了否定的回答。若采用行政诉讼解决模式，势必要对行政诉讼法再次修正，相关的制度设计也需要重新考量，立法成本较大。同时，法律应保持一定的稳定性与谦抑性。因此，短时间内修正行政诉讼法的可能性微乎其微，这也就决定了在现有的法律制度框架下，赋予行政主体原告资格并形成双向性的行政诉讼模式是不可能的。基于此，行政诉讼解决途径对于行政主体而言依然行不通。

（三）非诉执行模式

即通过非诉行政执行程序的救济。在行政协议相对人违约时，行政机关可以直接申请法院强制执行。司法实践中，有部分法官开始关注这一解决途径。例如赵龙法官认为，在相对人违约的情况下，行政主体可以直接申请法院强制执行。①参见赵龙：《行政协议相对人违约行政机关可申请法院强制执行》，载《人民法院报》2015年4月16日，第7版。也有学者认为行政协议与行政决定并无本质区别，行政主体可依法直接向法院申请非诉强制执行。②参见裴蓓、易欣：《行政协议相对人不履行协议之救济困境与选择——以行政机关申请非诉执行为出路》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2017年第1期。主张这一模式的理由在于：第一，行政协议对相对人同样有约束力。行政协议是双方在协商一致的条件下达成的，对双方都具有约束力，相对人违约后也应承担违约责任。第二，行政协议本质上是行政行为，确立的还是行政管理法律关系，可以申请法院强制执行。第三，基于我国单向性的行政诉讼构造，行政主体通过行政诉讼的途径已被切断，申请法院强制执行可以成为一种替代的选择。第四，降低行政和司法成本。实践中，行政协议相对人违约的概率远低于行政机关违约的概率，且行政机关本身就享有一定的行政优益权，在相对人违约时可以通过解除行政协议等手段来解决。第五，现实的可操作性。如果同一个纠纷分别通过行政、民事诉讼两种途径解决，容易引起混淆不清，直接申请法院强制执行，有利于回避这个问题。

质疑此种模式的声音也颇多，司法实践中也持谨慎态度，主要原因在于：第一，缺乏法律依据。根据《行政强制法》的规定，强制执行的对象是行政决定，即行政机关申请法院强制执行需要一个前提，即生效的行政决定，目的是保障行政决定的执行。而行政协议不等于行政决定，在相对人违约时申请法院强制执行，于法无据。而且行政协议作为合意的产物，并不具有强制性。第二，不利于相对人权利的保障。行政主体在相对人违约的情况下，直接申请法院强制执行，意味着在行政协议是否合法、合理、双方权利义务关系及责任划分等问题尚不明确时，就直接申请法院强制执行，剥夺了相对人陈述、申辩以及改变态度进而履行协议的机会，也可能将纠纷和矛盾推向不可调和的地步。第三，执行风险大。法院审查强制执行申请时，采取的是书面审查方式，该方式存在很大的局限性，不利于查清双方履约的事实，相对人很难信服，容易引发新的矛盾纠纷。

综上所述，民事诉讼途径、行政诉讼途径以及非诉执行解决途径都是我国实务界和理论界所做出的探索和努力，但是三种途径都存在诸多的质疑与不足。在这种情形下，一种全新的更为合理有效的纠纷解决机制呼之欲出。

二、行政协议相对人违约救济机制的确立：第24条的理论基础与证成

第24条①第24条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”规定了最新的行政协议相对人违约的救济机制，这一解决模式即在总结梳理前述几种救济机制的基础上，综合行政协议实践的发展和理论的探索，逐渐得出的一种符合当前时代背景的纠纷解决机制。

（一）行政优益权的内涵

目前学界关于行政优益权理论并未形成明确的认识，但基本上都认可行政优益权是基于公共利益而存在。从理论研究来看，关于行政优益权的范围、表现形式等尚未有统一的界定。从立法实践来看，行政优益权主要散见于各单行的法律规范之中。本文认为，行政协议中的行政优益权是一种特殊的行政优益权，它主要存在于《行政协议解释》第2条列举的行政协议当中，如政府特许经营协议、矿业权使用出让协议等协议当中行政主体享有的特殊行政权力，这些行政权力存在的目的是为了促使行政管理或公共服务目标的实现，因此更加具体。

（二）行政优益权与行政协议相对人违约救济机制的制度关联

第24条的相对人违约救济机制，其制度依据就在于行政机关享有的行政优益权。这就需要进一步明确，我国行政协议中行政主体是否享有行政优益权呢？我国在契约式行政管理上的实践起步相对较晚，理论上对于行政主体在行政协议中应否享有行政优益权没有形成统一认识。有学者认为，在行政协议履行过程中，如果相对人不履行协议中的义务，行政主体在行政协议中具有一定的适度的主导性权力，这种主导性权力无需协议相对人的同意就可行使。其内容主要包括：监督指导权、强制执行权、制裁权（包括直接解约权）、单方变更或解除行政协议的权力、对行政协议的解释权。②参见余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版，第123-141页。

从行政协议的特点来看，其不仅具有行政性，也有显著的合意性，否则行政协议与单方行政行为就无所谓区别。需要注意的是，如果行政主体依职权本身既无权单方解除协议，又不能提起行政诉讼，在协议相对人违约时，行政主体如何救济就会陷于困境。因此，行政诉讼法实际上忽视了对行政主体的权利保护，反而不利于实现行政协议建立的初衷。①参见王小金、洪江波：《行政相对人不履行行政协议的救济规则》，载《公安学刊（浙江警察学院学报）》2017年第1期。

基于行政主体的行政职权产生的行政优益权，在行政协议中也有存在的空间。第一，在签订行政协议前，行政主体有选择协议对方当事人的权利。第二，在行政协议履行过程中，行政主体有权对相对人进行必要的指导、监督，引导相对人履行行政协议的内容。第三，如果行政协议签订所依据的法律、法规或国家政策等出现变化时，行政主体有权根据情势变更单方面解除、变更行政协议。第四，在行政协议相对人不履行或不完全履行行政协议义务时，行政主体可采取适当的制裁措施，以维护公共利益不受侵害。目前司法实践中，已有部分案例确认了行政协议中行政优益权的存在，例如在“温彦瑞诉太原市小店区人民政府及第三人太原市高速铁路投资有限公司房屋征收安置补偿协议一案”中，法院认为，“在特定情形下，法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方合意。本案中，小店区政府及太原市高铁公司根据公共利益之需要，将安置房屋设计变更，即是行政优益权的表现。”②参见温彦瑞诉太原市小店区人民政府及第三人太原市高速铁路投资有限公司房屋征收安置补偿协议案，山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初418号行政判决书。有关行政协议的立法也在不断发展完善中。《行政诉讼法》的受理范围已包括行政协议，并列举了两种典型的行政协议：政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。《行政协议解释》第2条对上述两类协议之外的类型进行了列举。在地方立法中，也规定了行政主体在行政协议中享有的一些特权。可见，行政协议中的行政优益权随着立法及司法实践的发展逐渐得到了认可。从我国目前行政协议发展的现状来看，一方面要保证实现行政管理或公共服务目标，就需要赋予行政主体必要的行政优益权，维护行政协议的“行政性”；另一方面也要保障双方平等地签订、履行行政协议的权利和利益，尊重行政协议的“合意性”。需要强调的是，行政主体行政优益权的行使必须受到严格的规范与监督，即实现行政优益权的法治化。例如，在“贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府、唐仕国再审案”中，法院认为，“一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。”③参见贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府、唐仕国再审案，最高人民法院（2018）最高法行申8980号行政裁定书。

（三）行政协议相对人违约救济机制的优势

首先，从制度上来说，第24条的解决机制是借助《行政强制法》建立的，实现了在现有法律制度框架下的重构与完善，一方面有利于保证行政协议纠纷统一在公法模式下解决；另一方面避免对行政诉讼法进行再次修正，降低了立法成本。其次，有利于维护行政协议实现行政管理或公共服务的目标，在经催告相对人后，作出履行协议的书面决定或作出处理决定，有利于最大程度保障行政管理或公共服务目标的达成，同时维护了行政主体的权威，维护了行政协议的行政性。再次，充分考虑了对行政协议相对人权利的保障。为相对人设计了更为充分合理的程序保障，如“催告”“申请行政复议”“提起行政诉讼”等，为相对人履约预留了充分时间，有利于协调双方关系，体现了行政治理的现代化、法治化。最后，行政主体申请法院强制执行，这一程序的最大优势就在于，是由法院作为中立的第三方去裁决的，而不是由行政主体自行决定，有利于确保强制执行裁决的公正性。①何芳：《行政合同相对人违约纠纷的解决途径》，吉林大学2017年硕士学位论文，第24页。因此，《行政协议解释》第24条规定的救济途径是目前行政协议相对人违约纠纷的最佳解决途径。

三、行政协议相对人违约救济机制的完善：第24条的进一步展开与配套

尽管第24条规定的解决机制具有显著的优势，但不可否认其仍然存在一定的不足，例如有学者认为行政主体单方将行政合同转化为行政处分，将在一定程度上违背行政合同的平等性、合意性理念。②参见吴恩玉：《论行政合同强制执行的路径》，载《法学杂志》2010年第8期。因此需要对该机制予以进一步展开和完善，进行更为全面合理的制度设计。

（一）解决是否赋予行政协议中行政主体强制执行权的问题

目前我国立法中并没有关于行政协议中行政机关是否有强制执行权的规定，理论界对这一问题有不同的认识。讨论行政协议相对人违约救济中强制执行制度的适用，首先需要论证究竟有无必要赋予行政协议中行政主体强制执行权。在法国行政合同中，行政主体享有很多特权，当具备紧急事由时可即时行使强制执行权；在德国，只要相对人在约定中同意行政主体享有即时强制执行的权力，行政主体即可行使强制执行权。但这两种模式都根植于其本国的国情以及法律文化与历史环境中，各有利弊。例如，法国行政主体的强制执行权过大，尽管只有在紧急事由时方能行使，但如何界定“紧急事由”，容易为行政主体滥用自由裁量权留下空间。而德国侧重行政合同中双方的约定，弱化了行政协议的行政性，因此两种模式都不宜直接为我国采用。

我国行政强制执行制度是由《行政诉讼法》第97条规定的，分为两种并行的模式：行政机关自己强制执行和申请法院强制执行。同时，《行政强制法》第13条规定：“行政强制执行由法律设定。”换言之，法律没有规定行政机关强制执行权的，行政机关应当而且只能申请人民法院强制执行。目前我国只有税收征收管理法①例如，《税收征收管理法》第41条规定：“本法第三十七条、第三十八条、第四十条规定的采取税收保全措施、强制执行措施的权力，不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使。”第42条规定：“税务机关采取税收保全措施和强制执行措施必须依照法定权限和法定程序。”、海关法②例如，《海关法》第60条第二款规定：“海关采取强制措施时，对前款所列纳税义务人、担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。”等少数法律规定行政机关有强制执行权，多数行政机关并无强制执行权。

本文认为，行政协议毕竟不同于单纯的行政行为，若将强制执行制度适用于相对人违约的行政协议纠纷中并在现有法律制度框架内予以构建，应统一设定为行政协议中的行政主体不具有强制执行权，只能申请法院强制执行。这也是第24条所采取的制度设定。第24条并未规定行政协议相对人违约时行政机关可以由自己强制执行，大致的原因主要有：第一，若行政主体本身就无行政强制执行权，则申请法院强制执行有利于行政主体获得救济。第二，若行政主体自身享有行政强制执行权，但基于行政协议的“合意性”，不宜由行政主体自身行使强制执行权，否则容易激化矛盾，不利于纠纷的解决，而且在实践中容易造成行政主体“既是运动员，又是裁判员”的弊端。第三，由作为公正第三方的法院来裁决是否强制执行，有利于保证强制执行的合法性与公正性。

（二）遵循正当法律程序原则

正当法律程序（due process of law）起源于英国，源于其悠久的法律至上的法治观念。按照英国丹宁勋爵的解释，“正当法律程序即法律为了保持日常司法工作的纯洁性所采取的各种方法，比如公正的审判和调查等。”③［英］丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，法律出版社2011年版，第2页。正当法律程序理念对我国法治建设有重要的借鉴意义。1989年《行政诉讼法》第54条提出“法定程序”这一概念，之后我国在行政立法和司法实践中逐步确立了正当法律程序原则，简单来说，正当法律程序原则主要为“听取陈述和申辩”“自己不做自己的法官”。

行政协议相对人违约纠纷解决机制也应遵循正当法律程序原则，充分保障相对人的利益，注重相对人的参与权，确保“正当行政”。④沈源媛：《行政相对人不履行行政协议义务的救济制度》，广州大学2018年硕士学位论文，第19页。司法实践中，已有部分法院在判决书说理部分直接援引正当程序原则，如在“兰州市城关区人民政府与甘肃明都房地产开发有限公司行政撤销案”中，二审法院认为，“按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政相对人或者利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。”⑤参见兰州市城关区人民政府与甘肃明都房地产开发有限公司行政撤销案，甘肃省高级人民法院（2017）甘行终447号行政判决书。又如在前述“温彦瑞诉太原市小店区人民政府及第三人太原市高速铁路投资有限公司房屋征收安置补偿协议一案”中，法院认为，“行政优益权不得随意行使，亦必须遵守为了公共利益或者存在其他法定事由的前提条件，具备事实依据，履行正当程序，保障相对人陈述、申辩等程序性权利。”①参见温彦瑞诉太原市小店区人民政府及第三人太原市高速铁路投资有限公司房屋征收安置补偿协议案，山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初418号行政判决书。

第24条的解决机制凝结了正当法律程序的理念。第一，行政主体应严格遵守催告程序。《行政强制法》②《行政强制法》第54条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”规定催告是申请强制执行的前置程序。第24条规定的催告程序意义不言而喻，如果催告后相对人履行了义务，则行政协议完成。如此，催告就节约了行政和司法资源，提高了行政协议纠纷解决的效率。第二，作出书面决定或处理决定后须给予相对人申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。这一规定无疑为相对人又提供了两条救济途径。在法定期限内，相对人可以针对行政机关作出的书面决定或处理决定，申请行政复议或提起行政诉讼，这为相对人进一步陈述和申辩，维护自身权利，提供了保障，这也是正当法律程序原则的具体体现。第三，行政机关向人民法院申请强制执行，这是正当法律程序原则“自己不做自己法官”的具体体现。

（三）完善法院对行政主体强制执行申请的审查

第24条只规定了行政机关可以向人民法院申请强制执行，但对法院应如何审查申请未做规定。根据《行政强制法》第57条的规定，“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查。”书面审查主要是以行政机关提供的书面材料为主进行的审查，是形式审查，在审查效果上与开庭审查或召开听证会审查有很大差距。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第160条③第160条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。”规定可以看出，法院可以进行实质性审查。

基于此，本文认为，行政机关申请人民法院对行政协议相对人违约进行强制执行时，也适用上述第160条的规定，由法院进行实质审查。行政机关申请强制执行的目的在于实现行政协议既定的行政管理和公共服务目标，法院在审查强制执行申请时，应采取实质性审查的原则，发现行政行为明显违法并损害行政协议相对人合法权益的，应当听取相对人和行政机关的意见。

（四）遵循诚实信用原则

由于行政协议兼具行政性与合意性，决定了有关民事法律规范适用于行政协议具有必要性。《行政协议解释》第27条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”诚实信用原则作为民事诉讼法的重要原则之一，对于维护双方当事人的利益平衡具有重要作用。

从司法实践来看，已有部分法院在审理行政协议案件中援引诚实信用原则，从而保护行政协议双方的正当利益。例如，在“曹建中诉河南省长葛市人民政府、河南省长葛市长兴路街道办事处土地补偿行政协议再审案”中，法院认为，“对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。”①参见曹建中诉河南省长葛市人民政府、河南省长葛市长兴路街道办事处土地补偿行政协议再审案，最高人民法院（2019）最高法行申13737号行政裁定书。又如在“蒋继军诉四川省南充市顺庆区人民政府行政强制拆除及行政赔偿再审案”中，法院认为，“行政协议体现了双方共同的、真实的意思表示，一经签订，双方均应切实遵守和履行。蒋继军拒不履行行政协议义务的行为，既违反了双方协议的约定，也不符合诚实信用的法律原则。”②参见蒋继军诉四川省南充市顺庆区人民政府行政强制拆除及行政赔偿再审案，最高人民法院（2019）最高法行申11554号行政裁定书。由此可见，诚实信用原则可以作为行政法律规范对行政协议有关问题规定不足时的有益补充，完善行政协议中行政机关的救济途径。

结 语

行政协议是公众参与社会治理以及分享公共资源的重要体现，是市场经济条件下现代政治文明的产物，也是现代行政管理活动重大变革的体现。《行政诉讼法》虽然赋予了行政协议独立地位，但未规定行政协议相对人违约时行政主体的救济途径，这使得行政协议纠纷的整体解决出现分裂。第24条完善了行政协议相对人违约的救济机制，是对行政协议制度的补足和完善，对于当前创新行政管理方式、优化营商环境、建设服务型政府、完善政府践信守诺机制具有积极促进作用，为推动社会治理现代化提供了重要的法治保障。从目前我国法律框架来看，该机制是解决行政协议相对人违约纠纷的最佳选择。但正如贝卡里亚所言，“法律的精神需要探询”③［意］切萨雷·贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国法制出版社2010年版，第10页。，囿于我国行政诉讼制度的特点与立法基础，加之《行政协议解释》的实施只有几个月的时间，因此第24条关于行政协议相对人违约救济机制的设定与效果仍然需要司法实践的进一步检验与反馈。