温贵能

【关注焦点】

保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家。具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征地拆迁过程中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任保障其基本居住权益不受侵害。因此，在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而应在综合考量多种因素的同时作区分处理，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。

【基本案情】

原告：王某某

被告：商河县人民政府

商河县商河许商综合片区（四期）棚户区改造项目拆迁土地的实施主体和商河县许商街道办事处苏家村土地的征收主体均为商河县人民政府。2017年4月，商河县城中村棚改指挥部发布《西城区搬迁补偿方案》，载明：“根据我县城市规划，西城区不再安置宅基地，也不建设安置房，而是实行货币补偿，由村民自行购置商品住房。货币补偿及奖励标准如下：（一）房屋安置补偿费：对于宅基地房屋，按照每人（本村集体经济组织成员）安置面积47平方米的标准给予货币安置补偿……”与此同时，该指挥部发布《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》，其中在拆迁安置人口界定及标准中规定，给予安置的人员包括11种情形；不予安置的人员包括2种情形，具体为：“已婚嫁外村（有女无儿安置户除外）的、非本村集体经济组织成员在本村购房或建房的，不予安置。”2017年11月15日，商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具证明，载明：“王某某原属我村第一小组成员，出嫁后一直不在我村生活居住，2016年小组调地时其原有的责任田已有村民小组村民一致表决同意，另行承包给本小组其他成员，王某某不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员。”2017年11月28日，商河县城中村棚改指挥部与王某某之父王兴存签订许商综合片区（四期）棚户区改造项目按人口安置货币补偿协议、许商综合片区（四期）棚户区改造项目房屋拆迁货币补偿协议，载明：“根据《西城区搬迁补偿方案》，按人口安置补偿达成如下协议：乙方在本村集体经济组织成员6人……”并约定了房屋拆迁货币补偿，但未对王某某按人口进行安置补偿。王某某不服，提起本案行政诉讼，请求判令被告对原告作出补偿和安置决定。

【裁判结果】

山东省济南市中级人民法院一审认为，王某某因要求商河县人民政府履行对其安置补偿的职责而提起本案诉讼。依据现有证据材料，《西城区搬迁补偿方案》载明，对于宅基地房屋的补偿，应当对本村的集体经济组织成员按照每人安置面积47平方米的标准给予货币补偿。根据上述方案的要求，涉案片区相关征收安置补偿事项的对象系符合条件的农村集体经济组织成员。王某某主张其系苏家村集体经济组织成员，应当对其进行安置补偿，但其仅提交了户口本复印件，并未提交相关证据证实其在苏家村形成较为固定的生产、生活关系，系该村集体经济组织成员。而且被告商河县人民政府提交了商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具的证明：“王某某不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员。”证实王某某在涉案棚户区改造项目进行时并不具有苏家村村集体经济组织成员资格，不符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。在此情形下，人民法院不宜迳行对原告王某某是否具有苏家村村集体经济组织成员资格作出认定。但现有证据材料，王某某提交的证据无法证实其具有苏家村村集体经济组织成员资格，符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。因此，王某某要求商河县人民政府履行对其安置补偿的法定职责，主要理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。据此，判决驳回王某某的诉讼请求。宣判后，王某某不服，向山东省高级人民法院提起上诉。

山东省高级人民法院二审认为，第一，关于商河县人民政府应否对王某某作出补偿和安置决定的问题。本案中，王某某起诉要求商河县人民政府对其作出补偿和安置决定，除此之外，还有其他三名“外嫁女”同时提起诉讼，要求享受与其他村民同等的安置补偿待遇。这些“外嫁女”户籍虽都在娘家村，但有的长期在外打工，有的外嫁给城市居民，有的离婚后又重新回到娘家生活，每人的生产生活以及宅基地分配使用、福利性购房等情况都不尽相同，应加以区分处理。具体到本案，王某某婚前系苏家村集体经济组织成员，婚后户籍并未迁出，至2017年4月拆迁时其户籍仍然在苏家村。虽然王某某父亲代表家庭签订了安置补偿协议，但该家庭安置人员中并不包括王某某，故该事实不能证明王某某已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。商河县人民政府作为涉案棚户区改造项目的征收主体，具有补偿安置的法定职责，王某某以其作为村民为由要求享受安置补偿待遇，商河县人民政府本应在安置补偿工作中查清王某某是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障，是否在其他集体经济组织已享受村民待遇等情况，确保王某某住有所居，保障其“在农村或者城镇享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益不受侵害，进而履行对王某某作出补偿和安置决定的职责，决定是否给予其安置补偿以及如何补偿，但商河县人民政府未能查清相关事实并依法履责。因此，对王某某要求作出“补偿和安置决定”的主张，理应予以支持。

第二，关于商河县人民政府对王某某不予安置的理由是否正当的问题。与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。行政机关以村民自治为由制定补偿安置方案，将“外嫁女”群体一概排除在农村集体组织成员资格之外，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国妇女权益保障法》相关法律规定，显属不当。同时，在商河县人民政府提交的《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》中，商河县城中村棚改指挥部对涉案片区拆迁安置人口界定及标准作出细化，商河县人民政府规定的补偿安置对象并非仅限于是否具有该农村集体经济组织成员资格，还应结合“外嫁女”自身的现实情况进行综合判断。商河县人民政府和一审法院将是否具有农村集体经济组织成员资格作为认定王某某是否符合安置补偿条件的唯一判断标准，在事实认定和问题处理上确有不当，依法应予纠正。综上，一审法院判决认定事实错误，应予撤销；商河县人民政府应当依法据实对王某某作出补偿和安置决定。

【裁判解析】

随着我国城市化建设的推进，社会传统观念与现代法治理念的相互交融碰撞，落实“外嫁女”征地拆迁安置补偿待遇引发的纠纷日渐增多。“外嫁女”并非严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。由于“外嫁女”纠纷在司法实践中有着各种各样的表现样态，各地农村又有着不同的风土民情和乡规民约。因此，如何公平、理性、稳妥地解决“外嫁女”纠纷问题，在我国社会转型的较长时期内，将是政府和法院需要共同应对的难点问题。该案例梳理了“外嫁女”能否享受与其他村民同等安置补偿待遇的审理思路，构建了“原则把握+综合考量+违法排除+裁判应对”的裁判规则。在原则把握上，确立了处理“外嫁女”安置补偿待遇问题所应遵循的基本原则，即“外嫁女”享有“在农村或者城镇享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益应得到保障。在综合考量上，通过六要素分析，将“外嫁女”享受村民安置补偿待遇的条件归纳为“户籍在娘家村集体+在娘家村集体生产生活（或者存在以农民工身份外出务工等情形）+在娘家村集体之外没有分得土地+在娘家村集体之外没有享受安置补偿待遇+无证据证明其未履行村民义务”。在违法排除上，明确与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价作出的补偿安置方案和村民会议决定，不能作为判断“外嫁女”能否享受村民安置补偿待遇的证据或依据。在裁判应对上，从人民法院和行政机关两个维度探索如何选择适当的裁判方式保障“外嫁女”的合法权益。

一、原则把握：处理“外嫁女”安置补偿待遇问题所应遵循的基本原则

住房作为家庭的一项重大财产，是维持家人共同生活的基本需要。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）中明确，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”由此不难看出，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征地拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合考量多种因素基础上，根据“外嫁女”自身的实际情况，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的基本原则。行政机关只有调查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村集体或其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使“外嫁女”的基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得安置补偿的情况。

二、综合考量：外嫁女”能否享受村民安置补偿待遇的考量标准

目前，我国法律对于所谓“外嫁女”是否享有农村集体经济组织成员资格以及能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和山东省高级人民法院处理类似案件的裁判情况，对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户籍在征地拆迁完成前是否仍然在原集体经济组织，这是“外嫁女”是否享受娘家村民安置补偿待遇必须具备的前提要素。二是“外嫁女”是否仍然在原集体经济组织实际生产生活，这是“外嫁女”是否享受娘家村民安置补偿待遇的基本要素。如果“外嫁女”不在娘家居住生活，则很难与娘家村集体形成固定的生产生活关系，但也要区分“外嫁女”是否存在外出务工的情形。对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障性政策和措施。其中，国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使“外嫁女”长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。①参见刘红侠诉淮北市烈山区人民政府土地行政征收安置补偿案，最高人民法院（2018）最高法行再46号行政判决书。三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障，这是“外嫁女”是否享受娘家村民安置补偿待遇的显著表征。土地是农村集体组织成员的重要生产资源和基本生活保障，如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有分得土地，则不能简单以其在娘家有无土地作为认定其安置补偿待遇的因素。四是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受过村民待遇。村民待遇倡导村民之间分配利益的标准要公平，如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有享受过安置补偿待遇，则其在原集体经济组织的安置补偿地位应予保障。五是原集体经济组织村民会议的讨论意见。鉴于本村村民对“外嫁女”的实际情况相对比较了解，因此对村民会议涉及“外嫁女”的安置补偿问题应当予以关注并就相关情况调查核实。六是“外嫁女”在原集体经济组织所应履行的村民义务。村民义务是一个宽泛的概念，一般与村民权利相对应，如果“外嫁女”被排除在安置补偿待遇之外，则需要有充分证据证明其无正当理由没有履行村民义务，但基于“外嫁女”人身和居住权益保障所享有的村民待遇不应被剥夺。综合以上因素分析，就是要判断“外嫁女”是否与其户籍所在地的农村集体经济组织形成了较为稳定的生产生活关系，是否出现了有别于其他村民不应予以安置补偿的事实状态，获得的安置补偿权益能够符合前述处理原则以及与其他村民相比是否减损或增加。基于此，“外嫁女”享有村民安置补偿待遇的条件可以理解归纳为“户籍在娘家村集体+在娘家村集体生产生活（或者存在以农民工身份外出务工等情形）+在娘家村集体之外没有分得土地+在娘家村集体之外没有享受安置补偿待遇+无证据证明其未履行村民义务”。

本案中，王某某的户籍一直在原集体经济组织，其已具备了户籍在娘家村集体这一必要条件，那么其是否在原集体组织实际生产生活、是否在外务工、其婆家是否属于农村、在婆家村庄是否分得土地、是否已经享受过安置补偿待遇等问题就成为其是否具有原集体经济组村民安置补偿待遇的充分条件。商河县人民政府作为征收主体，在征地拆迁工作中本应对上述问题进行调查处理，但其没有调查，一审法院也没有进行查证，仅以村民小组出具的证明认定王某某不具有苏家村村集体经济组织成员资格，不符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件，显属不当。二审法院对此予以纠正，有利于保障“外嫁女”可获得的安置补偿权益。

三、违法排除：如何识别对“外嫁女”享受村民安置补偿待遇的不当限制

实践中，行政机关经常以村民自治为由，在征地补偿安置方案中设定诸如“外嫁女”不具有农村集体组织成员资格、“外嫁女”不能享受安置补偿待遇等条款，这种不对“外嫁女”实际情况作区分处理，仅以“外嫁女”身份问题，将其一律排除在农村集体组织成员资格之外的做法，违反法律法规的相关规定，不符合社会主义法治理念。这是因为，法律层面对落实保障“外嫁女”的安置补偿权益问题导向比较明确，保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，村民自治内容不得与法律法规和国家政策相抵触。①参见中山市石岐区员峰股份合作经济联合社诉中山市人民政府及第三人中山市人民政府石岐区办事处、庞锦强行政复议纠决定案，最高人民法院（2017）最高法行申2853号行政裁定书。《中华人民共和国妇女权益保障法》第32、33条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第27条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《中华人民共和国农村土地承包法》第31条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。另外，最高人民法院2018年发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之五认为，《温岭市个人建房用地管理办法》《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外与《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。由此可见，与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价作出的补偿安置方案和村民会议决定，均不能作为判断“外嫁女”是否享受与其他村民同等安置补偿待遇的证据或依据。本案中，商河县人民政府不能违法对“外嫁女”正当权益的行使进行不当限制，并以此剥夺“外嫁女”的村民待遇。商河县人民政府在征收补偿文件中将“外嫁女”一概排除在农村集体组织成员资格之外，违反法律规定，依法应予纠正。

四、裁判应对：如何有效保障“外嫁女”的安置补偿权益

首先，作为人民法院一方。《中华人民共和国行政诉讼法》第72条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。该条规定的是课予义务判决，该判决方式主要是在行政相对人对行政机关不作为情形下的一种救济途径。①参见张富扬诉辽宁省沈阳市浑南区人民政府履行征收补偿职责案，最高人民法院（2019）最高法行申1240号行政裁定书。《中华人民共和国行政诉讼法》第73条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。该条规定的是一般给付判决，该判决方式主要是判决行政主体给付具体特定的内容。选择适用何种裁判方式，要看裁判时机是否成熟。如果裁判时机尚未成熟，尚需行政机关调查处理，那么在行政机关不履行法定职责之时，人民法院得依相对人诉请判决其履行法定职责即可。如果裁判时机已经成熟，而且给付内容具体明确的情况下，人民法院在行政机关不履行法定职责时，可以直接判决其履行具体给付义务。本案中，由于“外嫁女”安置补偿问题需要行政机关在征收工作中调查核实，如果行政机关前期调查工作不到位，相关安置补偿标准不明确，法院很难直接作出给付内容的判决。而判决行政机关课以作为的义务，既是根据案件情形和法律规定作出的选择，也是基于人民法院对行政机关裁量权和判断权的尊重，故此，商河县人民政府对“外嫁女”安置补偿标准的适用以及王某某能否享受安置补偿待遇的调查存在“自由裁量”的空间，二审法院在明确处理原则和审查标准的基础上，改判商河县人民政府限期作出补偿和安置决定，较为恰当。

其次，作为行政机关一方。被诉行政机关应当从依法保障“外嫁女”基本居住权益的角度出发，把握和珍惜其“自由裁量”的机会，对照人民法院处理此类案件时所明确的审查标准，协调各方查清相关事实，并尽可能以协商方式化解争议，如果协商不成，应及时作出补偿和安置决定，以确定对“外嫁女”是否安置补偿以及如何安置补偿，切实保障“外嫁女”享受的村民安置补偿待遇不受侵害。“外嫁女”一方如对行政机关作出的补偿和安置决定不服，仍有权通过行政复议或行政诉讼的途径寻求救济。

面对“外嫁女”纠纷这一治理难题，司法能动主义价值需要更加凸显。其实，透过现象看本质，在“外嫁女”纠纷领域，最高人民法院的司法政策及其倡导的司法案例已经隐含着现阶段处理“外嫁女”纠纷的倾向性答案：其一，村民自治应当在法律框架内行动；其二，当“外嫁女”的合法权益受到侵害时，政府具有干预和解决的法定职责与义务；其三，发挥司法治理的能动性，切实保障外嫁女的合法权益不受侵害。①参见赵贵龙：《外嫁女纠纷：面临治理难题的司法避让》，载《法律适用》2020年第7期。比如，在“杨小丽等诉增城市人民政府不履行补偿安置职责案”中，最高人民法院阐明了“‘外嫁女’安置方案不得与法律相抵触”的司法态度。在“赵星、程雨嘉诉湘潭县人民政府、湘潭县国土局房屋征收补偿安置案”中，最高人民法院明确了“‘外嫁女’只要户籍未迁出、并继续履行村民义务，则享有与原村村民同等权利”。如何创制“外嫁女”案件的审查规则，各地法院也在不断进行探索，建议在借鉴相关司法判例合理性因素的基础上，尽快出台相关的指导性案例和法官会议纪要，以填补“外嫁女”纠纷领域的立法和政策空白。随着国家治理体系和治理能力现代化的提倡，通过立法、执法和司法全方位努力，必将走出一条适合中国国情的“外嫁女”纠纷治理难题破解之路。