崔 洁

(天津师范大学 马克思主义学院，天津 300384)

“乡村是我们党执政大厦的地基，乡村干部是这个地基中的钢筋，位子不高但责任重大。”[1]本文中讨论的乡村干部主要是指身处乡村基层工作一线、直接服务于农业农村农民的干部，既包括行政体制内的乡镇公务员、事业编干部，又包括非行政体制内但由财政发放工资的村级专职干部。乡村干部是最熟悉乡村基层实际且最接近乡村基层群众的公权力行使者，是党在乡村各项路线方针政策的宣传者、贯彻者和带头实践者，因而也是实现乡村振兴的关键力量。乡村干部借由自身话语权而形成的对乡村群众的引领力、组织力和号召力直接关系到乡村振兴战略在乡村基层的贯彻落实，进而影响到乡村振兴的实现进程。我国广大乡村地区“既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，又是协调利益关系、疏导社会矛盾的‘茬口’”，[2]239而且制度应对不确定性很高。正如贺雪峰等学者所提出的，“不应当指望有一种完美的制度可以应对与解决所有乡村善治的问题，而应当依据实际情况进行制度调整。这个制度调整的关键是要让乡村干部具有发挥主动性的空间”[3]。让乡村干部具有发挥主动性的空间，其基本前提就是要确保乡村干部享有必要且充分的话语权。

一、乡村干部话语权释义

关于话语权的内涵，学界存在颇多争议。总的来说，争议的观点主要分为以下三类：

一是权利说。皮埃尔·布迪厄提出，话语权“并非单纯的‘能说’，更意味着有权利说，即有权利通过语言来运用自己的权力”[4]。李水金认为，话语权不仅是一种言说、交流、辩论等的言语权利，而且还是公民表达其利益、思想与需求的行为权利。[5]

二是权力说。米歇尔·福柯是最早提出“话语即权力”命题的学者，在他看来，话语与权力之间存在着一种隐形的循环共生关系，两者相互生产又互为渠道。“权力之所以有效，是因为它具有话语生产性，而话语不仅是权力的表现形式，而且还受到权力的制约。”[6]徐国民提出，“话语权力既是话语本身对客观世界的解释力和说服力，又是信息传播者通过对媒介的控制并拥有传播主体信息的权力，它是执政党执政合法性的根基”[7]。

三是影响力或支配力说。相当一部分学者认为，话语权是指话语主体潜在的现实影响力，是一个人经济地位、政治地位与社会地位的综合体现。张健提出，话语权一方面是一种社会资源，具体体现在运用话语的资格与好处上；另一方面，话语权还是支配话语的能力与程度，在实践上它是一种社会力量，具有一定的影响力和支配力。[8]总的来说，“话语权就是一种掌握、控制、支配和阐释话语的权利与权力，就是对话语背后的是非判断、价值取向和意识形态进行引导和塑造的一种资格、能力、身份与地位”[9]。它具有一定的社会影响力或支配力，能够通过媒介价值及其形成的社会舆论影响社会心理，进而影响公众行为和社会发展方向。

立足于话语权的内涵阐释，可以得出，乡村干部话语权是指乡村干部掌握、控制、支配和阐释其权限范围内话语的权利与权力，是乡村干部通过自身话语及其舆论效应而形成的社会影响力与号召力，具体包括对乡村振兴战略实施进程中各类公共事务的解释权、表达权、引导权。乡村干部话语权本质上是乡村干部对乡村场域中各种“话语”资源的支配力问题。通俗地说，就是有话能说、有话可说、有话会说、说了管用。在乡村振兴战略背景下，在现阶段乡村干部话语权普遍弱势的形势下，乡村干部话语权问题凸显出重要的时代价值。乡村振兴是一项长期艰巨复杂的重大任务，乡村干部只有适度掌握并合理行使其话语权，才有可能协调好乡村各种利益关系，疏导好乡村各种社会矛盾，才能更好地说服群众、掌握群众并组织动员群众参与到乡村振兴战略的具体实施中。

二、新中国成立以来乡村干部话语权的历史嬗变

从新中国成立至今的70年间，我国乡村干部的话语权经历了一个从强势到式微再逐步增强的曲折变化过程。20世纪50年代到70年代末的人民公社时期，乡村干部通过人民公社对农村进行直接管理控制，在高度集权的生产与管理模式下，在当时较为闭塞的乡土社会中，乡村的政治资源、经济资源和社会资源大都掌握在乡村(公社)干部手中，因而乡村(公社)干部在村民群众中具有非常高的权威，总体上处于一种话语权强势地位。从20世纪80年代起，在以家庭联产承包责任制为核心的农村制度变革的推动下，我国乡村治理格局发生了深刻的变化。人民公社体制下的“命令-服从”型管理关系被逐渐改变，取而代之的是“乡政村治”的多元主体治理方式，村民自治赋予了村民更多的话语权。伴随着村民民主与法制意识的增强，村民的话语表达意识和能力也逐步增强，乡村干部的话语权开始逐步弱化。20世纪八九十年代以后，随着乡镇政府机构的扩大，乡镇政府财政缺口也逐渐增大，因此加大了对农民的索取力度。一些乡镇政府对农民要粮(农业税)、要钱(三提五统)、要命(计划生育)[10]的“三要”行为不仅加重了农民群众的负担，而且一些乡村干部在征收税费过程中的粗暴行为还伤害了群众的感情，损害了干群之间的关系，破坏了乡村干部在群众心中的形象，乡村干部的号召力和影响力逐步流失，客观上削弱了其话语权。

进入21世纪以来，尤其是2006年国家彻底取消农业税及其他针对农民的税费后，“以农养政”的时代就此终结，乡村社会作为一个赋税实体的意义大为下降，不少乡镇政府成了“悬浮型”政府。一方面，受乡镇财政资金的紧约束，乡村社会内生供给公共品的能力有所下降，乡村基层公共物品供给的主要责任由乡镇转移至村庄社区；另一方面，在乡村社会利益再分配空间和能力大幅压缩的情况下，乡村真正地实现了去政治化，(1)贺雪峰认为，乡村去政治的关键并不在于政治的形式，更不在于国家在乡村的政治运动，而在于乡村社会是否还具有进行利益再分配的空间和能力。正是在乡村再分配利益的空间和能力上，取消农业税后，中国乡村去政治化才得以真正实现。参见文献[11]。乡村干部手中直接支配的政治与社会资源减少。上述两方面的原因使得村民群众对乡村干部的依存度和期望值逐步降低。在此背景下，乡村干部的话语权进一步减弱。

党的十八大以来，随着精准扶贫工作的深入推进，党中央从顶层设计方面针对乡村问题做出了许多新的部署。在此形势下，公共财政向乡村倾斜，公共资源向乡村聚集，公共服务向乡村延伸，乡村基层党组织建设和干部队伍建设不断强化，客观上提升了乡村干部的话语权。然而，不能否认的是，乡村干部依然面临着自身话语权无法满足日趋现代化的乡村治理要求和日益多元化的群众需求之间的矛盾。一方面，在各级政府都希望乡村不起冲突、不出麻烦、不生矛盾的工作倾向和维稳期待下，不少乡村干部都本着“可以不做事，千万别惹事，一定别出事”的“不出事逻辑”和“避责”思维战战兢兢地工作。有的乡村干部在工作中习惯性地以拖应变，对群众连哄带骗，逐渐失去了公信力。另一方面，乡村干部的工作压力十分繁重。乡村干部的事务繁多琐碎，除了要日常对接上级职能部门的任务要求外，还要时常应付各种临时任务。新华社《半月谈》杂志的一项调查显示，我国中部某地区平均每个乡镇副职领导要对接18.8个县级部门。[12]乡村干部的话语发展空间在多重挤压下变得较为狭窄，呈现出话语权弱势的局面。

三、十八大以来乡村干部的话语权现状

现阶段乡村干部普遍面临着“权小、责大、事多”的困局，普遍遭遇着“检查考核多，工资待遇低，工作压力大”的苦楚，普遍承受着“督查检查频繁、问责滥用、压力‘甩锅’、处处留痕、材料论英雄、庸懒干部、典型速成、政策打架、上升‘天花板’与幸福感缺失”的痛点[13]。乡村干部所面临的诸多困局、苦楚与痛点共同造成了他们说话没底气、有话不想说、说了没人听的话语权弱势局面。越来越多的乡村干部在公开场合不愿说真话、不想说实话、不敢说心里话，甚至直接就不说话。就当前情况来看，乡村干部话语权弱势问题主要表现在以下几个方面：

(一)乡村干部权小责大，说话没底气

1.权责不对等

“上面千条线，下面一根针；上面千把锤，下面一颗钉。”乡村基层上要承接省、市、县的各项任务，下要直面最基层村民群众的各种诉求。乡村干部的权力虽然不大，但压力却不小；工资虽然不高，但职责却不少。责任大但权力小是乡村干部工作面临的矛盾之一。上级政府把各项任务摊派到乡镇基层，并要求他们把与之相关的问题也化解在一线、处理在基层，却并未充分赋予他们与任务相对等的财权与事权。财权和事权是话语权的基石，乡村干部只有拥有一定的财权和事权后才会有相应的话语权。然而目前，在上级人、财、物没有充分向乡镇基层倾斜的地区，乡镇基本都处于一种“有政无财”或“有官无权”的尴尬境地。多数乡镇地方面临经济资源与政治资源匮乏的问题，不仅财权小，财权与事权不相匹配，而且事权也小，需处理的问题与治理权限不相匹配，使得上级部门制定的不少美好政策到乡镇基层后都会变成难以执行的尴尬政策。

在权责不对等的体制下，乡村干部成了上挤下压的“豆饼干部”。一方面会由于无法高质量完成上级布置的任务而遭受上级问责，另一方面又会由于缺少资源和权限无法妥善为群众服务而遭到群众不满。此外，多数村干部也饱受权责不对等问题的困扰。当前我国大多数村庄尤其是经济困难地区的村庄缺少稳定的集体产业，或者面临村集体经济“空壳化”的问题，因而不少都处于“无钱办事”或“无人管事”的困境。由此使得村干部在村民群众面前说话没有分量，自然也就没有影响力和号召力，甚至一些村的正常村务工作都不易开展。在此情况下，一些村庄的话语权逐步流入经济条件相对较好的宗族势力或经济能人手中，因而使得乡村干部的话语权处于相对弱势的地位。

2.工作压力大

乡村干部既要面对群众的办事需求，又要完成上级单位下派的繁重工作任务，还要经受各种考核的压力，因而承受着身体和心理的“双重高压”。“权力小、责任大、加班多、工作累”是乡村干部日常工作压力的真实写照，“眼睛一睁，忙到天黑，加班是常态，不加班是例外”是大多数乡村干部每天的工作状态。当前，我国乡村干部面临的最大苦楚是文件多、会议多、平台多、检查考核多，以致造成了基层的痛点、堵点、难点不断。上级部门文山会海，乡村干部收文参会应接不暇，而且动辄就会遭受问责。过度繁重的任务和不断泛化的问责让乡村干部长期处于精神紧绷、压力巨大的“亚健康”状态，因此，乡村干部工作上的获得感普遍较低。

除此之外，乡村干部还时常被领导忽略、被群众误解，因而饱受双方面的夹板之气。一方面，乡村干部出业绩时往往得不到领导的及时认可肯定，而出问题时却总会被第一时间问责批评；另一方面，不少群众对乡村干部往往缺乏基本的信任，乡村干部对村民的辛苦付出通常会被认为是理所应当，而当他们的工作出现纰漏时，得到的往往不是理解而是投诉和怨恨。随着乡村振兴战略的加快实施，中央、省、市县层层下达的任务与考核指标越来越多，而且通常都有时间进度要求，因此，目前来看，乡村干部工作压力与精神压力仍然在逐步加大。来自工作与生活的各种压力使多数乡村干部都心力交瘁，不少乡村干部都倍感无奈、无助，因而也“无语”。

(二)乡村干部职业倦怠，有话不想说

1.经济收入低

马克思曾提出，“群众对这样或那样的目的究竟‘关怀’到什么程度，这些目的‘唤起了’群众多少‘热情’。‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”[14]。乡村基层是工作与生活条件最为艰苦的地方，要唤起乡村干部工作的热情，除了要不断加强乡村干部队伍建设，还要尽可能满足他们基本的物质利益需求。习近平曾强调，“广大基层干部任务重、压力大、待遇低、出路窄，要把热情关心和严格要求结合起来”[15]。然而，当前除少数发达地区外，多数欠发达地区的乡村干部大都经济收入低，福利待遇差，家庭压力大。因此，乡村干部不仅面临着前文所述的因责大、活多、人少而导致的职业压力问题，而且还面临着因收入低、待遇差而导致的生活压力问题。

不少关于乡村干部生活的调研数据都显示，对于多数乡村干部来说，基层干部这一职业带给他们的不是幸福感和获得感，而是生活压力大的难言之隐和家人不理解、不支持的后顾之忧。经济收入低、生活压力大降低了乡村干部的获得感和幸福感，影响了乡村干部干事创业的积极性和主动性，挫伤了乡村干部为民服务的使命感和宗旨感，因而也就无法全身心投入到乡村基层繁重的工作中去。长此以往，势必会影响到乡村战略的具体实施。

2.上升空间小

乡村干部身处社会治理的最基层，升职空间十分狭小，多数乡村干部感觉到仕途无望、前途渺茫。

一方面，就国家行政体制之内的乡镇公务员与事业编干部而言，他们能够升任的最高职务就是科级干部，而且与市县机关相比，大多数乡镇仅有少数几个正科级职数，占比较低。受此影响，一些乡镇干部出现了较为严重的职业挫败感和倦怠感。有的会把自己从事的乡村工作视为鸡肋，认为丢之可惜，留之无味，自然也就不会全身心投入到工作中；有的在发觉晋升无望后，尤其是一些年轻干部，会下决心放弃工作，逃离乡镇，使得乡村干部职务出现越来越多的空缺。此外，即便是同处于行政体制之内的乡村干部也有公务员与事业编之分，而且两者之间的待遇也有不小差距，在相同级别情况下，公务员待遇通常都高于事业编。因此，对于那些在乡镇基层一线辛勤工作的事业编制干部来说，由于身份的限制而不能与公务员干部享受同工同酬，势必会让他们产生强烈的心理落差感，进而会影响到这一群体的工作积极性和主动性。

另一方面，就游离于国家行政体制之外的村干部而言，上升空间就显得更为狭窄或几乎没有上升空间。现阶段，除个别地区的少数“村两委”正职被纳入到行政体制之内外，我国农村地区的绝大多数村干部是不在编的“村民”干部。他们的工作压力与编制内的乡镇干部相比有过之而无不及，然而他们的待遇却相差悬殊。在此情况下，村干部的身份对不少村民群众来说并没有实质性的吸引力，甚至一些已经被推选为村干部的村民宁愿务农或打工也不愿意接受村干部的任命。受此影响，一些村庄出现了年轻人不愿当村干部、当村干部的是“老弱病残”的尴尬局面，不仅影响了日常村务工作的开展，而且势必会影响到乡村振兴战略在这些村庄的实施。

(三)乡村干部话语影响力小，说了没人听

1.不说“群众的话”

“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。但是，人的根本就是人本身。”[16]乡村干部的工作性质注定了他们要时常与村民群众打交道。乡村干部要想说服群众、掌握群众，就必须要抓住村民群众这一根本，善用群众语言与群众交流沟通。这既是乡村干部发挥党的优良传统、贯彻党的群众路线必须要掌握的基本能力，也是乡村干部提升宗旨意识、改善党群关系的具体行动。“到什么山头唱什么歌”，村民群众大都喜欢听贴切生活、朴实无华、直来直去、通俗易懂的接地气的话，而非学究式的高深理论。当前一些乡村干部说话办事不被群众认可和信任，就是因为不能站在群众的立场上说群众的话，不善讲甚至不会讲群众的话。一些乡村干部习惯性地自说自话，打官腔说官话，而官腔官话中往往充斥着空话、套话和大话等，干群之间有了“隔心墙”，群众自然会产生反感，不愿听更不愿说。

毛泽东曾在《反对党八股》一文中提到，“如果我们没有学会说群众懂得的话，那么广大群众是不能领会我们的决议的。我们远不是随时都善于简单地、具体地、用群众所熟悉和懂得的形象来讲话”[17]。习近平对此也曾指出，“有干部不会同群众说话，在群众面前处于失语状态”[2]146。乡村干部不能说“群众的话”，表面上体现出缺少与群众交流沟通的能力，实际体现的却是其亟待改进的党风、政风与作风。有的干部不是实实在在为群众谋利益，而是“认认真真走过场”，出现了脱离群众的话语形式主义。干部只有修炼百姓情怀，虚心拜群众为师，把说群众关心关切的话、说充满真情实感的话、说解决群众实际问题的话内化为思想自觉，外化为言行自觉，才会彻底地赢得群众认可信任，才能说服群众掌握群众。

2.好话传不开

尽管当前绝大多数乡村干部为群众服务的态度意识和能力水平都是合格的，但是少数乡村干部不作为、假作为、慢作为与乱作为的不当行为，却在一定程度上损坏了乡村党员干部的整体形象，客观上加剧了村民群众对乡村干部群体的误解、抵触和不信任。当前我国不少地区的乡村干部都面临一种工作上的尴尬境地，即明明为村民群众做了好事实事，却不被村民群众认可接受。究其原因，一方面确实是由于个别乡村干部的不当行为影响了其受群众信任的程度；另一方面，还因为现阶段是网络和自媒体发达的新时代，网络和自媒体在为乡村干部工作带来更多便利的同时，也让乡村干部接受了四面八方更多层次、更多角度的全方位监督。乡村干部整体上人微言轻，缺乏与社会和媒体平等的话语权和解释权。他们做了好事往往传不开，而一些负面的事情却会很快被“传千里”。有时个别乡村干部的不当作为和负面形象会被一些不负责任的媒体捕风捉影甚至无限放大，这种“污名化”的行为也使得乡村干部群体经常被群众误读，失真的网络与社会言论打击了一批勤勤恳恳的乡村干部干事创业的积极性。乡间流传着“中央是恩人、省里是亲人、市里是好人、县里是坏人、乡里是恶人、村里是仇人”的说法，这种说法虽有调侃的成分，但也从另一角度说明了乡村干部工作的不易。

乡村振兴的国家顶层设计与上级规划决策往往是宏观的，需要深入到基层一线去更具体微观地落实才会有实效。基层工作带有创造性与不可操控性，“如果凡事总是好话上面讲，恶人基层做，上级‘请客’，下级买单，就可能削弱基层治理权威”。[18]这不仅会削弱乡村干部的话语权，而且会影响干群之间的关系，有损乡村干部说话办事的影响力、组织力和号召力，从而使得乡村干部讲话没人听、承诺没人信、说话传不开，以至于办事也没人跟。

四、制约乡村干部话语权提升的主要因素

(一)乡村集体经济发展水平不高

30年前，习近平在宁德主政时就曾提出，“我强烈地感觉到：在扶贫中，要注意增强乡村两级集体经济实力，否则，整个扶贫工作将缺少基本的保障和失去强大的动力，已经取得的扶贫成果也就有丧失的危险”[19]。乡村集体经济实力不仅是扶贫工作的基本保障，同时也是乡村振兴的基本保障，而且还是乡村干部话语权的基本保障，乡村干部的话语权是以乡村集体经济发展为前提基础的。实践证明，乡村集体经济的发展不仅在一定程度上决定着乡村基层党组织的发展，从而决定这一地区乡村干部的领导力和行动力，而且还在一定程度上决定着乡村精神文明建设的发展，从而决定着一地区村民群众的精神素质和集体意识。因此，乡村集体经济的发展不仅是经济问题，而且是不容忽视的政治问题。俗话说，“手里没把米，唤鸡都不来”。乡村干部对村民群众说一千道一万，都不如给他们带去一点实实在在的利益作用大。如果没有强大的乡村集体经济作为物质基础，乡村干部们再亲民动听的话语也势必会缺乏组织力和领导力。

改革开放40多年以来，我国乡村集体经济发展取得了显著的成就，但从总体来看，乡村集体经济的总体发展依然较为落后。受发展基础薄弱、集体资源匮乏、市场意识缺失、发展动力不足、村级遗留问题多等多种主客观因素的限制，不少地区尤其是中西部老少边穷地区的乡村集体经济发展水平仍然普遍不高，乡村集体收益较低的情况仍然比较普遍，“悬浮乡镇”、“空壳村”(集体经济薄弱、财政亏空的村庄)、“薄弱村”仍然不在少数。媒体报道显示，“不少乡村都在负债前行，一些村集体负债过高，有的地方村均负债数百万元。此外，村债还呈现出‘旧债未消、新债又来’的特点”，[20]成为困扰乡村基层治理的难题。一些乡镇和村级组织甚至由于缺乏偿还欠债能力而影响了自身的公信力。经济话语权的缺乏在客观上不仅限制了乡村干部的治理能力和治理水平，而且限制了他们为群众办实事、办好事的服务能力，如此循环，自然也就不利于乡村干部对话语权的掌握。

(二)乡村干部群众工作本领不强

乡村干部话语权的提升不仅需要“本钱”，而且需要本领。毛泽东同志曾提出，“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌”[21]。新时代乡村干部依然面临本领恐慌的问题，而且随着乡村治理现代化的推进，乡村干部“本领恐慌”的问题有加重的趋势。当前乡村干部缺少群众的政治信任是制约他们话语权提升的重要因素，而之所以缺少群众的政治信任就是在于缺少服务群众的本领。一方面，现阶段乡村干部满足群众美好生活需求的本领有待加强。村民群众是最讲求实际的，对村民来说，“一步实际行动比一打纲领更重要”[22]。他们听不惯也听不懂干部的高谈阔论，因此乡村干部的话语权不能只是靠说得好听，而是要多问民需，多纾民困，多组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，多办顺民意、解民忧、增民利的实事，及时解决群众的痛点和苦楚。治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦，只有让村民群众有更广泛的实实在在的获得感，才能提升群众信任度。另一方面，“其身正，不令则从；其身不正，虽令不行”。一些乡村干部的思想与政治自觉性不足，拒腐防变能力不强，担当责任意识不强，甚至是小官巨贪。这种发生在基层的“微腐败”损害的是群众的切身利益，啃食的是农民群众的获得感与幸福感，挥霍的是党的公信力和执政基础，流失的是农民群众对乡村干部的政治信任的珍贵资源，其最终结果必然就是“说话没人听、说话没人信、办事没人跟”。

习近平曾强调，“语言的背后是感情、是思想、是知识、是素质。不会说话是表象，本质还是严重疏离群众，或是目中无人，对群众缺乏感情；或是身无才干，缺乏底蕴；或是手脚不干净，形象不好缺乏正气”[23]。自2006年农村税费改革之后，村民群众对乡村基层组织的依赖性有所降低，在此情况下有的乡村干部就出现了角色错位，有的逐渐脱离农民群众，看不起群众，怕接触群众，不服务群众也不关心群众。新时代，面对村民群众日趋多层次和多元化的需求，乡村干部不仅要不断加强自身的作风建设，以更加严格的标准要求自己，还要多提升做好群众工作的本领。只有如此，才能赢得村民群众的政治信任，才能真正解决“说了白说”的问题。

(三)乡村制度保障不充分

制度是乡村基层治理现代化的重要保障。合理的制度供给能够有效规范乡村干部的行为，提高乡村基层治理的效率，进而推动乡村基层治理现代化的进程。而如果制度供给过剩或有效制度供给不足，一则制度性腐败出现的可能性会加大，二则制度性投机出现的可能性会加大，三则会出现制度保障力不足的问题，而三者都会直接间接或潜在地影响到乡村干部的话语权，进而影响乡村基层治理的实际效能。近年来，随着乡村基层治理改革的不断深化和乡村振兴战略的加快实施，各级政府针对乡村基层治理的制度供给和政策输出力度也在不断加大，名目繁多且标准不一的体制机制与政策规章如雨后春笋般层见叠出，致使现阶段乡村制度供给在一定程度上出现了低效制度供给过剩而有效制度供给却不足等问题。就当前实际需求情况来看，一些制度的存在或运作意义并不是很大。乡村基层治理呼唤制度供给，但制度作为一种外在的约束和规范，其供给并非越多越好或越少越好。制度供给总量如超出实际需求，就很容易产生适得其反的效果，甚至会引发制度间的相互掣肘，不仅不利于提高乡村基层治理的有效性，反而会加重乡村干部的思想和精神负担，束缚乡村干部工作的有序开展。而如有效制度供给不足，乡村干部的相关工作可能就会缺乏保障。

当前乡村基层中的政权干预机制、部门承接机制、行政发包机制、权责配置机制、合作互动机制、利益协调机制、考核评价机制等方面都程度不一地存在一些不尽合理的因素。一方面，过多的制度条款、繁文缛节和条条框框像一张不透气的制度密网，使得乡村干部“辛苦”更“心苦”。动辄就一票否决的机制、处处事事问责的机制和压力型体制使得不少乡村干部诚惶诚恐、如履薄冰。另一方面，在一些方面又缺乏充分保障乡村干部合法权益的制度和政策，甚至存在规定职责义务的制度政策多，而保障权益的制度政策少的问题。各级部门创设制度的目的是保障和规范乡村基层治理，然而以制度化管理的名义而出现的低效制度供给过量，或规范和限制过于泛化，而有效的制度供给却不足，不仅不会起到理想的规范目的，反而会因为制度间的相互掣肘而限制治理的有序推进，束缚乡村干部主观能动性的发挥。当前由于低效制度供给过量而有效制度供给不足而引发的一些显性和隐形问题，不能不令人担忧。

五、新时代乡村干部话语权提升的主要路径

习近平强调，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策”[23]。如果最熟悉最了解乡村基层的乡村干部都没有适度的话语权，乡村振兴也就无从谈起。乡村干部的话语权在一定程度上影响着乡村基层社会的治理成效，也决定着乡村振兴战略能否在乡村基层顺利实施。现阶段乡村干部话语权不足的问题不能长期存在下去，必须从以下几个方面着手解决。

(一)把农民群众组织起来，发展壮大集体经济

2017年中央一号文件明确强调要“发展壮大村级集体经济”，2018年中央一号文件要求各地要“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”，2019年中央一号文件再次强调要“因地制宜发展壮大村级集体经济，增强村级组织自我保障和服务农民能力”。发展壮大乡村集体经济是乡村振兴战略的重要组成部分。推动乡村集体经济发展既是实现乡村产业振兴的重要基础，也是满足新时代农民群众美好生活需求的重要路径。乡村集体经济越发展，老百姓的美好生活需求越得到满足，对乡村干部的各项工作就会越拥护。总之，发展集体经济增加群众收入是关键。

新时代要加快实施乡村振兴战略，最重要的是要把发展乡村集体经济摆到其应有的位置。一方面，要加快发展壮大集体产业经济，探索集体所有制的有效实现形式和良好的运行机制，激活乡村各类生产要素的潜能，建立符合市场经济要求的乡村集体经济运营新机制，增强乡村自身“造血”功能，不断寻找乡村经济新的增长点，不断做大乡村集体经济的蛋糕。另一方面，现阶段农村单个小农户独立发展的现象依然比较普遍，而小农户存在着信息不对称、组织化程度低、资源流通性差等局限性，靠单个农户个体的力量是无法快速增强乡村集体经济实力、较快提高农民群众收入的。

农民合作社是发展与壮大集体经济的重要载体，因此，发展壮大乡村集体经济还需要把农民群众充分组织起来，不断提高农民群众的组织化程度，积极探索新型的组织化形式。例如可以引导农户之间加强联合，培育发展各类农民合作社、合作社联社、专业协会，积极发展跨社区的农户合作组织，从而为农村资源有序流动建立起更好的运作平台。只有这样，才能加快发展好乡村集体经济，乡村干部办事才会有本钱，说话也才会有底气。

(二)抓好乡村基层党组织建设，增强乡村干部的群众工作本领

“乡村富不富，关键在支部”，“给钱给物不如建个好支部”。党的十八大以来，习近平强调，“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织”[24]。乡村基层党组织是联系群众、服务群众的最前沿，也是实现乡村振兴的战斗堡垒，乡村振兴离不开乡村基层党组织的振兴。乡村基层工作千头万绪，要想做好乡村振兴这篇大文章，就要首先抓好乡村基层党组织建设，确保基层党组织在乡村振兴战略实施中的领导地位。

第一，在加快实施乡村振兴战略的进程中，上级各部门要放权赋能，有步骤地赋予乡村基层党组织更多的话语权，确保乡村基层党组织在乡村社会中的领导权威性。增强乡村基层党组织的“话语权”，就是要针对基层党组织“小马拉大车”的问题，不断增加乡村基层党组织的决策权，从而增加其决策与办事效率。

第二，乡村基层党组织要从严抓好自身标准化、规范化建设，不断优化组织设置，做到总书记所强调的“应建尽建、设置规范、调整及时、体制明晰”。同时要不断扩大工作覆盖面，并加强各领域党建工作，逐步将其组织威信与干部形象更好地树立起来，从而不断提升群众对其的信任度。

第三，乡村干部要合理用好手中的职权，不断增强服务群众的本领，把解决思想问题和解决农民群众的实际问题结合起来，把为农民群众办实事和提高群众工作能力结合起来，在解决问题的过程中增强服务群众的本领，在发展中保障和改善群众民生，以党员的“辛苦指数”换来农民群众的“幸福指数”，在给予群众实实在在获得感的过程中取信于民。“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”[25]

(三)改善乡村制度供给，激发乡村干部干事创业的热情

在乡村振兴战略的实施过程中，要不断优化创新乡村制度供给，既要解决制度供给泛化与过量的问题，又要解决有效制度供给不足的问题，从而改善现有的制度问题对乡村基层工作的束缚和对乡村干部主观能动性和工作积极性的限制。

第一，针对制度设计不合理的问题，有关部门要不断畅通上下沟通渠道，在制度设计前充分做好各项调研，充分了解乡村基层的实际形势，充分理解乡村干部的实际需求，因地制宜，实事求是，从而防止出现以加强制度化管理的名义过度加强制度供给的问题出现。

第二，要敢于及时取消不合理的制度，逐步取消存在或运作意义不大的制度，防止制度间的相互掣肘，从而减少过多的制度条款和条条框框对乡村干部工作的束缚。党的十九大提出要“建立激励机制和容错纠错机制”，中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，从而让乡村干部可以集中更多精力干实事，有更多的成长机会。给乡村干部善意的监督和更温暖的人文关怀，进一步释放乡村干部干事创业活力。

第三，要不断塑造风清气正的基层政治生态，保护乡村干部声誉，将容错纠错机制和救济机制结合起来。推行职务职级并行，捅破基层“天花板”，要对干部的“严管与厚爱同步”，使乡村干部“上升通道更宽”。重视来自基层的声音，给基层更多的“话语权”，让乡村干部愿干、想干、肯干。要把乡村干部从一些无谓的事务中解脱出来，化解乡村干部的焦虑和疲惫，从而让乡村干部拥有更多的话语权。

六、结 语

乡村干部是乡村振兴战略在乡村得以顺利实施的组织者和带头人，然而群众归根结底是乡村振兴和乡村治理的主体，群众是乡村振兴过程的实践者，也是乡村振兴成果的受益者，还是乡村振兴效果的衡量者。列宁曾经说过，“只有相信人民的人，只有投入生气勃勃的人民创造力泉源中去的人，才能获得胜利并保持政权”[26]。“金杯银杯都不如老百姓的口碑”，在乡村基层地区，谁能赢得群众的信任，谁就会拥有真正的话语权。乡村干部的话语权从根本上来说是群众赋予的，因此需要由群众去裁判。因此，在乡村干部选任与考核中要切实尊重群众的话语权，要不断增加群众评议在乡村干部考核中的权重，最大限度地保障群众的知情权、参与权、表达权与监督权，变“替民做主”为“让民做主”，把群众的问题更多地交给群众去解决。乡村干部要认真维护并落实好群众的话语权，在维护并落实群众话语权的同时，不断赢得群众的信任，从而提升自身话语权。

总而言之，乡村干部话语权弱势问题本质上是自下而上轨道不畅通的结果。这一问题需要进一步理性地分析。实现乡村振兴，需要乡村干部有话语权，但同时又要把握好干部掌握话语权的度。乡村干部话语权既需要量，又需要质。如果乡村干部的话语权过大，乡村干部就有可能越权或滥用权力，从而产生官僚主义或乱作为；如果乡村干部的话语权过小，又不能担当好引领村民群众实现乡村振兴的重任，从而导致尾巴主义或不作为。乡村干部赢得话语权既不能脱离基层，又不能局限于基层，因为基层反映出来的问题往往并不都是基层的问题。这就需要跳出“三农”看“三农”，跳出“三农”抓“三农”，多从国家层面加强顶层设计。乡村干部的话语权是动态的，干部赢得话语权不容易，而失掉话语权却很容易。乡村干部只有把握好话语权度的界限，慎用话语权，善用话语权，才能更好地推动乡村振兴国家战略的实施，才能让农业更强、农村更美、农民更富。