李佳烨 柴铁劬

摘要 2000年12月，维多利亚州颁布了第一部中医法《中医注册法》，这是中医药海外发展史上的第一个里程碑。自2009年澳洲政府宣布将从2012年7月1日起对整个澳洲的中医进行注册管理，至2018年底，注册中医师、针灸师共计4 882人。全面立法后，澳洲的中医药发展取得重大进展，但不可避免也会出现一些问题，如执业范围变小，对从业者语言要求更高，仍被排除在国民医疗保健福利计划之外，中药限售等。随着中医药国际化的不断推进，这些问题都亟待解决，同时也将给其他海外国家的中医药发展提供新思路。

关键词 中医药立法/全面立法;澳大利亚;海外中医药;中医药国际化;中医药发展史;现状分析/现状及前景

Abstract In December 2000，Victoria issued the first Chinese Medicine Law，the Chinese Medicine Registration Law，which was the first milestone in the history of Chinese medicine overseas development.Since 2009，the Australian Government announced that Chinese medicine practitioners in Australia would be registered from July 1st，2012.By the end of 2018，there were 4 882 registered Chinese medicine practitioners and acupuncturists.After comprehensive legislation，the development of Chinese medicine made significant progress in Australia，but inevitably there will be some problems，such as the smaller scope of practice; the higher language requirements for practitioners; still being excluded from the National Health Care Benefit Plan; restricted sale for Chinese medicines，etc.With the continuous advancement of internationalization of Chinese medicine，these problems need to be solved urgently.Also，it will provide new ideas for the development of Chinese medicine in other overseas countries.

Keywords Chinese medicine legislation; Comprehensive Legislation; Australia; Overseas Chinese medicine; Internationalization of Chinese medicine; History of development of Chinese medicine; Current situation analysis/present situation and prospects

中图分类号：R2-03 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1673-7202.2020.20.035

人类历史上自从群体社会形成以来，便本能地萌生了保护生命健康的原始医学，并在漫长的演变过程中，在各自的区域创造了不同的医学文明。欧洲文艺复兴以来，西方医学开始由经验医学转变到实验医学，而后发展成为现代医学。而中医起源于东方古代农耕社会，其遵循大自然的规律，经历数千年的沧桑和发展，形成了理论经典、疗效确切的中医藥体系。中医药是一门具有旺盛生命力的科学，世界卫生组织在2003年发布的《全球传统医学发展战略》的报告中明确宣布启动传统医学全球战略，指出针灸、中药等传统医学在全球受到广泛关注，充分肯定了中医药在世界卫生健康事业中的作用。在现代自然健康理念，整体医学大行其道之时，在海外传播了半个世纪的中医药也蓄势待发，呈现出世界范围内的百花齐放、百家争鸣的态势，进入了一个新的发展时期。但中医药在海外各国中属于一种替代医学或补充医学，其传播受到各种限制和挑战，面临着发展缓慢和不平衡的问题。澳大利亚作为较早传入中医药以及第一个中医药全面立法的海外国家，其发展历程将有助于其他海外国家中医药的健康发展。

1 历史背景

19世纪中叶，中医开始传入澳大利亚，由第一轮华工潮中具备一定针灸技能的华人劳工及移民引入。当时地处异国他乡，交流沟通不便，华工治疗疾病的方法也只能是中医药;再者，受气候、地理环境、劳动强度等诸多因素的影响，为了缓解疼痛、疲劳，针灸推拿自然成为了华工们的首选治疗方法。华人诊所起初也只进行一些简单的常规医疗处理和草药贩卖[1]。因此这一时期的中医药包括针灸并没有在较大范围内传播。1901年澳大利亚建立联邦政府，并推行“白澳”政策，颁布了一系列政策及法令以限制外来移民[2]。很多州驱逐华人及其他移民，因为没有合法地位，缺乏法律的保护，这一时期中医药活动备受阻碍。直至70年代，尼克松访华，中国针刺麻醉的成功，使得世界各医学家为之震惊，1971年7月26日，《纽约时报》刊登了记者赖斯顿“开刀记”的文章，叙述了自己阑尾切除术后接受针灸治疗的亲身经历，激起了美国的针灸热，同时也让针灸传播到了世界各地。1972年，中澳正式建交，澳洲政府决定实行民族及文化多样化的政策，正式废除之前推行的“白澳”政策，这些都成为了中医药及针灸在澳大利亚重生的有利条件。改革开放后，不少自费留学生去国外留学且定居在澳洲，其中很多自费留学生以前在国内是医生，去澳大利亚之后转行成中医师和（或）针灸师。这些人素质高，工作努力，极大地促进了针灸行业规模的扩大，从而也提高了针灸在澳大利亚的社会影响力。1973年，澳大利亚针灸联合会正式成立，这标志着针灸在澳洲的发展进入了成熟阶段。在90年代末期，由于中医药针灸行业的爆炸式扩展，导致从业者水平良莠不齐，出现多起不良事件，西医要求取缔中医。1989年的联邦药物用品管理发草案（Therapeutic Goods Bill1989）严重影响了中医及针灸执业的生存空间。当时中医药针灸在澳洲没有法律地位，为避免中医药针灸被当地政府或其主流医疗行业做出取缔或限制中医执业的决定，几个比较大的学会组织带头人与政府协商其解决方法。由此澳大利亚对中医药的立法及注册被提上日程。

2 维州中医药立法

澳大利亚是一个联邦制国家，医药各有分管，所有药物的进出口均由联邦政府所主管，各州政府有自己独立的宪政权力，分别立法管理本州的医师。维多利亚州（下称“维州”）是澳大利亚第一个立法注册和管制中医药及针灸的州。维州中医药立法经历了3个阶段：1）调查研究阶段（1995年）;2）社会公众论证阶段（1997—1998年）;3）立法实施阶段（1998—2000年）[3]。1995年，中医调研委员会在维州成立，并对中医的可行性研究进行了广泛调研。1996年完成调研报告，且维州卫生部在澳华文化博物馆隆重举行新闻发布会，并由林子强等人向记者及公众答辩。1997—1998年维州政府公开发行中医药立法讨论相关文件，向业内各界人士及公众进行广泛讨论，征询其意见和建议。1998—2000年，维州人类服务部（卫生部）起草草案。2000年5月3至9日，经上、下议院辩论后，通过了《中医注册法》。2000年5月16日维州《中医注册法》正式生效，中医注册法》是西方国家第一个肯定中医法律地位，承认其合法的法案。2000年12月维州中医管理局（中医注册局）正式设立。这说明中医在澳大利亚已经被正式承认为一门科学，证明中医首次在西方欧美国家中得到法律上的认可，并且享有与西医同等的法律地位。经过林子强等海外中医药实践者与倡导者们多年的不懈努力，维多利亚州为全球中医药发展史上写下了第一部中医法，毫无疑问，这是中医药海外发展史上的第一个里程碑。

3 中医药全面立法

2010年之前，在澳大利亚，各州或领地自己制定并执行其医疗卫生法律。从2000年7月1日起，全国统一制定医疗卫生法律，统一注册和管理医师及医疗组织。2009年澳洲政府宣布将从2012年7月1日起对整个澳洲的中医进行注册管理[4]。自2000年维多利亚州议会通过立法册和管制中医药针灸到2012年7月澳大利亚全国统一注册和管制，2016年全澳至少有2 500家中医和针灸诊所，登记注册的中医师、针灸师达4 494人，2018年底注册中医师、针灸师共计4 882人[5]。澳大利亚中医药立法的不断完善，一方面相对提高了中医针灸的入职门槛，另一方面對于加强澳洲中医药人才队伍建设以及针灸在澳洲的规范化传播及教育有着积极意义。澳大利亚作为第一个全面立法注册和管制中医药针灸的西方国家，对其他未立法国家，特别是英联邦国家和将要为中医药立法的国家和地区，可以起到良好的示范作用。

4 全面立法后医疗现状

4.1 执业情况 《中医注册法2000》中将中医药类医疗人员按3个专业注册：中医师、针灸师、配药师。《中医注册法2000》就没有具体界定各个注册专业的操作范围。比如说某些条文注明哪些针灸操作只能由注册的针灸师执行。而2012年以后就不一样了，限制非注册针灸师执业范围，或取消西医针灸乐以采用的“干针”疗法就有法可依了。澳洲中医药管理（注册）局对于注册的要求有以下几点：1）持续专业发展;2）无犯罪记录;3）英语语言技能;4）职业赔偿保险;5）近期中医药相关执业经历。执业期满后必须重新接受复审及注册。2000年以后前往澳洲从事中医针灸等专业工作的相关人员，语言考核是注册过程中的重要环节，一般来说，注册雅思成绩应≥7分（2015年7月1日以前≥6分即可）;需要拥有与中医、针灸、中药等相关学科的正式学历，之后才有资格申请网上报名及笔试考核，合格后方可申请注册，注册成功后才能执业[6]。

1996—2006年，全澳仅有1428人从事中医药行业[7];至2012年9月，澳大利亚中医总执业人数3 804人，注册但没有执业的有260人[8]。2018年12月澳大利亚中医总执业人数为4 933人，注册但没有执业的有298人。仅注册针灸师的有1 744人，既注册针灸师又注册中药配药师的有3人，中医师、针灸师和中药配药师三者皆注册的有928人，既注册中医师又注册针灸师有2 145人，仅注册中药配药师的有41人，既注册中药配药师又注册中医师的有19人，单纯注册为中医师53人。新南威尔士、维多利亚、昆士兰3个地区占了近86%的中医执业人数[9]。

迄今，澳洲全国约有5 000家中医及针灸诊所，绝大多数的诊所都是个体经营的私人诊所，每年门诊人数最少280万人次，在一个全国两千多万人的国家，中医药每年为澳洲至少创收十几亿澳币[10]。澳大利亚的华人诊所基本上是“坐堂行医”，既看病又卖药，有些还兼顾推拿，均以疗效为先。而西医多做针灸，即应用连针灸最基本的经络腧穴理论都未加采纳的所谓的“干针”疗法，且只被理疗师作为一种辅助方法用于对痛症或伤科的康复理疗。而中医师、针灸师则依旧将传统的中医阴阳五行学说、整体观念、辨证论治等中医理念广泛应用于内、外、妇、儿等各科病症。中医药治疗多涉及颈肩腰腿疼痛、麻木等，以及老年病、哮喘、偏头痛、抑郁症、戒毒、糖尿病等多种慢性疾病。针灸则多集中在妇科（妊娠反应、不孕症）、针刺镇痛、过敏性鼻炎、肥胖、痛经、膝骨性关节炎、戒断反应等。因为澳大利亚的中医诊所大部分是私人诊所，属个体经营，由于澳大利亚总人口较少，地广人稀，且针灸仍被排除在国民医疗保健福利计划之外，大部分在澳的中医诊所其工作量不足。

4.2 中药发展 澳大利亚没有中药生产，中药都是进口的，以往多从香港进口，近些年随着国内逐步规范中草药市场，澳大利亚开始直接从中国大陆进口中药材[11]。迄今为止，中国内地出口的药品大致占60%，香港转口的占20%，台湾、新加坡、印度尼西亚等占20%。2015年1—11月，我国对澳洲的中药出口为7 043.78万美元，同比增长84.90%。我国对澳洲的中药出口企业主要集中在广东、浙江、上海、山东和陕西等省[12]。目前在澳大利亚销售的中药类型主要有3种，分别是中草药、中成药以及科学中药。其中，中草药有800多种，使用对象多为华人。中成药是人们较喜欢的中医药产品，因为其不用煎煮，服用方便。目前澳大利亚市场上较受欢迎的是“同仁堂”牌药品，其他如“山民牌”加味逍遥丸、“玉林”牌药品、“长城”牌筋骨跌伤丸、奇星药业的“华佗再造丸”等。虽然澳大利亚进口中药很多，但是政府对一些常用中药也限售，比如麻黄、杏仁、半夏、附子、川乌、木通等，还禁用虫类、金石类、动物类药，一些经方的主要药物常常配不齐，大大限制了中药的用药范围，也影响了中医治病的疗效。澳洲还有一个叫“科学中药”中药类型，就是将中药磨成粉，定量，烘干，做成颗粒、胶囊或分袋包装，初步实现了药物的片剂化、标准化、成品化，但缺乏药物的煎煮过程，疗效未知[13]。中药的研究主要在于中药的有效成分开发及应用，对中药进行药理分析，使西方人相信中药的治疗作用，进一步推广中医药。悉尼大学还单独开设草药研究中心，专门从事天然药物研究。

4.3 问题与解决思路 虽然澳大利亚中医药发展在较短的时间内取得重大突破与发展，但不可避免，期间会出现种种问题与挑战。首先，由于两国的历史文化背景不同，中医药文化价值观、中医哲学思维等很少有深入的推广和传播，中医药文化内涵知之甚少。以致他们难以完全认同中医独特的理论体系和“理法方药”，不管是从整体观念到辨证论治，还是从辨证论治到处方遣药，均缺乏对中医药全面准确的理解，所以在接受度和认可度上会存在或多或少的困难。这从一定程度上阻碍了中医药的国际化进程和发展，可以借鉴皇家墨尔本理工大学（RMIT），RMIT于20世纪80年代开展了汉语言文学专业，中医学专业学生可以选修汉语言文学课程，借此了解中国历史、汉文化及深入理解中医经典[14]。其次，需要突破语言关。澳洲对中医药类从业者的英语水平要求较高，澳大利亚中医注册局对英文书写病历、中药处方比较严格;目前，加拿大卑诗省是少许允许中文学习中医、考执照、写病历的地区之一[15]。同时，对于一些年纪较大医疗水平较高的中医师、针灸师可以适当放宽语言要求，使管理法更加人性化、合理化;再者，全面立法后中医的执业范围变小。中医的成功冲击了原有医疗人员的利益，引起了西医各团体对医疗市场的争夺。许多中医较擅长的疾病类型如痛症，西医针灸师、整脊师、理疗师等也能治疗，疗效也不一定不好。由于大部分患者被他们分流，中医师及针灸师的治疗范围缩窄。所以需要更多的时间去磨合和改进相关管理条例，以解决全面立法管制后出现的种种问题。

中医药立法的目的是在保护公众利益的前提下，更好地管制中医药，为使符合资质的执业者在管理指引下规范执业，为公众服务。但是立法也是有两面性的，现今立法注册后存在的主要问题在于对中医药的管制越来越紧，其中某些管理条例与中医药行业不相适应;且中医针灸在澳洲并没有获得应有的医疗费用补贴。在澳大利亚慢性疾病管理计划——专职医疗个体服务中，14个联邦政府统一注册管制的专职医疗健康行业，政府国民医疗保健福利计划（MBS）覆盖了除中医针灸以外其他13个注册医疗健康行业，其中还覆盖了西医注册针灸师的针灸治疗费。这种严格管理与所得利益的不一致，多少都会造成中医针灸行业的不满。而造成这样的主要原因在于同时存在太多的中医针灸协会，现今澳大利亚登记注册的协会共有23个。其中规模较大，有一定影响力的学会有澳大利亚中医药学会（CMASA）、澳大利亚中医针灸学会（AACMA）、澳大利亚自然治疗师学会（ANTA）、澳大利亚联邦中医针灸协会（FCMA）、澳大利亚传统医学协会（ATMS）、澳大利亚中药行业联合会（CMIC）、澳大利亚传统中医药协会（TMCSA），注册西医针灸协会和物理治疗师针灸协会。其中澳大利亚中医药学会（CMASA）和澳大利亚联邦中医针灸协会（FCMA）是全国性且最具代表性的两大华人中医针灸学会，均制定了各自的针灸协会标准[16]。但他们是各自为政（也和澳大利亚的地理人文环境有关，地广人稀，城市较分散，人口不集中，只能地域抱团），无法做到更好地整合资源，及时、主动、有效地和政府沟通。或许应联合出一个具有代表整个行业的学会，能及时统一意見或主张与政府及相关部门协商。而外来的华人中医从业人员则有个体分散，缺乏管理、资助、继续教育等问题，需要行业组织来抱团取暖。有人提出中医针灸适合企业化发展[17]，通过商业化来增强中医药行业对政府和社会的影响力。像“同仁堂”已经在国外26个国家和地区设立130多家零售终端，累计诊疗患者超过3 000万人[18]。

在西方中医药未立法的国家，由于针灸疗效好，深受民众喜爱，许多政要也深受其益，实际上对针灸是默许的，没有明确表明合法还是不合法，大体上是从业者自我管理[2]。如何保证入行执业标准，保障公众利益，成了海外各国政府部门立法规管中医的出发点，也是中医海外发展的大势所趋。而中药发展就没有针灸这么顺风顺水，由于各国对中药缺乏全面的了解，那些在国内常用的虫类、动物类药如地龙、土鳖虫、全蝎、僵蚕等，西方国家均不承认是中药，诸如麻黄、附子、马钱子、洋金花等植物类药也因其毒性而禁止向公众销售，很多中药方剂、经方配不齐，从而就大大降低了中药的疗效，尤其是治疗某些疑难杂病时。

澳洲所需中药材大部分从中国进口，但中医药产品的质量是一个重大问题，他们最关注的是农药残留物超标，重金属含量过高等质量问题。所以怎样推进中药的海外发展？而中药走向国际化的主要问题在于技术壁垒，竞争对手强大（主要是日本汉方和韩国医药），以及研究技术投入不足。最重要的是促进中药现代产业化，解决技术壁垒。2013年11月3日在第64届美国肝病年会（AASCD）卫星会上，美国相关肝病教授报告，来自上海现代化中医药股份有限公司的新药——扶正祛瘀片成功完成美国II期临床试验，最后获得了FDA的高度认可。扶正祛瘀片作为中成药的代表，推进了中医药现代化和国际化进程，也给我们留下了不少启示：中药现代产业化是促进中药走向国际的重要渠道，会推动传统成药的提升和改造，也是推动传统医药学进步和创新的重要一步。

5 结语

通过对澳大利亚中医药全面立法的介绍和思考，发现中医药海外立法是一个漫长的过程，充满各种磨难和挑战。如果没有无数海外中医人的积极奔走和辛勤努力，不会有现在的重大突破。虽然世界上很多国家，如美国、英国、法国等还没有为中医药全面立法，但中医针灸在这些国家非常受民众的欢迎，可见中医药国际化是不可阻挡的必然趋势。2018年11月17日，第十五届世界中医药大会发布《罗马宣言》，并将11月17日确认为“世界中医药日”。随着“一带一路”政策的不断推进，崛起的中国也将助力中医药的国际化。我们既是中医药事业的实践者，也是中医药事业的传承人，应充分认识和应用中医药已有的独特优势和特色，为推动中医药在海外的发展做出积极努力。

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（2019-04-20收稿 责任编辑：芮莉莉）