黄湛

摘要：改革开放以来，我国在经济建设上取得成就举世瞩目，在现代化建设的进程中，地方政府有着巨大的资金需求，这导致债务的规模不断扩大。当前，我国经济处在攻关期，研究地方政府债务问题具有重要意义。本文介绍当前我国地方政府债务发展状况，在此基础上指出地方政府债务发展中存在的问题，最后提出改善相应问题的对策与建议。

关键词：地方政府债务 管理 问题 对策

一、地方政府债务概述

在经历了08年金融危机的沉重打击后，世界各国普遍采用宽松的货币政策来刺激经济增长，但是在实行较为宽松的经济政策的同时，各个国家及地区的地方政府债务规模也不断扩大。中国作为全球最大的发展中国家，近十年来经济发展速度始终保持在较高水平，地方政府债务的规模也相应增加。政府将这些债务资金用于加快城市基础设施和公共设施建设，对我国摆脱经济危机的影响、实现GDP的快速增长有着不可忽视的作用。

地方政府为了筹集债务资金往往需要实物进行抵押，并用政府的信誉作为担保，如果对这种债务筹资的形式过于依赖，容易出现难以偿还债务的情况。当地方政府因债务额过大而无力偿还的时候，需要中央兜底，这会增加中央与地方政府的压力。在国外，由于政府无力偿还债务而引发的债务危机有很多，如迪拜债务危机、希腊债务危机等，给国家甚至全世界的经济活动带来较大的影响，对经济状况乃至国际形势都产生了持久的负面作用。

我国地方政府债务在筹资形式上主要有地方政府债券、地方政府融资平台融资和城投债等。为了强化对地方政府债务的管理，2018年国务院下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》，将地方政府的隐性债务纳入到监管范围，促进地方政府投资和融资模式的重新构建，降低地方政府债务风险。

根据财政部公布的调查数据显示，截至2020年3月末，全国地方政府债务余额一共达到了228219亿元。其中，一般债务余额一共为123214亿元，专项债务余额为105005亿元;政府债券余额为226330亿元，非政府债券形式存量政府债务为1889亿元。全国地方政府债务余额相较于去年同期增长32025亿元，涨幅达到16%，地方政府债务的总体债务规模增长较快。

二、地方政府债务存在的问题

（一）地方政府债务增长过快，总量过大

在分税制改革后，地方政府的财政压力增加，为了满足经济建设的需求，地方政府通过债务形式来大规模募集资金。过大的债务总量，不仅给地方政府未来的财政情况带来巨大压力，还严重影响到了地方经济的可持续发展，过快的债务增长则带来更多的风险。

（二）地方政府债务监管不足

地方政府在债务信息上的披露较少，缺乏监督。地方政府债务种类繁多，来源渠道复杂，很多债务信息没有公开，资金筹集和使用等信息不对称，透明度不高。在监管上，缺少专门机构对地方政府运用债务资金的过程进行监督，这也导致了违反规定的行为屡禁不止。

（三）在债务资金的使用上缺少规范

一些地方政府在债务资金的使用上存在不符合规定的行为。针对这一现象，2012年，财政部要求各级地方政府必须规范对融资平台公司的注资行为，但目前依然有一些地方政府将市政道路等一些公益性资产以资本金的形式违反规定注入一些平台公司。不规范的债务资金运用会与事先计划产生很大的差距，不仅不利于实现政策目标，也容易产生难以偿还债务的风险。

（四）地方政府债务过于依赖土地出让收入

地方政府在偿还债务上过度依赖于土地收入，但是随着土地政策上的限制增加，这种偿还模式将难以持续。以安徽省为例，截至 2012 年底，16 个市级、78 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额 901.99 亿元，在负有偿还责任的债务余额中的占比高达 36.21%。以土地出让的收入进行偿还不利于地方经济的健康长期发展。

三、化解地方政府债务问题的对策

（一）健全债务风险管理体系，保持债务适度增长

地方政府在筹集地方政府债务时，往往缺乏科学的规划，在举债过程中对债务的合理规模和未来的偿债能力都缺少考量，导致不断有发行新债偿还旧债的现象发生，陷入恶性循环。对此有必要建立科学的债务风险管理体系，健全债务管理的制度化。虽然在过去几年，很多地方政府已经成立了地方政府性债务管理领导小组，加强了对债务的统一管理。但是，地方政府仍需要制定相关具体举措管理债务。首先是债务资金的规模，在建章立制的基础之上，还要规范地方融资平台融资行为，依法举借债务，严格控制增量，对现有的债务存量展开排查，清理债务存量，保证债务规模与经济发展规划和政府财政能力相匹配。其次在债务资金运用上，与预算管理相结合，预算资金与债务资金相互衔接。具体到项目上，要加强与项目建设需求的对接，严格项目审批，按照省级政府规定，将债务资金投向亟需投入的供给侧结構性改革、基础设施等领域，减少违规使用债务资金的现象。最后，还需要建立风险预警机制，完善风险应急预案，地方各级政府协调化解风险。

（二）完善监管体系，加强债务资金监管

要使得地方政府债务更好地服务于经济发展，还需要完善的监管体系。完善的监管体系、强力的监管机构能够有效监督地方政府债务状况，规范地方政府的债务资金支出，减少地方各级政府违规使用债务资金的现象发生。2008年，财政部成立“政府债务管理处”，对地方政府债务进行核算。但是我国地方政府债务余额规模巨大，地方政府债务筹资渠道复杂、债务种类繁多，资金使用不够透明，“政府债务管理处”的职能和权限都不足以完成对地方政府进行监管，地方政府举债和使用债务资金受到的约束较小，无法形成完备的地方政府债务监管体系。所以，应当建立或确立专门的监管部门，通过法律授权，明确划分权力和职能，对地方政府的债务进行更严格、更有针对性的监管。

（三）规范融资渠道，加强信息披露

规范的融资渠道有利于提高信息的透明度，利于监管。根据新的《预算法》，地方政府允许在按照法律规定的条件筹措债务资金，但是像通过地方融资平台融资等一些债务融资方式则被限制，地方政府违规担保也被禁止。但对于违规融资方式进行限制的同时，也可以适当拓宽合规融资渠道，例如逐渐增大地方政府直接发行债券的范围，既可以补充财政资金的不足，也可以简化央行代发的繁琐过程，而且对完善地方债券市场有很大帮助。

在规范融资的同时，还要加强信息披露，这样能够充分发挥社会各界对地方政府债务的监督。目前，在提交人大的预算上，有关债务的信息一方面粗放而不精确，一方面很少公开披露，从而使地方政府受到的约束较小。不完善的信息制度助长了地方政府为了增加政绩肆意举债的行为，降低了债务的运用效率。对此，应当由债务监管部门牵头，建立债务数据系统，规定地方政府应当上报的详细债务信息，对隐瞒重要信息的行为进行处罚，同时还可以通过门户网站披露相关债务信息，便于公众监督。

（四）探索新型融资模式，改善偿还机制

我国当前债务存量较大，在债务的偿还上大量依赖土地出让金，虽然短期效果显著，但从长久而言，过度依赖土地出让金偿还债务不仅难以持续，而且一定程度上推动房价的增长，影响人们生活水平。对此，一方面应当通过新型融资模式来控制债务规模，降低偿债压力。例如：地方政府可以通过适当引入民间资本到部分基础设施建设领域的方式，缓解对债务资金的依赖。同时，对亟需償还的到期债务，可以加快地方政府债务置换，避免资金链断裂。另一方面，通过财税改革，尤其是房地产税方面的努力，逐步降低对土地出让的依赖。

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作者单位：安徽大学