刘子睻

摘 要：十九大报告中提到：“像对待生命一样对待生态环境”，“实行最严格的生态环境保护制度”。可见环境污染问题的严重性与环境保护工作的重要性。而在笔者看来，水污染问题应当是当前环境问题中最亟待解决的重点问题。水污染问题若得不到有效解决，将直接关系到人民福祉与国家经济发展。在我国已有的水污染防治相关法律法规中，主要责任主体有政府、企业和社会公众。而政府和企业因其主体的特殊性在水污染防治中各有局限。因此，如何实现公众参与将是促进水污染治理中最关键的环节。

关键词：水污染;经济发展;政府;公众参与

一、对现行《水污染防治法》的分析

在对国家相关法律法规的研究中发现，在水污染防治中的主体，大多是政府部门。社会组织、企业和公众的参与则少之又少。以下以《水污染防治法》为例，分析在水污染防治中，政府部门、企业和公众在水污染防治中的权利义务比例。

《水污染防治法》中涉及到权利义务的条文共有69条。其中涉及行政机关监管条文有43条，大约在在所有立法条文中所占的比例为63%，追究企业责任的条文有20条，大约占比28%，涉及到社会公众权利的条文有6条，大约占比9%。

二、水污染防治存在的缺陷

（一）企业失灵

在水污染防治过程中，由于我国对于排污企业的处罚力度不够大，使得企业并不能很好的承担法律责任。在这种现状下，企业花钱治污的成本过轻，所以即使出现了污染事件，也只需要交纳一笔排污费，并不会也不愿考虑如何治污。由此，政府作为水污染防治的主要主体，应当发挥的作用更受关注。

（二）政府失灵

在我国水污染防治中，政府主管部门作为一个政策的制定者和监督者的身份，没有明确的、应当承担的法律责任。相关的表述也只是“对直接负责的主管人员或者其他负责人依法给予处分”，如此不够清晰明确的表述，仿佛将政府置于一个不会犯错的地位，在政绩主导的观念下，地方政府大多牺牲环境利益获取经济发展，面对水污染的发生往往视而不见，敷衍了事。另一方面，政府与企业之间的利益联系，企业通过产值实现地方政绩，由此政府与企业作为利益联合体，成为一条绳上的蚂蚱。也可能使政府纵容企业违规排污。

三、水污染防治亟需公众参与

在以上的分析中可以看到，通过企业和政府并不足以解决目前的水污染问题。因此，为了提高水污染防治效果，监督企业排污，督促政府履行监管职责，增加公众参与是尤为重要的。

公众参与不同于政府与企业在水污染防治中的作用。公众并不能像政府那样通过履行监管职责或者企业依靠自觉主动进行清洁生产的方式直接参与水污染防治的具体过程中。公众参与是通过监督企业非法排污行为，督促政府的依法监管并制约政府滥用权力的方式实现对水污染的防治。其实质是督促政府和企业履行自己的职责。

由于政府与企业间存在的千丝万缕的关系，使政府在监督过程中很难做到秉公执法。政府期望企业贡献税收来增加政绩或者获取不正当利益，而企业期望通过政府“手下留情”减少排污成本。在这种没有外部力量监督的情况下，政府、企业双方在这种利益关系的牵扯下，很容易会忽视公众这类弱势群体的利益。最终，公众成为水污染问题的直接受害者。 因此，公众作为中立的一方，其参与能够打破政府与企业间的利益关系。从而督促政府依法监管，制止企业非法排污。

四、如何实现公众参与

（一）推动公民环境权入宪

要实现公众参与，必须保障公民的环境权。首先，“公民有在良好的环境中生活的权利，这一权利是公民应受法律保护的基本权利”。环境权来源于人的自然权利，是一项应受保护的基本人权。其次，汪劲教授认为，“环境权概念的出现源于政府不当开发决策和企业不当开发利用环境行为，其造成的环境污染和自然破坏的结果可能妨害或侵害公民个人和其他全体公众自由、本能地利用环境极其利益。”当环境污染日益严重，而政府治理并不完全有效的时候环境权就成为一个有力武器。赋予公民参与环境保护的权利，使公民有途径表达自己的意见，维护自己的利益。最后，环境权是对环境权力的制约与平衡，在水污染防治法中，政府的权力性规定多于义务性保障，而公众则恰恰相反，对于公民的义务性规定较多，权利性保障少之又少。可以说，在水污染防治中，保护水环境最主要的路径是政府公权力的运用。但是如前文所述，政府或公权力机关出于各种利益因素，并不能完全公正的代表公共利益。因此，通过环境权利的实现，可以对政府公权力形成一种制约，从而有效的监督、制约公权力的不当使用。

（二）保障公民的环境知情权与参与权

知情权是指在对可能造成不良影响的政府开发与环境决策行为、企事业单位开发利用环境行为等，公众有了解和知悉的权利。公众作为水污染的最终受害者，当有水污染事故发生时，公众的生命与财产最先受到损失。因此，对于有可能对环境造成不良印象的环境利用行为，公民应当知情。要想实现公众参与，最基本的一步应当是保障公民的知情权，才能进一步实现公众的参与权。而知情权与参与权的實现，都需要进一步的具体规定，虽然我国现行的法律如《环境保护法》中都有提到公民具有知情权与监督权，但由于其规定的较为简单，所以在实际操作环节必然会有重重障碍使公民的知情权与参与权不能落到实处。再反观我国《水污染防治法》，只有第十一条提到“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举”。其条款中并未赋予公民知情权，只说明要向有关部门进行检举，其体现的仍然是政府主导式的管理方式。因此，想要保障公众参与的实现，就必须在法规中明确公民的知情权与参与权。

（三） 提升媒体舆论监督地位

在中国，媒体监督作用的发挥却受到很多牵制。媒体的生存很大程度上以来于政府的支持。由于水污染问题很大程度上与政府的监管密切相关。这样，水污染问题发生时，大众媒体在相关问题报道时往往受到政治因素的干扰，从而影响报道的真实，或是忽略避重就轻的报道。如松花江污染事件发生后，哈尔滨政府两天内发布了三个前后矛盾的公告，隐瞒吉林石化公司双苯厂发生了爆炸引发污染的情况。并封锁消息要求媒体不许报道，造成民众恐慌。媒体的有限作用，不仅使问题得不到解决，反而会引起公众的反感。因此，为保证媒体能真正的承担社会责任，就必须扩大媒体报道相应问题的权限，提升媒体的监督地位。如通过媒体自身的改革、使其拥有独立的地位和作用，这样才能客观公正的报道。为公众即使发布正确信息的同时赢得公众的认同。

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