罗天婵

摘 要：针对“执行难”的司法困局，全国多地法院先后出台“限驾令”，以求通过对失信被执行人限制驾驶的措施，达到避免失信被执行人恶意逃避执行的效果，迫使其主動履行义务。然而，自“限驾令”出台以来，其成效并不显著，原因在于“限驾令”不具有合法性及合理性，失信被执行人可通过各种替代性措施对其进行规避，如请司机开车等。故“限驾令”措施应当被取缔且不再使用。为破解“限驾令”的局限性，有效提高我国法院实际执行率，或许可从以下措施中寻找突破口：一、长期：完善我国的社会信用体系;二、中期：设立个人破产制度;三、短期：统一“高消费”标准。最后，值得说明的是，严打“老赖”的同时，也不能忽略“老赖”的基本权利，对二者进行平衡十分重要。

关键词：“限驾令”;失信被执行人;合法性;合理性

中图分类号：DF72

从2016年全国首张“限驾令”发出至今，该措施在实施过程中，并没有产生法院所预期的督促被执行人及时履行义务的效果，甚至导致了某些负面作用。其原因在于“限驾令”缺乏法律依据以及不具有合理性。故对“限驾令”在实践中产生的问题、问题的原因、解决路径作一深入分析有比较重要的现实意义。

本文主要通过事实论证、道理论证的方法，在对“限驾令”的基本理论进行阐释的基础上，发现“限驾令”在实践中存在的问题，深入剖析问题产生的深层次原因，探寻解决途径，力求使论述更为具体，更具有说服力。

一、“限驾令”的概述

随着越来越多法院的采用，“限驾令”一词慢慢进入公众视野，成为一种为人不再陌生的督促被执行人履行义务的措施。

（一）“限驾令”的含义

“限驾令”是一种敦促执行的措施，即法院对于本院的执行案件，被执行人逾期未履行生效法律文书所确定的金钱给付义务或非金钱给付义务的，实施的禁止其驾驶非营运小型车辆的措施，以求达到督促被执行人尽快履行义务的效果[1]。若被执行人对“限驾令”的违反已属拒不履行法院生效判决、裁定的行为，一经查证属实，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条之规定，轻则对其处以罚款、拘留;重则依法追究其刑事责任。

（二）“限驾令”的出台背景

实践中规避《限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》的行为层出不穷。近几年来，如下举报在法院的执行过程中时有发生，即申请执行人称被执行人有驾车行为，请求法院依法处理被执行人所驾驶的车辆，以期实现债权[2]。通过法院的调查发现，被执行人所驾驶的汽车并未登记在其名下，法院无权处置。也即被执行人也许存在将车辆过户到其亲朋好友名下的行为，从而以汽车的使用权替代所有权，规避法院的执行[3]。鉴于此类现象频发，为了填补这方面的空白，加大对失信被执行人的惩治力度，多地法院先后出台“限驾令”，试图对此行为予以有效打击。

（三）“限驾令”的法律性质

在前述明晰了“限驾令”的内涵、实施背景之基础上，可以进一步对“限驾令”的法律性质作一分析。

第一，“限驾令”具有强制性。“限驾令”可以看作法院对失信被执行人采取的一种强制执行措施。“限驾令”一经发出，没有法定事由，被执行人即不能驾驶非营运小型车辆。如果其有违反“限驾令”之行为，便有遭到《民事诉讼法》第一百一十一条制裁的可能性，轻则被处以罚款、拘留，重则可能被依法追究刑事责任。

第二，“限驾令”具有间接性。法院对失信被执行人予以限驾，最终并非是为了限制其选择出行方式的自由，从而达到给其生活带来不便的效果，这仅仅是一种手段而已。法院的根本目的在于，通过限制驾驶的方式，形成一种推动力，促使失信被执行人为早日摆脱“限驾令”尽快履行其义务，以求在最短的时间内实现债权人之债权。

第三，“限驾令”具有可替代性。实践中，针对被执行人不履行义务的情况，除了对其发布“限驾令”外，法院还有相当多可供选择的督促执行措施。譬如，打击失信被执行人的高消费行为，禁止其购置不动产以及新建、扩建、高档装修房屋;禁止其旅游、度假等。除此之外，还可对失信被执行人担任国有企业法定代表人、董事、监事以及公务员或事业单位工作人员等资格作出限制。通常，法院会同时采取多项措施督促失信被执行人履行义务。

二、“限驾令”的实施与效果

截至目前，全国已有多地法院采用“限驾令”这一措施。然而，在各法院推进“限驾令”的过程中不难发现，“限驾令”的实施效果或许远达不到法院预期。

（一）“限驾令”的适用情况

全国范围内首张“限驾令”，是由浙江省丽水市云和法院于2016年3月率先发出的。此后，丽水市中级人民法院于2018年1月出台规定，将“限制被执行人驾驶非营运性小型车辆”添加至“限高”措施中以供法院选择，同时发布了相关配套措施，如“限驾令”执行公告、《关于“限制被执行人驾驶小型汽车”的实施意见》等，对“限驾令”的适用原则、适用范围、发出“限驾令”的流程、具体措施、举报奖励等作出了规定。

按照公告的规定，针对失信被执行人，可对其施以“限驾”的督促执行措施。在运用“限驾令”的过程中，法院也并非一成不变地适用。依照具体情形，若被执行人由于生活所困必须驾驶非营运小型车辆的，按照法定程序提交申请，同时提供相应的担保或取得申请执行人的书面同意，法院也会暂时解除其“限驾令”。

丽水中院对失信被执行人发布“限驾令”，是出于尽可能减少其必要生活消费以外的奢侈消费之目的，督促失信被执行人早日偿还债务。一旦被执行人完全偿还了所负担的债务，禁锢其的“限驾令”措施将被依法解除[4]。

与此同时，继出台了“失信彩铃”“悬赏执行保险”等多种惩戒“老赖”的措施后，四川省眉山市洪雅县法院发出该省首张“限驾令”：23名失信被执行人在没有偿还应尽债务以前，除特殊情况外，不能驾驶汽车。收到“限驾令”的23名失信被执行人，未偿还欠款从1万余元到10余万元不等，总欠款额共计130余万元[5]。

从2016年至今，随着各地法院先后发布“限驾令”，“限驾令”措施逐步被全国多地法院采用，成为针对失信被执行人的一种越来越普遍的措施[6]。

（二）“限驾令”的实施效果

“限驾令”在实施过程中，起到的效果相当有限。因为“老赖”为了规避“限驾令”，有许多替代性措施可采用，例如雇司机代驾。除此之外，怎样发现驾驶汽车的“老赖”，同样是个相当棘手的问题。法院称其将加强与交警的合作，在交警信息系统中添加“老赖”的信息，从而通过比照驾车人员的身份证或驾驶证来达到辨认“老赖”的目的。例如，浙江省云和人民法院推出了“限驾令”手机软件。该软件的作用在于，交警只需采用扫描驾车人员证件的方式，便可立刻辨别其是否属于限驾人员[7]。但值得思考的是，交警会频频拦截车辆，比对信息寻找“老赖”吗？

大多数法院之所以采用“限驾令”措施，缘于有些“老赖”转移车辆所有权以逃避执行，但实际上仍享有汽车的使用权。实践中或许也常发生被执行人故意将房屋转移至他人名下的情况，如果依照这种思路，还可出台“限住令”，禁止失信被执行人居住任何房屋，这实属荒谬。关键之处在于“老赖”故意转移财产，应溯源防止非法转移行为。法院有权对非法转移的财产按照法定程序进行处置，但无权禁止失信被执行人驾驶车辆。

此外，倘若“限驾令”被全面采用，可能对商业环境造成不良影响。“老赖”恶意逃债不值得同情，但现实生活中也存在依法经营的个人，因经营不善或生活遭遇巨变，最终无力偿债的情形。要是“限驾令”的适用不分情况，可能会影响人们经商的积极性，因为丧失偿债能力者，就连最普通的驾驶自由都难以得到保障。

再者，“限驾令”等某些强制执行措施的实行，不但存在着实施效果不佳的问题，在某种程度上还带有一定程度的危害性。

对被执行人来说，一方面，“限驾令”无疑影响到那些诚信的，但确无履行能力的债务人自由驾驶机动车，对其生活带来不便。另一方面，对于有财产可供执行而拒不履行义务的“老赖”而言，为了躲避履行，其会采用雇人驾车等手段规避“限驾令”，此举成本或将更高，让其履行义务变得越发遥遥无期;对债权人来说，由于“限驾令”难以达到预期效果，其债权不能得到有效实现，会加剧债权人的失落感，引发其对法院的不信任;对执行法院来说，虽然采取了“限驾令”措施但效果不佳，难以提高法院的实际执行率，这不仅浪费了司法资源，还在一定程度上进一步减损了司法公信力。

三、“限驾令”存在问题的原因

“限驾令”作为法院采取的一种创新的强制执行措施，却难以达到其预期的提高实际执行率之效果，究其原因，主要在于以下两点：

（一）“限驾令”不具有合法性

地方法院没有制定“限驾令”规定的权限，理由在于地方法院出台“限驾令”这种新举措是为了限制失信被执行人高消费，但最高人民法院的司法解释中不包含该举措。地方法院在执行法律法规时可以汲取经验教训，因地制宜地改进执行方式，但无权发布司法解释，其所有规定不能与司法解释相悖，对社会主体的权利作出更进一步的限制。地方法院在最高人民法院同意试点或发布新司法解释之前，无权制定相关规定，任意地扩大限制失信被执行人权利的禁令范围。

地方法院无权超越相关法律规定的缘由如下：其一，具有司法解释性质的规范性文件只能由最高法或最高检发布;其二，“限驾令”缺乏上位法之依据;其三，“限驾令”与法理相悖，“限高”规定的理论依据在于对“老赖”处分财产的权利进行限缩，但“限驾令”却是对“老赖”行为自由的不合理限制。

具体来看，“限驾令”违反了下述司法解释：

首先，“限驾令”违反了《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》。2015年7月，最高人民法院发布了《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（其是对2010年发布的《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》的修改），为惩治失信被执行人提供明确的法律依据。该规定第三条指出，当失信被执行人为自然人时，被采取“限高”措施后，禁止其做出如下高消费行为：（五）购置非经营所需汽车。从中可看出，“限高”规定中禁止“老赖”购置非经营所需汽车，但并没有禁止其驾驶。“限驾令”对“限高”规定进行了不合理的扩大解释。司法解释限制失信被执行人权利的目的在于，遏制其非生活必需的额外支出，促使其尽快履行债务。但随着汽车驾驶率的迅速提升，借车及租车出行也时有发生，倘若租借车辆仅属普通汽车，则谈不上高消费，一律对其禁止，同时违背了合法性与合理性。

其次，“限驾令”违反了《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》。2016年1月20日，最高人民法院、最高人民检察院、中国人民银行等44家单位，共同签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。《备忘录》中包含55项惩戒措施，例如惩戒措施第十九条指出，禁止失信被执行人有搭乘飞机、列车软卧等其他非生活和工作必需的消费行为，然而相关条款中没有禁止失信被执行人驾驶机动车辆。

再次，“限驾令”违反了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。最高人民法院现已发布的规定以及2016年9月25日出臺的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》中均未限制失信被执行人驾驶汽车。《意见》的“限制高消费及有关消费”中未提及购车及驾车相关事宜。同时，以上规定也并未设置兜底条款允许地方法院在执行过程中创新限制高消费的种类。此外，《意见》明文指出，必须贯彻合法性原则，针对“老赖”采取的一系列信用监督、警示和惩戒行为都应当切实做到依法进行[6]。

（二）“限驾令”不具有合理性

首先，如前所述，“限驾令”措施不具有各地法院所设想的实施效果，不能有效推动执行。其次，驾车虽非个人基本的生活权利，但可归属于人的行为自由。法律法规、司法解释并未授权各地法院可通过限制“老赖”行为自由的手段，以达到迫使其偿还所负债务的效果。

例如，在《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》中，一旦失信被执行人被施以“限高”措施，则不能购买非经营必需车辆;不得因旅游、度假的目的出行;乘坐交通工具时，不能选择飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位等。需要明确的是，“限高”规定是为了限制失信被执行人的高消费及有关消费，以达到督促履行的效果，目的并不在于给失信被执行人的行为自由带来影响。而“限驾令”直接导致了对其行为自由的限制，因此是不合理的。

四、破解“限驾令”局限性之方法

针对“执行难”的司法现状，最高人民法院和各地方法院纷纷出台相关规定和采取有关措施，以求在最大程度上破解“执行难”的困局。然而，近年来我国的实际执行率虽然有所上升，但总体上仍处于相当低的比率，执行情况不容乐观。

以此为背景，法院创设“限驾令”主要是为了避免下述情形，即执行人可能实施的，转移汽车所有权至其亲戚朋友名下，但仍享有车辆的实际使用权，从而规避法院执行的行为。然而，在观察多地法院出台“限驾令”以来成效的基础上，通过本文的法理分析，可以明确的是，“限驾令”并未取得各地法院所期待的效果，甚至在某些方面产生了一定程度上的反作用。故“限驾令”措施具有不可避免的局限性，其应当被取缔且不再使用。在汲取“限驾令”等执行措施的经验教训之基础上，拟提出以下几点关于执行的建议。

（一）长期：完善我国的社会信用体系

“限高”规定整体来说并无问题，相关司法解释中关于限制失信被执行人高消费及有关消费的列举也十分详尽，使任意扩大解释难有存在的空间。然而，“限高”规定的落实确有着相当大的问题，原因在于相关配套制度的滞后与不完善，以及失信被执行人缺乏对法律的敬畏之心。

当前我国信用体系不够健全，致使“老赖”能较为容易地转移其财产、逃避债务的履行，这是限制失信被执行人高消费的相关背景。若信用体系健全，被执行人难以转移财产，其任何财产流动情况（包括房屋、车辆转移过户等）均在执行法院的掌握之下，“老赖”也就难以生存了。同样，这也是根治“老赖”的唯一办法[8]。

《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》的发布，有利于推动相关制度的健全。然而，只有投入更多的努力，才能真正实现社会信用体系的完善。具体而言，应着力采取以下措施：

征信。要加快健全我国的征信系统，促进各征信部门认真履职。这需要尽可能地完善个人和企业的信用数据库，在注重维护社会主体隐私的前提下，全力征集各类信用数据。当务之急是实现各行各业、各部门之间一系列信用数据的互联互通，建立信用数据全国联网机制。

用信。征信是用信的前提，用信是征信的目的。以正确的目的和手段使用信用信息，有利于对守信行为的激励，对失信行为的惩治。扩大信用信息的使用范围，完善信用信息的使用方式，对个人和企业的激励越大、惩治越严，信用信息发挥的作用就越突出。要着力建立健全提供信用信息查询业务的服务平台。完善集信用信息查询、发布、共享于一体的机制，推动信用信息的正确使用和传播，在全社会形成查信用、用信用、守信用的良好氛围。

守信。用信是为了促成守信，惩治失信也是为了鼓励守信。恪守诚信需要全社会的共同努力，除了个人养成自我守信的良好习惯外，还要重视社会的约束作用;除了积极传播诚信文化，强调道德潜移默化的作用以外，还要重视相关法律的良性影响，通过建立和完善与信用有关的法律法规来推动。

（二）中期：设立个人破产制度

社会信用体系的完善尚需要全社会的共同努力和大量的时间投入。当前，针对“老赖”的各类“限高”措施的弊端之一，是将措施误用于诚信但确无履行能力的被执行人身上，从而对其造成不可估量的伤害。鉴于此，应设立个人破产制度，以求达到保护这类被执行人的效果。

个人一旦陷入严重的财务困境，将会极大地影响其生活和生产活动。建立个人破产制度，可为资不抵债的个人提供法定的破产渠道，通过该渠道可依法免除部分债务，使其获得重新通过努力过上正常生活的机会。从这个角度来看，保护深陷财务困境的个人及其家庭，是个人破产制度的一大作用。

在个人破产制度存在的前提下，每当出现债务人逃避债务的情形，债权人即可依法申请启动债务人破产程序。同样，一旦资不抵债，债务人自己也有权依照法定流程申请破产，当其生活严重困难、声誉明显下降时，债务可获得一定程度上的免除，并有了重获新生的机遇，避免屡屡发生债务人债台高筑后四处逃债甚至自杀的现象。

（三）短期：统一“高消费”标准

完善社会信用体系以及建立个人破产制度是日后努力的方向，不能一蹴而就，而当务之急是对“高消费”的标准进行统一。

我国各地经济发展水平差异很大。如何确定“高消费”的标准成为法院在执行过程中面临的难题。最高法进一步完善有关“老赖”高消费的规定，在很大程度上有赖于地方法院在执行中找出问题，汲取经验教训，对地方相关情况进行上报。在执行过程中运用“限高”措施具有积极意义，有利于督促“老赖”尽早履行应尽义务。需要强调的是，制定众所周知的统一规则十分必要，各地法院应保持相同的执法尺度，只有这样才能得到社会的认可，从而最大限度地提高司法公信力。

五、结语

为守信者开辟道路，为失信者设置障碍的确是必要的。不过，在严打“老赖”之时，也要保障“老赖”的基本权利，二者要寻求一种平衡。论其原因，在于随着汽车数量激增，驾车逐渐成为人们日常出行的普遍选择，驾驶一般车辆、租借车辆出行，难以归属到高消费的范畴。然而“限驾令”的发布，却同时抹杀了“老赖”出行选择驾驶一般车辆、租借车辆的可能。实践中对禁止“老赖”买车的法令进行变通，暴露了有关政策的纰漏，堵漏是当务之急，从而最大限度地防范利用各种变通手段转移财产的行为，而不应该越过法律法规及司法解释规定的限度，任意扩大限制“老赖”的禁令。

因而，若“限驾令”超出法律规定的范围，该执行措施就不能产生法律效力。有关被执行人可以提出执行异议，申请法院撤销。相关依据为《民事诉讼法》第二百二十五条，即若认为执行行为不合法，有权以书面形式向执行法院提出异议，法院应依法做出裁定。如果不服裁定结果，可依照法律规定请求复议。

参考文献：

[1] 周亚晖，喻婷. 市中院出台“限驾令”“律师调查令”[N]. 十堰日报，2018-05-17.

[2] 俞灵雨，金剑锋，司艳丽. 《關于限制被执行人高消费的若干规定》的理解与适用[J]. 人民司法，2010，（17）：27-31.

[3] 陈松宝. 盱眙法院首发被执行人“限驾令”[N]. 江苏法制报，2018-03-09.

[4] 张刘涛. 浙江丽水法院对“老赖”出狠招：不得驾驶非营运小型汽车[N]. 澎湃新闻，2018-02-09.

[5] 朱鼎兆，陈松宝. 淮安法院发出首张“老赖限驾令”[N]. 扬子晚报，2018-03-06.

[6] 钱慧，蒋麟. 四川洪雅法院首发限驾令 23名失信被执行人被限驾[N]. 成都商报，2018-5-30.

[7] 徐小骏. 云和法院全国首创“限驾令”[N]. 浙江日报，2018-04-09.

[8] 祝浩杰，赵瑜，陈柳行. 多地法院出台限制“老赖”开车的限驾令 法律界热议，你怎么看？[N]. 成都商报，2018-05-25.