文/吕悦 江婷

引言

上海是全国最大的经济中心城市，近年来不断扩张，土地资源日益紧缺，带来了交通拥堵、能源紧缺、环境污染等问题。为了适应上海市创新驱动发展、经济转型升级的新常态，合理有效利用土地资源，2014年，上海市提出了“五量调控”土地管理基本策略，2020年初的全市土地利用计划和乡村规划管理会议上又提出“五大计划统筹管理”的要求。通过严格的规划管控，确定至2035年上海市建设用地总规模控制在3200平方公里以内。据统计，截至2018年，上海市建设用地总规模达3083平方公里，已十分接近“天花板”，部分地区甚至出现了建设用地指标倒挂的情况。但根据发展规划，未来还有大量的建设项目需要建设空间和指标，资源环境紧约束成为制约发展的现实问题。此外，部分现存建设用地利用效率低下，存量用地腾挪空间大。总的来看，在上海这样高度城镇化的地区，在“总量已锁定，资源紧约束，用地需求大，存量需腾挪”的背景下，如何对有限的土地指标进行合理高效的配置是亟需研究的课题。2020年6月，自然资源部提出要改革土地利用计划管理方式，提出坚持土地要素跟着项目走、坚持节约集约用地、坚持分类保障的三个总体要求。结合上海未来新产业、新业态、新提出的高质量发展的用地新需求来看，实行总量控制下差别化的土地指标配置是解决问题的有效途径。

经梳理发现，已有的研究多集中在新增建设用地计划指标的分配方面，关于总量控制前提下如何切实保障有效投资用地需求的研究不多。……