王蛟　闫春容　蔡燕

摘 要：潼南位于长江上游地区，近年来，潼南区按照中央、市委统一部署，对标对表水环境保护相关法律制度的要求，因地制宜实施“碧水、蓝天、绿地、田园、宁静”五大环保行动，水环境质量得到持续提升。然而，在实施过程中，仍然存在着水环境保护责任落实有待加强等问题，在本文中，笔者针对发现的问题，提出了相应的对策建议。

关键词：潼南;水环境;法律制度

潼南区位于重庆西北部，辖22个镇街，幅员面积1583平方公里，人口103万。区内水资源丰富，涪江、琼江横贯潼南全境，大小河流136条，其中流域面积1000平方公里以上的市级河流2条，流域面积50平方公里以上的区级河流14条，镇级河流64条，村级河流56条。现有水库75座，其中中型水库3座，小（一）型水库17座，小（二）型水库55座。

一、潼南区施行水环境保护法律制度的情况

（一）制定完善潼南区水环境保护相关制度

1.完善区内相关制度。2017年以来，潼南区严格落实《重庆市潼南区环境保护工作责任规定（试行）》，将次级河流、饮用水源保护、工业企业等方面的工作职能下沉到镇街;同时，进一步厘清了有关部门在环境保护中的职能职责，并实行严格的问责制和“一票否决”制，形成齐抓共管的局面;2018年以来，区政府印发《潼南区水环境保护问题整治方案的通知》，制定了劣V类河流和不达标河流整治、非法码头整治及复耕复绿、农村农业面源污染、入河排污口整治、河流水质断面监测等10个专项工作方案;2019年，潼南区总河长签发《重庆市潼南区河长令（第1号）》，组织召开2次全区总河长会议，潼南区委、区政府多次召开会议专题研究涪江、琼江流域综合整治工作，明确任务书、路线图，做到一级抓一级、层层抓落实;紧盯琼江流域问题整改，潼南区政府印发《潼南区琼江流域水环境问题整改方案》《潼南区涪琼两江突出水环境问题整改方案》《琼江河潼南区段水环境限期达标方案》，以完善潼南区水环境保护的制度体系。

2.强化上下游联动。重庆市潼南区、铜梁区与四川省遂宁市、资阳市四地河长办联合签订了《河长制领域战略合作框架协议》，潼南区、铜梁区签署了《琼江流域上下游横向生态补偿协议》，强化了上下游联防联治，建立了集中巡河机制;潼南区区委书记亲自带队与遂宁市、资阳市开展联合巡河，共同制定上下游联动治理措施，进一步落实了联防联控、联合执法、合力治污机制。

（二）严格落实河长制

2019年，潼南区在牵头抓总上持续发力。充分发挥河长制在治水管水中的“排头兵”作用，各级河长深入基层一线，蹲点调研、现场办公，督导整改落实。部门河长尽职履职，积极协助区级河长发现、交办、处置问题。在持续开展打击非法采砂、畜禽养殖污染治理以及整治河道清“四乱”等专项行动的基础上，全面贯彻落实市总河长1号令。此外，潼南区还在统筹协调上持续发力。依托河长制平台，汇聚各方力量，突出重点、突破难点，推动全区河长制见实见效。一是跨部门联动，以问题为导向，持续推进部门与部门、镇街与镇街、部门与镇街开展联合巡查、联合执法，推动河长制成员单位积极履职，群众积极参与，媒体积极宣传。二是跨区域联动，坚持整体“一盘棋”思想，持续推进上下游跨区域联防联治，与重庆、四川多个乡镇召开联席会议6次，开展联合行动12次，解决水污染突出问题7个。三是跨行业联动，坚持陆域和水域共治，一体化推进工业污染、生活污染、畜禽养殖污染等水污染防治，重点加快污水集中处理设施新建、改建、扩建及配套管网建设工作。同时，强化砂石监管，打击非法盗采砂石的行为。四是整合资金，积极拓宽融资渠道，对环保、住建、水利、农业等部门的资金进行打捆，对农村环境综合整治、水域综合治理、城镇农村垃圾处理、污水处理设施和污水管网等环境治理项目进一步加大投入。五是发展河长力量，充分发挥组织、统战、共青团的作用，壮大“百姓河长”“民间河长”队伍，让党代表、人大代表、政协委员、志愿服务者等参与河库保洁巡查。2018年以来，全面推行重庆市河长制管理信息系统，区镇村三级级河长累计巡河2.5万余人次，巡河里程2.8万余公里，发现并解决水域漂浮物、岸坡垃圾以及尾菜堆积等多个问题，压实河长责任制。

（三）防治并举，加大监管力度

强化法治化、专业化治理力度。一是加強执法检查。严格落实“双随机、一公开”制度，2017年以来，潼南区立案查处环境违法案件一百余件。二是强化司法联动。按照《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，积极联系协调公安、法院、检察机关进一步建立健全行政执法与刑事司法衔接机制，形成了打击环境污染犯罪行为的合力。三是创新监管模式。潼南区高新区管委会为进一步提高环境保护监管水平，积极创新管理模式，聘请第三方环保服务公司作为环境治理的“环保管家”，统筹解决园区企业各方面环境问题。四是开展生态流量论证。制定《潼南区琼江生态流量保障整改方案》，对琼江6座拦河大坝进行改造，并安排专人适时开闸放水，以加速水体置换，提高琼江水体质量。

二、潼南区在施行水环境保护法律制度过程中存在的不足

（一）水环境保护责任落实有待加强

潼南区虽然研究制定了《环境保护工作责任规定（试行）》，细化了各级各部门的水环境保护职责，但在环境保护责任全面落实上还存在一定差距。一是个别单位主动担责意识不够强。机构改革前，行政部门水环境保护职能职责有的交叉、重叠，存在“九龙治水”现象。机构改革后，各部门职能职责得到优化调整，但工作衔接还不够紧密，仍有少数部门、镇街主动担责尽责意识不强。二是协调推进合力还不足。虽然区级层面建立了一些工作联动协作机制，但在实际工作中，有的单位执行参与度不够高，存在“打太极”现象。

（二）推行河长制效果有待提升

近年来，潼南区全面推行河长制，加强水污染防治工作，水环境质量持续改善，但仍存在一些不容忽视的问题。一是部分部门河长、镇村级河长履职尽责不充分。个别部门河长对自身河长职责认识不清，对河长制相关业务尚未完全熟悉，到所负责的河库开展巡查、走访频次不够，发现问题不全面，对问题的整改措施不多、办法不够，问题整改不及时，对需相关河长、部门共同解决的问题，协调力度欠缺。部分镇村级河长未能充分发挥辖区河长的职责，发现问题和整改问题仅停留在表面，属于区级及以上部门或单位事权的，与上级河长、区级部门沟通协作较少，导致问题未能得到及时有效的解决。二是污水偷排、乱排现象仍有发生。部分企业特别是水产养殖、畜禽养殖企业，环保意识淡薄，污水排放不达标，存在偷排、乱排问题。三是河库乱占、乱采、乱建、乱堆整治还需加强。2018年以来，潼南区扎实开展“清四乱”整治行动，河湖面貌明显改善，但岸线修复、漂浮物打捞、散乱污企业拆除还要持续巩固提升。四是场镇供水品质还不够优。琼江部分时段、部分场镇水质还不够好，有的场镇水资源缺乏，部分自来水厂工艺较落后，水处理能力还不足，致使供水水质不够稳定。五是砂石偷采盗采现象时有发生。潼南区船舶以个体为主，存在“老、旧、散、弱”现象，有的企业环保主体责任落实不足。

三、提升潼南区水环境保护法律制度施行效果的对策建议

（一）强化责任意识，完善体制机制

应当以更强的担当加强水环境保护，严格落实各级水环境保护主体责任，凝心聚力、攻坚克难，以对历史负责、对子孙后代负责的态度，切实抓好水环境保护工作。

注重研究治本之策，加快构建潼南区水环境治理体系，建立健全水环境保护领导和管理体制、激励约束并举的制度体系、政府企业公众共治体系、多元化的水环境保护投入机制，强化执法监管，为打好污染防治攻坚战提供制度保障。严格落实追责问责办法，对不作为、慢作为、乱作为和滥作为的，一律依法从严从重追究相关部门及责任人的责任，倒逼环境保护工作落地见效。

（二）继续深入推进河长制工作

1.继续推动总河长令的落实。潼南区应按照重庆市第1号总河长令的要求，持续深入增添工作措施，加强日常巡河和问题研究处置，采取各种方式，全方位、无死角找出问题根源，确保问题发现一处、整治一处、销号一处。加强整治行动的监督检查，强化明查暗访，形成依法打击高压态势，基本杜绝污水偷排、直排、乱排行为。针对琼江突出水污染治理问题成立专项工作指挥部，进行强有力的整治，确保取得好的效果。

2.继续推动河长履职。坚持河库管理保护“党政同责”“一岗双责”，强化各级河长履职尽责，加强河库问题暗访、督察，将处置问题作为衡量河长履职的考核标准。充分发挥部门河长的统筹协调作用，采取强有力的措施解决好各项水污染的突出问题的治理。区河长办应会同区委督查办、区政府督查办进一步加大监督检查力度、密度，严格打表考核，严肃追责问责，切实做到守河有责、守河负责、守河尽责;充分发挥考核“指挥棒”作用，严格履职，严肃问责，失职追责，促使各级河长、相关部门主动担责、积极尽责。

3.继续推动“一河一策”实施。潼南区应将解决“一河一策”方案中的突出问题和新发现的水污染突出问题作为河长制工作实施的重点，坚持以问题为导向，注重轻重缓急，深入实施“一河一策”，加快城镇污水处理厂建设，对污水处理不达标的污水处理厂进行改造，加强已建污水处理厂的管理，增强污水收集能力，提高污水收集率，针对问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单，明确每条河流年度具体目标任务，集中力量解决河库突出问题。

4.继续推动联防联动走深走实。强化各部门、镇街的尽职履责，把河长制工作和生态环保工作深入的融入到各项工作中一同研究、一同落实。围绕落实与四川遂宁、资阳、合川、铜梁跨界河流联防联治框架协议，加强川渝两省市、跨流域的合作，定期开展联席会议，协调联动，实现上下游共治、水上岸上同治，确保已建立的联合机制发挥实效，真正建立起常态化水污染治理的工作机制。

（三）发挥检察机关公益诉讼在水环境保护的作用

潼南区检察院可针对水环境保护中存在的突出问题，制定公益诉讼专项行动计划。重点关注污染物违法排放、非法设置排污口、危险废物堆存、工业和生活垃圾污染、农业面源污染、畜禽养殖污染、工业园区污水处理设施不按规定运行等问题。同时，监察机关应结合所办案件，深入研究水环境保护公益诉讼专项行动工作的特点和规律，分析存在的问题和困难，提出建立长效机制的意见和措施，完成一批有深度、有见地的调研报告，推动建立水环境保护的工作机制。

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本文系中共重庆市委党校（重庆行政学院）2019年度校（院）级一般课题阶段性研究成果，项目批准号CQDX2019B——080.