涂晓芳， 王逸琪

(北京航空航天大学 公共管理学院, 北京 100083)

2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后，“信息”作为流动的资源，在社会治理中的作用日益重要。“突发公共卫生事件”对信息的及时流动与内容交换具有实践层面的高要求，其四条原则即为“及时原则、实时原则、真实原则和多渠道原则”。科学技术等资源的复杂化加深，现代突发公共卫生事件对社会的影响逐渐超越传统意义上的公共卫生事件，事件中信息的流动也受到了更多的挑战与冲击。政府在筛选信息形成政策资源时，过滤、筛选、传达与分析信息的能力也需要加强。因此，文章着眼于政府在突发公共卫生事件应对中信息传导的表现和特点，以有效应对突发公共卫生事件，提振社会信心。

一、文献回顾和理论分析框架

在有关突发公共卫生事件中信息传导的相关文献中，学者们主要从媒体信息的应用和具体突发公共卫生事件的分析两方面进行研究。从媒体信息的应用与改进角度探讨突发公共卫生事件中信息利用的文献方面，储节旺和朱玲玲[1]强调，在网络舆情的大数据分析中需要有分析大数据的能力，也需要在网络舆情预警的三阶段中存在大数据分析的支撑。从政府应用信息的困难与对策探讨突发公共卫生事件中信息利用以及从具体突发公共卫生事件的案例分析探讨突发公共卫生事件中的信息利用的文献方面，黄丽[2]以潮州市登革热事件为例，分析地方政府应对突发性公共卫生事件中面临的问题，并探索相关建议；安璐等[3]以各种类型的利益相关者在微博与微信公众平台上的话题发声，研究在2015年中东呼吸综合征(MERS)这一突发公共卫生事件中，利益相关者的热点话题演化规律；李月琳和王珊珊[4]则选取新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)期间中国国家卫生健康委员会及湖北卫生健康委员会(“卫生健康委员会”以下简称“卫健委”)、美国疾控中心、新加坡卫生部官网以及世界卫生组织(WHO)的相关疫情信息发布加以分析。最近肆虐全球的新冠疫情，被世界卫生组织定义为“国际关注的突发公共卫生事件(PHEIC)”，对整个世界的经济发展和社会稳定都带来了严峻挑战，笔者以此为研究对象，分析中国政府应对突发公共卫生事件的信息传导机制。

英国经济学家马克斯·H·布瓦索建立了一个“信息空间(I-Space)”模型[5]，如图1所示。该I-Space 空间中，四个主要空间为采邑区、官僚区、宗族区和市场区，这四个区域分别位于六面体的四个区域。

基于I-Space空间模型以及构成其架构的三维空间，建立理论分析框架，如图2所示，将I-Space空间模型的三个立体直角空间的三个聚合点汇总为原点O；Z轴代表突发事件的时间发展线；X轴代表政府与公众信息不对称的程度，在事件发展初期，公众难以获得有效信息；Y轴代表政府对应信息的扩散程度，即政府与公众沟通时对于风险程度的判断与风险处理的选择。在突发公共卫生事件中，政府从多个角度获取不同种类的信息，出于各种考虑，政府较少公开专业问题或是尚不确定的问题，而随着政府自身对信息掌握的全面程度不断改善，政府倾向于在后期风险较小的时候，与公众进行更多的信息传导。

分析数据来自于五种不同类型的媒体在新浪微博中的发文，抽取的样本涵盖中国国内14家新闻媒体。具体为：选取《新华视点》《人民日报》和《健康报》三家为中央机关媒体的代表；选取“丁香园”“健康界”两家为垂直领域专业自媒体的代表；选取《界面新闻》《澎湃新闻》和《三联生活周刊》三家为全国性市场化媒体的代表；选取《长江日报》《广州日报》和 《北京青年报》三家为地方机关媒体的代表；选取《南方都市报》《新京报》和《楚天都市报》三家为地方都市媒体的代表。抽样时间范围是2019年12月31日至2020年2月1日，共收集到区间内的新浪微博数量近2万条。然后根据事件的进展和政府行动划分两个关键时段，以2020年1月18日为时间节点，对所选取的18 931条数据采用词频分析，剔除并提炼出报刊名字、人物名字、无实际意义动词，筛选出每阶段的前20个关键词。

二、突发公共卫生事件政府应对信息传导的表现

(一)权力视点与专业嗅觉的信息供给：专业与非专业信息传导

在分析中央机关媒体与垂直领域专业自媒体对新冠疫情的新闻报道时，以“雷达图”模式分析新闻关注度等关联。

1. 武汉卫健委通报疫情前夕

如图3所示，中央机关媒体的高频词汇集中在国际新闻与民生时事方面。国际新闻中“伊朗”和“美国”二词占据高位， 随后为“新年”“祖国”和“回家”等词语。2019年12月31日正值跨年，中央机关媒体在传递新年正能量的同时，也已做好未来一个 月应对“春运”的提前准备。

该阶段，“肺炎”一词也出现在中央机关媒体高频词列表中，共出现了51次。未列入前20位高频词的其余词汇中，“病毒”“冠状”和“新型冠状病毒”分别出现19次、17次和16次。而在垂直领域专业自媒体中，关于“肺炎”等的相关报道明显比例更大、内容集中度更高。“肺炎”“病毒”“冠状”和“新型冠状病毒”分别出现64次、50次、33次和32次。另外，垂直领域专业自媒体也关注到“武汉”与“武汉市”，各出现27次和21次。

可见，该阶段，中央机关媒体的高频词反映了国家对新冠疫情存在着敏感的关注度，垂直领域专业自媒体则是存在着持续关注，体现为对病情探索期的词汇汇总、地缘性的重点关注，关注度更为敏锐等。

2. 武汉卫健委通报后至世界卫生组织确认疫情为“PHEIC”

如图4所示，该阶段，中央机关媒体词频中“病例”“新型”和“确诊”分别出现1 678次、1 439次和1 412次， 即不仅在内容上更多关注疫情，在重复出现的次数上也很显著。该阶段，政府已经明确提出新冠疫情的各种影响，相关新闻密集程度加深，人们对疫情的了解程度也在逐渐加深。中央机关媒体词频中，除“病例”“新型”等介绍性的词语外，其他词语如“出院”出现 215次，“口罩”出现172次，“隔离”出现158次。 这反映出中央机关媒体在报道现象的同时，已经开始引导群众向防护风险、解决问题的方向行进。

垂直领域专业自媒体中“确诊”一词成为高频词。值得注意的是，同中央机关媒体的关注度不同，在中央机关媒体的前20个高频词内，并未出现“疑似”这一词汇，而在垂直领域专业自媒体的报道中，“疑似”处于高频词列表第16位，出现了97次；对于地区的关注度高于中央机关媒体对于地区的报道，其中“湖北”“北京”“广东”“上海”和“天津”分别出现了46次、38次、25次、23次和23次。

可见，在此期间，相关新闻密集，中央机关媒体和垂直领域专业自媒体对疫情相关信息都进行了侧重点略微不同的详尽报道。中央机关媒体关注病例的数量，也关注武汉地区的最新动态。同时，中央机关媒体又更关注“防控”(“防控”和“疫情防控”分别出现388次和247次)。垂直领域专业自媒体则更早关注了“疑似”(“疑似”在专垂直领域专业自媒体高频词中排名第16位，在中央机关媒体高频词中排名第30位)和各地区的不同发展。

(二)公共舆论与权威舆情的信息供给：权力与非权力信息传导

该部分内容旨在分析全国性市场化媒体与中央机关媒体在新冠疫情的新闻报道。

1. 武汉卫健委通报前夕

如图5所示，该阶段，全国性市场化媒体对国际时事具有高度关注，高频词中“伊朗”“美国”“乌克兰”“澳大利亚”等词汇明显占据高频。在民生方面，全国性市场化媒体对“回家”“学生”等词汇也给予较多频次的关注。值得注意的是，在此阶段，“肺炎”列入了前20位高频词汇，出现了95次。“武汉”和“两会”分别位居第22位和第51位， 分别出现了72次和66次。全国性市场化媒体在此阶段对国际新闻关注度明显更高，对疫情相关新闻如“肺炎”等词汇关注度与中央机关媒体相近似但占比均不突出。

2. 武汉卫健委通报后至世界卫生组织确认疫情为“PHEIC”

如图6所示，该阶段，两类媒体的高频词未出现明显变化，中央机关媒体和全国性市场化媒体对疫情都全面关注。

(三)地方捕捉与中央抉择的信息供给筛选：不同行政层级的信息传导

该部分内容意在分析全国发行媒体(含中央机关媒体和全国性市场化媒体)与地方媒体在新冠疫情的新闻报道。

1. 武汉卫健委通报前夕

如图7所示，在全国发行媒体层面，新闻报道更集中于“伊朗”“美国”等国际局势上，频次占据第1位 和第2位。“肺炎”一词出现在高频词的第11位，共被提及168次。而“冠状”则出现在第121位，被提及61次，与“冠状”提及次数相接近的是“通道”“波音”和“卫星”，分别出现61次、59次和55次。

观察地方媒体的高频词，“两会”位列第一，这可能是数据采集的原因，由于地方性报纸中采集了《长江日报》《楚天都市报》，而这两份报纸主要报道湖北省的相关新闻。在地方媒体中，“冠状”一词排在第76位，明显高于全国发行媒体“冠状”第103位的排位。该阶段，地方媒体和全国发行媒体在此阶段关注方向相似。

2. 武汉卫健委通报后至世界卫生组织确认疫情为“PHEIC”

如图8所示，该阶段，全国发行媒体和地方媒体都关注疫情的相关信息(如一些地点名词“武汉”、描述性词汇“冠状”等)，且大体相同，因此该部分内容将重点比较在两个高频词列表中，是否存在一些特殊化的词汇出现。图9是高频词第21～40位的榜单词汇。

由图9可知，地方媒体已经开始关注疫情防控落实层面的进展，如出现342次的 “火神”；且民间力量逐渐涌现，“捐赠”在地方媒体报道中出现217次。 而在全国发行媒体中，可以看出对地域分布的关注，如“上海”“北京”和“湖北省”等疫情观测的重点区域。

(四)事件发展、信息热度、信息传导与风险沟通的关系

1. 武汉卫健委通报疫情前夕

该阶段，新闻媒体对疫情相关新闻存在曝光，但媒体较少强调疫情的严重性，而是将视角更多地投向即将到来的“春运”高峰与国内、国际新闻时事。媒体报道出的新闻在一定程度上反映了政府对舆情的引导，也使得后期新闻报道中增加了更多对于疫情的解释以及更大力度的防控措施，如表1所示。

表1 武汉卫健委通报痴情前夕信息热度、风险沟通与信息梗阻的关系

2. 武汉卫健委通报后至世界卫生组织确认疫情为“PHEIC”

此时政府对疫情相关信息的公开程度更高，值得关注的是，媒体的情感态度向积极方向转变，出现了“加油”等词汇，此时疫情的风险沟通阶段走向积极的状态，群众了解到更多信息后减少了对疫情与政府行动的风险认知，如表2所示。

表2 武汉卫健委通报后至世界卫生组织确认疫情为“PHEIC”阶段信息热度、风险沟通与信息梗阻的关系

3. 事件生命周期、风险沟通与信息不对称的关系

随着疫情的发展，政府对于疫情的信息发布状态经历了从不对称程度到逐渐走向开放的信息共享状态。随着疫情逐渐扩大，政府信息传导增强，这种信息公开使得公众对疫情有了更多的认识和了解，也自发地形成了民间自救捐款等活动，推动疫情各方面的问题得到更好解决。在突发公共卫生事件爆发期到来时，政府信息传导增加，信息不对称降低，与公众的沟通减少。这种在三维空间中，Z轴随着时间向上延展，X轴与Y轴先是向各自数量值大的地方扩展，再回归原点O，如图2所示。

三、突发公共卫生事件政府应对信息传导的特点

(一)信息传导的方式：专业与非专业领域信息的非同步

在政府应对突发公共卫生危机的信息方式中，通过对专业领域与非专业领域在两个阶段媒体高频词的对比可知，专业与非专业领域的信息存在着非同步现象。这种“非同步”主要针对于时间上的“非同步”。在武汉卫健委通报疫情前的阶段，专业领域如“丁香园”的报道中已经存在关于“肺炎”“新型冠状”等明显的信息告知；但在非专业领域(以权威性更强的中央机关媒体为代表)，关于“新型冠状病毒”的信息传导低于同时期内专业领域对于疫情的敏感捕捉。

(二)信息传导的内容：对突发公共卫生事件的漫长认知

在政府应对突发公共卫生危机的信息内容中，通过对全国性市场化媒体与中央机关媒体在武汉卫健委通报疫情前夕阶段高频词的分析可知，全国性市场化媒体在供给内容上显示了疫情的来临。但公众存在着认知层面的缓慢，即信息传递后并没有在社会上形成对突发公共卫生危机的防范与警惕，这也与突发公共卫生危机所具有特点的“信息爆发性”紧密相关。作为突发公共卫生危机，单位时间内信息的爆发量巨大，尤其是在爆发初期。随着事件的不断发展，新的信息逐渐引入，公众对突发公共卫生危机危害的认识进一步增强，专业领域对突发公共卫生危机的研究更深入透彻，公众的防范度也会相应提高。

进一步分析，此次新冠疫情的政府应对信息情况，以武汉卫健委通报疫情前夕阶段和武汉卫健委通报后至世界卫生组织确认疫情为“PHEIC”的阶段观察，全国性市场化媒体对于公共卫生危机应增加对已确认信息的公众告知。这样一方面，减少社会对于突发公共卫生危机的谣言传播；另一方面，更是以积极的态度向公众明示对突发公共卫生危机的重视程度，从而减少因认知局限而引发恐慌的扩散。

(三)信息传导的层级：公共卫生事件信息公开渠道的非对称性

在政府应对突发公共卫生危机的信息级别中，通过对地方媒体与全国发行媒体在武汉卫健委通报疫情前阶段高频词的分析可知，地方媒体对疫情的病发等更多具体的信息报道频次高于全国发行媒体的报道频次。此情况可理解为全国多方面信息广泛所造成的影响，结合突发公共卫生事件的特殊情况，全国发行媒体应更及时更新对于地方所传递信息的筛选与部分核实后的报道，如在武汉卫健委通报疫情前的阶段，对于发病原理“肺炎”和病情描述“冠状”，地方媒体对新冠肺炎的各种现象给予了更多的关注。

四、加强政府应对信息传导的建议

(一)重视专业信息的传递，分级分类汇总专业信息

突发公共卫生事件具有突发性与爆发性，因此相关专业信息的传递在疫情潜伏期变得尤为重要。承载过多信息的人较容易错误地解读和理解相关信息[6]。因此政府层面更应注重信息的汇总，减少公众对信息的误会。对于突发公共卫生事件的信息传递，政府应更加重视专业信息的采纳、预防，并根据突发公共卫生事件不断发展的情况，依照专业信息建立疫情应对的机制。

政府应对专业信息接收与后续在政府内部与对社会公众传递的过程中，应更加注意对专业信息的分级分类传递，以提升传递信息的效率，更好地获得信息的及时反馈，使突发公共卫生事件中信息发挥更充分的作用。具体而言，政府可将受众群体划分为公众、科研工作者和医疗服务人员，分门别类汇总不同受众方反馈的信息。政府接收信息后，也可将不同受众方反馈的信息进行不同优先级的划分，在采取决策时更理智地实现信息传导与采纳。

(二)减少层级信息的过滤，开放共享助力信息完善

减少信息层级的过滤，社会治理方面信息需要在不同的级别进行合法、适当地公开，不同级别的政治主体得以知情，从而正确应对和反馈信息。突破信息权力观，需要建设开放性的社会治理体系，避免对信息资源的垄断，从而在不同层级的信息传导中减少过滤与内容遗失。

在实践层面，下级部门在向上级相关部门进行汇报时，可更加权责明确地对疫情信息进行沟通。同时，也应更进一步完善相应的法律，使各部门在向上汇报信息时，可依据相关的部门规章指导具体行动。

(三)增强权威信息的发布，双向沟通促进信息传播

突发公共卫生事件在发生初期，极容易引起公众的恐慌，谣言等不实言论较多出现。Case等[7]认为，当信息过于具备威胁性时，则难以激起人们对信息进行探索和阅读的想法。因此，政府应重视媒体与公众所关注的焦点问题，依托权威渠道对焦点问题予以回应，面对不实言论，政府也应及时辟谣。如此，政府则可在一定程度上减少因谣言而增加的社会恐慌，引导舆论正确的发展走向，从而降低信息在政府与社会公众间双向传递的梗阻程度。

政府权威信息的发布可借助新闻发布会，新闻发布会可以使政府和媒体交流更加有效，同时加强政府与公众在突发公共卫生事件发生时的沟通。新闻发言人可在突发公共卫生事件的关键时间节点与事件爆发期，依疫情程度举行不同频次的新闻发布会。新闻发言人针对记者所反馈的公众的困惑，予以回答。公众可通过新闻发布会，以更权威且更具有影响力的途径了解到及时的信息并进行自我调整，减少因传言与猜测带来的自我恐慌。进而，新闻发布会对外传播时可以以回放的方式进行，公众可以接收到第一手信息资源，做出更为真实的信息反馈，从而加强政府应对突发公共卫生事件时的信息传导。

(四)加快信息管理建设，预防预警统筹信息传递

突发公共卫生事件在潜伏期内存在可以查找的线索，即在潜伏期内，对于疫情风险的识别与信息的管理极为重要。政府面对信息的不明确与时间的紧迫，应更进一步对信息进行良好的汇总与分析，恰当处理信息的内容和紧急程度。政府在突发公共卫生事件发生前，应建立健全相关的信息预防预警机制，通过提前收集、整理到的相关信息，将有可能发生的突发公共卫生事件风险的扩散程度降至较低水平。