王洛忠， 杨济溶

(北京师范大学 政府管理学院, 北京 100875)

21世纪以来，突发性公共卫生危机事件增多，如严重急性呼吸综合征(SARS)、埃博拉病毒(Ebola Virus)等，严重威胁着人类健康和社会稳定，世界各国特别是发展中国家的公共卫生应急管理体制机制面临巨大的挑战。2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)爆发，截至2020年7月7日 24时，据31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团报告，现有确诊病例390例，累计治愈出院病例78 548例，累计死亡病例4 634例，累计报告确诊病例83 572例[1]，对经济生活和社会秩序造成严重影响。党中央高度关注疫情发展，将人民群众生命安全置于首位，开展各项防控措施，并与国际组织、境外病毒蔓延国家开展协同治理。当前中国国内新增病例持续减少，一系列防控措施取得初步成效。笔者重点分析“战疫”中的政府协同治理行为，从多元主体、构成要素、体制机制三个不同维度，研究有效应对突发性公共危机事件的总体框架和具体措施，以期为中国应急管理体系的发展和完善提供参考建议。

一、政府协同研究综述

(一)政府协同的内涵及特点

“协同”这一概念最早由德国物理学家Haken于1971年提出，他认为协同是系统中各要素和模块之间相互协作，并基于系统内部新的结构和特征的共同运作而更加高效的状态[2]。协同效应(Synergy Effects)在公共管理领域中应用的代表性理论是英国著名行政学家佩里·希克斯提出的跨部门协同和“整体性政府”，他认为新公共管理过度强调分权和职能划分而产生了碎片化治理的问题[3]，政府机构内部的若干子系统需要有效配合，形成跨部门协作模式，有效提高政府内部的沟通和运作效率，以达到“1+1>2”的效果[4]。协同政府是一个相对笼统的概念，泛指政府组织以公共利益为目标，通过联合的方式进行跨部门沟通协作，实现政策制定、资源配置和人员管理等多模块整合[5]。

协同政府形式多样，既包括上下级政府之间的纵向等级制协同，也包含同级政府之间或不同职能部门之间的横向协同，还有公共部门与非官方组织间的内外协同。政府协同是一个动态的概念，涉及到多元主体的集体行动和互动过程[6]，具有主体多元性、政府主导性、过程渐进性和产出有限性的特点。

(二)政府协同的理论与实践研究

美国著名公共行政学家彼得斯认为，当代政府公共部门的战略管理需要跨越部门边界，建立协同政府——在特定范围内，政府部门、第三方组织和社会公众等以现行法律法规为共同准则，以维护和增进公共利益为共同目标，在政府主导下通过多元参与、平等协商、互联互通和共同行动，协作管理社会公共事务。政府协同理论有助于提高公共部门工作效率、降低交易成本、增加政策绩效和优化公共产品与服务的供给，从而更好地利用社会稀缺资源，缓解政府及部门间矛盾[7]。

从中国的实践进程看，随着改革的不断深入和社会转型的日趋加速，暴露出许多亟待解决的复杂社会问题，需要全社会、多部门的通力合作。党的十九届 三中全会也指出，要坚持“推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行为、增强合力，全面提高国家治理水平”。

二、疫情防控需要多主体协同

(一)央地协同

自新冠疫情爆发以来，中国中央政府高度重视疫情防控工作，下达一系列治理措施，联防联控、横向到边、纵向深入，彰显了单一制国家体系下的联动机制优势——“集中力量办大事”。中国的应急管理制度整体配合、覆面广泛、融合紧密、执行有力，体现出明显的制度优势。在新冠疫情防控中，国家第一时间启动《国家突发公共卫生事件应急预案》，整个 卫生事件危机管理体系由党中央高效部署、国务院统一指挥，第一时间领导督促信息跟踪监测、疾病预防控制、应急医疗救治、卫生执法监督、试剂药物研发、国际沟通合作等多系统主体的协调统一和有效运转，形成了疫情联防联控的强大合力。

各地方政府经济发展条件、社会治理能力和疫情防控体系存在一定差异。湖北省武汉市作为中国最先发现新冠疫情病例的城市，当地地方政府对此次公共卫生危机事件的响应速度、防控举措、协调机制需要改进，尤其是疫情初期对可疑病情的上报和疑似病例的筛查。究其原因，尽管在《中华人民共和国传染病防治法》中已有明确规定，“国家卫生管理部门可以根据情况，增加或者减少菌(毒)种的种类”，但是在实际的病情预防和控制过程中，还是存在一定问题，如图1所示。

为此，建议中央政府可以加大宏观政策调节力度，针对疫情所带来的影响，由国务院所辖多部委权衡协商，即时研究制定相关指导性公共政策。经济上，更好地发挥积极的财政政策作用，加大资金投入，保障各地疫情防控的储备需要；政治上，向“央地共治”的协调治理模式转型[8]，合理区分领导责任、行政责任、道德责任和法律责任，避免“晋升锦标制”中职位升迁的扭曲激励，防止政策执行和绩效考核的偏差。同时，应当赋予卫生管理部门更多的自由裁量权，激发各级地方政府、前线医护人员、抗疫专家学者们的主动性和积极性，从而理顺中央宏观调控与地方精准贯彻落实的关系，进一步明确各级主体之间的权责分布和协调机制，以建立健全中央与地方政府权责一致、激励相容、协调统一的疫情联防联控体系。

(二)区域协同

突发性重大疫情的防控与治理体系从协商制定到贯彻落实需要经过一个相对复杂的过程，其间牵涉到不同领域、层级、环节、部门之间的经济政治博弈，说明卫生危机事件的预防和解决有赖于府际系统中各主体间协调互补与通力合作。截止目前，疫情防控的政府间合作主要由区域内“龙头省、市”牵头，其余省、市紧跟其后。以京津冀、长三角地区的跨区域协同治理为代表，北京市政府于2020年2月10日召开推进京津冀协同发展领导小组会，要求“加强京津冀地区应对新冠肺炎疫情的联防联控工作，协同打赢疫情防控阻击战”，通过建立政府层面协调机制，发挥三地协调配合的作用，抓好统筹协同工作，建立专业部门对接机制，推进该区域对疫情防控的统一战线[9]；上海市政府于2020年2月19日召开会议声明要牢牢把握长三角区域疫情联动防控，2月 20日上午，上海市经济和信息化委员会、江苏省工业和信息化厅、浙江省经济和信息化厅、安徽省经济和信息化厅就上下游企业复工复产及防控物资保障供应工作展开主要负责人视频会议，达成统一意见，开展联防联控。“长三角四省市工信部门需要第一时间密切配合、联防联动，协调区域内上下游配套企业的保供、复产、复工，协同解决区域内防疫重点企业骨干员工返岗和应急物资运输问题”“区域内在健康码制定标准、使用范围、互认机制等方面达成共识[10]”……诸项举措有利于降低行政成本、提高防疫效率，及时尽快推进复工复产。此外，创新型“一省帮一市”的对口支援模式也是区域协同的典型案例，是中国特色社会主义制度优越性的集中体现，开创了世界突发事件应急管理合作新模式。

少数地区基于紧密的命运共同、利益共享、责任共负原则和既有协同机制，通过打破生产要素流动和资源配置壁垒，从关注经济生产建设扩展到政治层面合作、体制机制创新、生态环境保护和社会基层治理，提升区域内综合治理效能。例如，2019年长三角地区共同签署《沪苏浙皖签署卫生健康一体化合作备忘录》，提出要尽快推进公共卫生一体化，要求“加强重特大突发公共卫生事件应急联动，推进区域医疗急救体系建设，加强水上和航空救援合作，推进院前和院内的急救信息与医疗资源共享”[11]。然而，一些地区由于管理不当出现了理性欠缺的地方保护主义。以泛珠三角地区的协同治理为例，该区域包括广东、广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西、福建9个省区和香港、澳门两个特别行政区，仅前9个省区的区域面积就约占全国的1/5，人口约占1/2[12]，协同治理难度大。

越是紧急关头、面临严峻形势，越需要全国一盘棋、凝神聚力打赢疫情防控阻击战，越需要坚守法治红线，科学有序抗疫。各地区要实施精细化管理，围绕人员流动引导、交通管控防疫、物资储备供应、企业复工复产等安排专项对接工作；建立重大问题会商、专业部门对接、信息共享互通、宣传舆论引导等工作机制，并以此为契机，打破区域协同发展壁垒，逐步拓展建立跨区域协同的突发性公共卫生危机事件联防联控常态化长效机制。

(三)部门协同

跨部门协同一般可以分为两种类型：“紧急状态下的协同”和“常态管理中的协同”[13]。北京时间2020年1月31日，世界卫生组织(WHO)在日内瓦总部召开“突发事件委员会会议”，会议评估认为新冠疫情构成国际公共卫生紧急事件(Public Health Emergency of International Concern)。新冠疫情“黑天鹅”事件①具有突发性、不确定性和后果严重性，容易引起政策团体和社会大众的广泛关注和高度重视。2020年2月3日，国家卫生健康委员会牵头建立应对新冠疫情联防联控工作机制，成员单位共有32个部门。由国家卫生部门、财政部门、民政部门、科技部门、工信部门、教育部门、交通部门、公安部门等组成的联防联控工作机制下设立疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传引导、外事互联、后勤保障、前方一线等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力[14]。自2020年2月5日至2月19日，国务院联防联控机制共召开了21场新闻发布会，发布与抗击疫情有关的各项工作情况。各部门发挥专业优势，与其他部门取长补短、信息共享、通力合作，建立起高效运转、防控有力的协同治理机制，如图2所示。

抗击疫情刻不容缓，首先，应构建具有中国特色的跨部门协同机制，推进制度化、高效率、权责统一的多主体合作以应对危机事件、增进公共价值、维护社会稳定。根据事件的性质特点、紧要程度和资源配置方式对各部门的权责作出清晰的划分和指示，即时有效下达具体任务，同时建立健全绩效考核标准和运行监督机制。其次，针对疫情防控的紧急性和特殊性，各部门需要加强沟通配合和资源调度，制定详实的政策执行规划，保证各项政策间的协调一致，及时上报突发情况，随时沟通、信息共享、合力攻坚，以实现跨部门协同的强目的性与一致性、可操作性与监管性。

(四)政府与社会协同

在现代“风险社会”的大背景下，公共卫生事件的诱因日益复杂化，危机爆发形态和种类呈现多样化，单一的管制型和包揽型政府应对主体在危机治理和疫情防控中的作用具有局限性，容易出现治理失效，需要企业组织、社区基层、第三方部门、公民个人、大众传媒等多元主体的广泛参与，并寻求社会责任在这些相互配合、彼此博弈的行动者之间的最佳配置[15]。非政府组织(Non-Governmental Organization，NGO)，是指独立于政府和企业之外的社会组织，具有非政府性、非营利性、志愿性、组织性等特征，如中国志愿服务联合会、爱心基金会、经贸促进会等都是公共危机事件治理体系中不可或缺的有机构成部分。这些自治性组织具有亲民性，更加贴近社会基层，善于敏捷地捕捉基础信息、整合并调动民间富余资源、发扬公众的志愿者精神、提升人民群体的参与意识；在社区层面，这些组织能够充分发挥社区基层动员能力，实施网格化、“地毯式”管理，群防群控，稳防稳控，有效落实综合性防控措施，做到“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播[16]。人民群众是疫情防控中的关键一环，只有积极动员、有序组织、切实凝聚广大群众，做好疫情监测、宣传教育、信息通报和困难帮扶等工作，才能全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线。此外，大众传媒是信息传播过程中主要承担者，主要由广播、电视、报纸等传统媒体和互联网平台、手机微信、客户端应用等新兴媒体组成，具有权威性、互动性和亲民性。在疫情防控和治理中，媒体发挥着通报实时数据、解读疫情动向、促进信息公开、缓解焦虑情绪、引导舆论监督等积极作用。

在信息化、网络化日益发展，政府机构改革持续推进的背景下，许多领域所呈现的问题已无法由单一主体去解决，需要不同组织间信息流通、资源共享、相互监督，从而构建起多主体间的协同治理网络；由政府部门主导，从优化社会法律环境、创新协调组织结构、完善资源保障机制、提高多元主体治理能力、培育增进社会资本等多途径对各组织进行能力整合，从而各司其职、通力合作，早日打赢病毒抗击战。

(五)国际与国内协同

国家主席习近平于2020年1月28日在人民大会堂会见世界卫生组织总干事谭德塞时指出：“中国政府始终本着公开、透明、负责任的态度及时向国内外发布疫情信息，积极回应各方关切，加强与国际社会合作。”[17]自2020年2月24日起，中国新冠疫情新增确诊人数逐渐减少，处于稳步下降的状态。与此同时，世界上其他国家的疫情日趋严重，成为了国际关注的焦点。2020年2月27日，在广州市疫情防控保障专题新闻会上，呼吸病学专家钟南山表示，“新冠肺炎疫情当下在国外迅速蔓延，中国面临着从输出病例变为输入病例的风险。各国需加强交流合作，共享临床经验，力争做到早发现，早隔离，早治疗[18]”“我们需要与国际更紧密的合作。这是一个人类疾病，不是一个国家的疾病[19]”。

新冠疫情作为“突发公共卫生危机事件”，是一种 跨国非传统安全威胁，更是人类命运共同体面临的巨大挑战，亟须加强国际合作，共同抗击疫情。疫情发生后，中国政府第一时间与世界卫生组织等国际组织开展合作，并迅速与外国政府达成联防联控意向，取得了积极进展。在卫生防御上，世界卫生组织具有协调全球卫生事务的重要作用，通过制订严格标准、共享实时信息、提供对策建议等开展全球卫生治理。中国高度重视同世界卫生组织的合作，积极主动欢迎相关人员前往武汉市进行疫情考察，做出冷静客观的评估和指导；在外交联防联控机制中，中国与其他国家政府及时进行疫情信息通报，针对突发情况进行即时援助。2020年2月20日，中国驻日本使馆发言人表示，得知日方新冠病毒核酸检测试剂不足后，中方立即向日方表达提供协助意愿并采取行动。日本政府及民间组织也积极主动向中方捐赠防疫物资，表示“山川异域，风月同天”，众志成城、国际协作战胜疫情[20]。

中国在国际合作中一贯表现出责任担当和共同协作精神，联合国秘书长古特雷斯表示对中方疫情防控能力抱有信心，各国应立足实际，采取科学理性的防控措施。在保持与世界卫生组织协同抗疫期间，中国还需就通信、交通、旅游、气象等国际事务加强与其他专业组织的互通合作，寻求指导性意见和前沿技术支持，同时展开政策统筹、外交沟通、高层对话等多方联系。国际社会应达成“病毒不分国籍，疫情没有种族”的共识，为尽快控制疫情和消除病毒积极开展国际协调与合作，各国相互支持，才能尽快遏制病情，守护共同的地球家园。

三、疫情防控需要多要素协同

(一)人力资源抽调与配置

新冠疫情作为突发性公共卫生危机，需要各领域专业人士共同协作防止疫情蔓延。前线抗疫层面，第一，呼吸科、感染科及重症监护科医护人员责任重大，积极救治病患、收集临床数据、总结诊疗经验，发热门诊全天候开诊，按要求接诊所有发热患者、筛查疑似病例并迅速上报，确诊患者按特殊传染病流程收入隔离病区。由于疫情当下，医护人员紧缺，仅依靠发热科室已经远远不够，还需要检验科、放射科、内外科甚至妇产科等不同科室的协助，医疗机构需要第一时间调整全院布局，利用有限的资源和条件，发挥最大的作用实现跨科室的协同。第二，需要专业医学研究人员、流行病学防控专家、病毒研究资深学者、心理干预及理疗专家等的技术支持和经验帮助以合力攻坚，如表1所示，实现临床与科研的协同。第三，需要从不同省份和军队抽调医护人员和战略后勤支援武汉，以实现区域协同与军地配合。第四，需要及时配备应急管理、后勤保障、媒体公关、行政处理等多领域各层级的管理人员，以高效率调配人力物力，保证一线医护人员无后顾之忧，增强心理安全感，同时利用官方媒体的宣传优势达成目标性共识，缓解公众焦虑、安抚紧张情绪、维持社会稳定，冷静客观、井然有序地抗击疫情。

表1 “科研—临床”抗疫协同机制(部分成员)

(二)信息资源互联与共享

自新冠疫情防控阻击战打响以来，中央政府高度关注疫情发展与防控情况，要求病例按期据实上报，信息统计标准要严格统一、信息发布的渠道要协调统一、信息资源的利用要沟通共享。《国家卫生健康委办公厅关于加强信息化支撑新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》(国卫办规划函〔2020〕100号)文件指出，“积极采用网络直报方式，支撑新型冠状病毒感染的肺炎疫情数据填报和逐级统计，重点涵盖疑似、确诊病例等内容，不断提高数据报送质量效率，减轻基层统计填报负担”“依托省统筹区域全民健康信息平台，做好新型冠状病毒感染的肺炎确诊和疑似病历汇聚、分析、应用工作，服务于疫情防控、临床救治和科研攻关[21]”。各部门通过有效协同，社区、公安、检疫、医院等各部门分工明确，相互配合，由透明确切的信息通报串联起联防联控机制全流程。抗疫过程中存在两大难点：一是疫情数据统计困难，人员流动、核算方式、检验流程等造成疫情信息无法在第一时间完成有效共享，导致协同失灵。2020年2月24日，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布第18号通告指出，“《关于加强进出武汉市车辆和人员管理的通告》(第17号)系市指挥部下设的交通防控组未经指挥部研究和主要领导同志同意发布的，现宣布该通告无效”，并对相关责任人进行了严肃的批评处理[22]。二是疫情信息可能被擅自泄露，甚至有不良媒体或网民肆意造谣、传谣，难以保障信息流转中的数据安全和使用隐私，有关部门需要防止个人隐私泄露，杜绝不法分子利用疫情信息牟利。

疫情信息需要及时上报，其上下流通、左右共享是抵御疫情的关键。信息资源的积极互联共享有助于各地方政府“对症下药”，及时采取不同的危机响应机制，遏制疫情蔓延势头，同时也能安抚民心，不至于造成无益的社会恐慌。此外，应该采取一定的措施保证信息安全和有效性：其一，对于相对敏感的疫情数据，需要明确划分数据共享的界限，不轻易泄露未经审核的数据，不随意颁布未经审议的政令；其二， 需要保证疫情信息安全，同时建立健全信息安全责任负责制，协同机制中的各环节责任人发布信息时应当精确核准，禁止朝令夕改，危害政府公信力；其三，应当完善公共卫生危机事件中的特殊信息安全保护法，让真实数据能不受阻隔、不被隐瞒、直接上报。中国人民银行科技司司长李伟曾指出，数据治理过程中普遍存在“不愿、不敢、不能”共享的问题，导致海量数据散落在众多机构和信息系统中，形成一个个“数据烟囱”[23]。在重大疫情防控中，要破除地方保护主义和政绩至上的错误观念，在保障数据协同高效性的同时，也要确保其真实性。

(三)物质资源筹措与调配

抗疫以来，从中央到地方，从国企到民营，从政府到民间，各单位齐心协力，强化大局意识，加强协作统筹调配资源，通过信息沟通互联、跨部门协同机制等实现了包括临床医药、防护用品、生活物资等资源的合理配置。国家电网公司抓住了防疫资源的核心要求，即“物资筹措(购买、捐赠)—协调整合(仓储、运输)—资源调度(配合、动员)”环环相扣的配置流程，其资源协同调度机制取得了初步成效，承担起企业应负的社会责任，集各单位资源，预先制定物资筹集调配实施方案，按照“优先确保重点场所、重点岗位、应急短缺”的原则，合理匹配物资需求，做好物资统筹调配；同时向湖北省政府防疫指挥机构进行捐赠、支援，为打赢疫情防控阻击战贡献社会力量[24]。其他单位可以借鉴该企业经验：建立信息共享与协调会商机制，负责组织疫情防控物资寻源，并按期及时向工作组通报货源具体情况；建立日报告机制，实时掌握防护用品及配网物资采购量、供货量及实物库存储备情况；按照明确的制度公平公正、公开透明、记录有据地完成防控物资的安全交付；建立应急储备机制，遇到紧急情况时灵活机动，在就近仓储中心登记造册，再由疫情防控指挥部统一筹措调配。此外，针对疫情中防控资金的统筹与拨付，最重要的是完善第三方监管机制，并严格执行，包括政府的财政经费、救灾专项、民间捐款等，每一笔款项的流水都需要清晰明了，经得起督查和推敲。

(四)技术资源创新与交流

新冠疫情发生以来，中科院、中国科技部、中医药管理局和中国疾控中心等多部门协同合作，进行前沿医疗的资源沟通和技术交流，力争早日研发出专项疫苗，遏制疫情，挽救生命，在病毒检测技术、临床治疗技术、防护隔离技术上都取得了一定进展。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”[25]国家卫生健康委员会发布文件《关于加强信息化支撑新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》(国卫办规划函〔2020〕100号)，明确指出：“要强化与工信、公安、交通运输等部门的信息联动，形成公路、铁路、民航、通讯、医疗等疫情相关方多源数据监测、交换、汇聚、反馈机制，利用大数据技术对疫情发展进行实时跟踪、重点筛查、有效预测，为科学防治、精准施策提供数据支撑。”[26]云计算、区块链、大数据、人工智能和虚拟现实等新一代信息技术在防疫中得到大量应用，大力推动了疫情信息的准确报送、疑似病例的监测和远程专家会诊的可视化和精准性，提高了政府危机管理决策的预见性、科学性和有效性，助力科学防治、精准施策。各地方政府积极采取措施，实现疫情防控信息资源互联共享。例如，天津市互联网金融协会采用“会互通”信息服务平台，主要功能包括：工作动态、单位情况、疫情防控、全国疫情、专题报道、地方疫情、查看报告等；北京市西城区市场监管局为应对节后返京复工人员密集办公情况，开发了“西城区商务楼宇疫情防控信息系统”,通过二维码扫描登记等方式来实现全区楼宇疫情防控数据的统一汇集和实时共享。

四、疫情防控需要完善协同机制

(一)快速的组织动员机制

2005年，时任浙江省委书记的习近平发表政治短评《完善社会动员机制》，指出“领导干部与基层干部密切联系，党员干部与广大群众连为一体，本地群众与外来人员同受关注，党委、政府与地方部队协同作战，群众动员与资源动员配套进行，形成有效防灾减灾避灾的社会动员机制”“对做好国防动员、处置公共危机，包括处理重大安全事故、疾病灾害、突发事件等，都有借鉴意义[27]”。通过强大的社会民众动员开展疫情防控，全民参与既激发了群众的责任感、使命感、认同感，又维护了防控期间的社会稳定，是取得疫情防控最终胜利的重要保障。抗疫需要“上下一条心”“全国一盘棋”，通过高效的组织动员机制，依托基层网络化治理模式，发动广大人民群众，认真总结国内外危机管理经验，探索治理规律，完善应急预案，对于切实提高保障公共安全和处置突发事件的能力具有重大意义。

(二)科学的决策指挥机制

2020年2月下旬，疫情已经得到初步稳定和控制，这得益于科学的统一决策机制为疫情防控阻击战提供了坚强政治保证。如图3所示，2020年1月，新冠疫情爆发，在以习近平同志为核心的党中央坚定、果断、科学地号令下，全国上下迅速打响了一场疫情防控的团结战、人民战、总体战。疫情防控阻击战之所以能够层层动员、合理组织、有力推进，从根本上凸显出中国特色社会主义制度的潜在优势，民主集中制和人民当家作主将人民利益放在首要位置，团结一致、联防联控、共克时艰对抗疫情。

1. “高层会议”机制

中国正处于社会转型和治理变革时期，跨部门协同机制仍然以自上而下的等级制纵向协同为主，发挥着上传下达、内部交流和重大决策等多种作用。中国共产党的根本组织制度和领导制度是民主集中制，在单一制政体下，中国各级政府实行的是集中领导指挥、层级分工负责的首长责任制。在这一机制中，“高层会议”模式具有举足轻重的地位，它是基层党组织、党员干部和中央直接沟通的桥梁，反映了党中央围绕突发卫生危机事件处理、健全应急管理体系等所作的大格局考量，有利于为国家现代化治理体系注入新的“动力”和“效能”。在疫情防控中，以习近平总书记为核心的党中央迅速反应，组织“高层会议”，以中央政治局会议和中央政治局常委会会议为主，时刻跟踪疫情形势，汇报防疫已取得的进展和现实工作统筹安排的需要，统揽全局、排兵布阵，为战胜疫情吹响了“集结号”、制定了“作战图”，成为全党全军全国人民抗疫的指导纲领和精神支柱。

2. “联合发文”机制

跨部门联防联控主要通过各部委联合发文机制实现信息共享、政令下达和资源调度，其一，是由一个 或少数几个部门牵头并抄送相关协同单位；其二， 是由一个主要部门及其科室会商之后独立发文。例如，在中央层面，中共中央办公厅作为牵头部门，协同各级党委(党组)、基层党组织、中央纪委等国家机关发布联防联控应急文件《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》等，实时更新疫情防控举措；国务院办公厅协同各省、自治区、直辖市人民政府、各部委和直属机构，发布统一部署、复工复产、安全防治等相关文件；在国务院各部委中，国家卫生健康委员会作为主要抗疫部门，协同各地疫情防控指挥部、各级卫生健康部门和医疗卫生机构、疾病防控中心等，第一时间发布疫情预防与诊治相关文件，明确具体要求。此外，财政部、民政部、教育部、人力资源社会保障部等单位也及时协同其他单位联合发文，力争从各个社会领域出发，全方位开展疫情攻坚战。这些跨部门协同决策是各个部委对于各自职责权限的联合行动和共同解释，通过“联合发文”机制，为下级政府做好疫情防控和危机应急处理提出了明晰一致的规范标准，避免了机构重叠、职能交叉、政出多门、政令不一。但同时也可能出现缺乏专业部门管理，综合协调部门薄弱；横向和纵向之间的人、财、事权划分不是很合理清晰等问题。

(三)高效的落地执行机制

2020年1月21日，“国家卫生健康委进一步加大疫情防控工作力度，强化应对处置措施，全力保护人民群众生命安全和身体健康”“牵头建立应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制[28]”。2020年1月25日，中共中央总书记习近平主持召开中共中央政治局常务委员会会议，对加强疫情防控作出全面部署。会议决定，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展工作，同时向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作。从2020年农历新年初到2月下旬，中央应对疫情工作领导小组多次开会研究部署疫情防控工作，有关部门各司其职，军队积极支援地方疫情防控，各地区成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组，形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面。

由于突发公共卫生危机事件的特殊性，“协调小组”的组建与派遣由中央统筹、全面部署，对各个协同环节和部门进行防疫督促和疫情监测，贯彻落实中央精神、互通信息统筹资源、彼此配合通力合作，形成强大合力，共同抗击新冠疫情。等级制链条显著，从中央应对疫情工作领导小组、省应对疫情联防联控机制领导小组、团中央疫情防控工作协调小组、团省委疫情防控工作协调小组到市应对疫情联防联控机制领导小组；跨部门协同综合性强，如交通运输部应对疫情联防联控机制综合协调组，纪检监察机关中履行监督检查的部门和其他机关跨部门组建的审查调查组等。

如何应对突发公共卫生危机事件，是对中国卫生领域治理体系和治理能力的一次重大挑战和考验。习近平总书记强调：“在中国共产党的坚强领导下，充分发挥中国特色社会主义制度优势，紧紧依靠人民群众，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，我们完全有信心、有能力打赢这场疫情防控阻击战。”[29]构建并完善政府协同机制，通过多元多方主体、综合全面要素、完备充裕资源、灵活健全机制的多维度协调配合，完善国家重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系，确保实现“检测全部疑似病例，收治所有确诊病人，救助一切困难群众，早日打赢疫情攻坚战”！

注释：

① “黑天鹅”事件(“Black Swan” Incidents)，指非常难以预测且不寻常的事件，通常会引起市场连锁负面反应甚至颠覆。